内容摘要：成都市新都区坚持从抓基层民主建设入手，以扩大党内民主为突破口，围绕提高党的执政能力，大力推进基层民主建设，进行了大胆的制度创新，在健全和完善民主选举、民主管理、民主监督和民主决策等方面进行了创造性的实践探索，全面推行了公推直选、民主测评、强化全委会职能、实行党务公开等一系列改革措施，走出了一条“扩大党内民主、推动基层民主、带动社会民主”的基层民主建设新路子，积累了大量宝贵的实践经验，同时也提出了一些有待于今后实践中进一步研究和解决的新问题。

    关键词：新都区  基层民主  制度创新  执政能力   

    基金项目：国家社会科学基金西部地区项目“四川省基层民主政治建设的制度创新研究”

    一、新都区基层民主建设的兴起与发展

    十六大以后，我们党在推进党内民主的制度性建设方面进行了一系列探索和试验：建立健全切实保障党员和各级党组织民主权利的各项制度，进一步拓宽党内民主渠道，使党员对党内事务有了更多的了解和参与；健全党的代表大会制度，探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，稳妥地实行党代表大会常任制；按照集体领导、民主集中、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制；特别是改革和完善党内选举制度，切实体现选举人的意志，增强选用干部工作的透明度。新都区基层民主建设正是在这样一个大背景下开展起来的。但他们做得多，说得少。他们认为，这一实践还处于探索过程之中，说过头了可能不利于实践自身的健康发展。

    新都区基层民主建设是一个庞大的系统工程。从其实践过程来看，他们坚持从抓基层民主入手，以扩大党内民主为突破口，在健全和完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等方面进行了创造性的实践探索，全面推行了公推直选、民主测评、强化全委会职能和实行党务公开等一系列改革措施。通过不断拓展基层民主政治建设的新途径、新领域，将公共权力的运行置于“阳光”之下，统筹推进“四个民主”互动发展，创造性地走出了一条“扩大党内民主、推动基层民主、带动社会民主”的基层民主建设新路子，明显地增强了党的执政能力，取得了显著的社会成效，获得了社会各界的广泛赞誉。

    新都区基层民主建设始终坚持在党的领导下，在党章和法律的范围内开展。这项实践从一开始就得到了上级党组织的大力支持和具体指导，在实践进程中，又及时地得到了上级党组织主要领导人、中共四川省委常委、成都市委书记李春城同志和成都市委副书记邓川同志的肯定和鼓励。李春成认为，公推直选镇党委书记是一件具有“重要意义”的改革实践，“给了大家一个当家作主的重要机会”。①他同时指出，加强基层民主政治建设，可以从根本上解决干部任用、监督的机制问题，改善干群关系，是一项必须要做且十分重要的工作，必须提高认识，坚定信心，真心诚意地推进这项工作。作为领导干部，必须具备科学、民主、法治的精神，否则将难以胜任工作。②                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   

    这项实践也得到了新都区广大群众的积极拥护和普遍支持，在群众中获得了很高的评价。新都镇天缘村曾某尽管是这次公推直选中的落选村书记，但他却由衷地说：“我十分赞同这种差额直选方式，（它）不仅体现了政治文明的进步，也是改变党委任命制的一种大胆尝试”。清流镇均田村落选书记李某则表示“一万个赞成差额直选制度”。新都镇一机关工作人员说：“差额直选是推进政治体制改革一项重要举措，是推进基层民主的有益尝试，”③新都基层民主建设“从制度上把对上负责和对下级、群众负责内在地不可分割地结合起来了。”④

    经过短短几年的基层民主建设实践，促进了新都区党政机关工作作风的转变，改善了领导干部和广大群众之间的联系，极大地增强了党的执政能力，有力地推动了新都区的经济和社会发展。2002年新都区财政收入是5.8亿元，2003年就达到8.09亿元，2004年达到10.3亿元，预计2005年将达到12亿元，实现了在2002年的基础上翻一番。2003年，新都区新都区率先免收农业税及其附加，农民的人均纯收入达到3661元，比2002年增加了391元；2004年，农民人均收入达到141元，比2003年增加了480元。2004年，区财政代缴了农村合作医疗农民缴费部分，2005年又免除了农村中小学学生课本费，为推进城乡协调发展、构建和谐社会创造了条件。从2005年8月进行的8个直选镇党委书记的述职评议工作来看，各方面的群众代表积极参与对镇党委、书记以及班子其他成员工作的质询和评议，对党委书记工作的满意和基本满意程度均达到90%以上。

    新都区的基层民主建设实践得到了社会各界广泛赞誉。2005年5月，这项实践的主要倡导者和直接推动者，原新都区委书记李仲彬同志光荣地被评为建设成都市十大杰出贡献人物。

    二、新都区基层民主建设的主要内容

    1、公推直选：民主选举和民主管理的制度创新

    新都区根据党的十六大提出的“提高党的执政能力建设”的要求，把公推直选乡镇党委书记作为突破口，并在充分试点的基础上又在全区范围内进行了镇党委书记、村支书以及中小学校长、医疗卫生系统主要负责人等多层次、多方面的公推直选，用党内民主来引导和带动基层社会民主。

    2003年11月，新都区首先在木兰镇进行了公推直选镇党委书记的试点工作。在试点取得成功经验的基础上，从2003年11月到2005年3月，先后对全区11个建制镇的党委书记进行了公推直选。在工作程序上，他们主要抓住了五个环节：一是宣传发动、广泛动员符合条件的党员干部参与。区委公推直选领导小组根据事先拟定的条件，对报名党员进行资格审查。二是对竞选者进行公示，并组织候选人到选区内企业、学校、农村进行实地调研，向党员感和群众宣传自己的工作思路和措施。三是各层面的代表公开推荐两名候选人初步人选。在公推大会上，参选人进行现场演讲后，与会代表当场进行无记名投票，并对候选人进行现场提问。四是对推荐出的候选人初步人选进行组织考察，并由区为全委会确定候选人预备人选。五是召开全体党员大会，直接差额投票选举产生镇党委书记。

   在普遍推行镇党委书记公推直选的同时，又在全区范围内开展了村支书以及中小学校长、医疗卫生系统的主要负责人的公推直选。2004年上半年，先在33个村进行试点，然后在全区299个村全面开展了公推直选村支部书记工作。在这次选举中，原任书记继任的有232名，占78%；新当选的65名，占22%。到2004年4月，全区56所中小学校长也全部由学校教职工直选产生。接着，他们还对全区医疗卫生系统的主要负责人也实行了公推直选。

    为了巩固公推直选工作的成果，适应基层民主建设发展的需要，新都区坚持从制度化建设入手，围绕如何激发当选干部的活力、班子成员组建、改进管理方法和体制，以及如何实现乡镇工作运行方式与扩大基层民主建设的有效对接等问题进行了认真总结，逐步规范、调整和完善了各种管理程序，先后制定了《镇党委书记公推直选及管理意见》以及与之配套的９个具体实施办法，分别从镇党委书记的公开推荐、差额直选、选拔工作的监督、镇党政领导班子人员的组成、对镇党委书记的述职评议、质询、罢免、考核奖励以及党员代表列席镇党委会等各个具体环节，都作了程序上的规范和完善。新都区通过公推直选的制度化建设，培育和激发了新都人民的民主意识和参政热情，他们普遍认识到：“谁要当干部，需要咱老百姓说了算”。

    2、民主测评：民主监督的制度创新

    2003年8月，新都区开始进行民主测评领导干部的探索性尝试，邀请了154名人大代表、政协委员、企业和群众代表，对区委、区政府17名党政领导干部进行测评。同年10月，他们又在各镇领导班子成员中开展了群众测评。在此基础上，将民主测评作为一项制度加以推行。2004年8月，新都区开展了民主测评区级领导干部活动，要求17名区级党政领导根据民主测评结果，面对电视镜头进行自我剖析，作出整改承诺。通过千人测评，把干部置于群众监督之下，“让群众的眼睛来投票”，搭建了民主监督的新平台，有力地鞭策领导干部不断改进自己的工作。

    新都区民主测评的方式是不断完善的，在实践中逐步形成了以下四个主要特色：一是变“官评官”为“民评官”。2004年，他们组织全区党政系统以及工人、农民、知识分子、企业界代表、各民主党派人士1045人，对党政领导干部和49个职能部门进行民主测评。按照参会人员的情况分为党代表、人大代表和政协委员、规模以上企业负责人、村（社区）党组织书记、村委会（社区居委会）主任、村民小组长和群众代表。今年7月，他们组织各方面代表参加测评的人数达到了1299人，投票人员的范围进一步扩大，实现了干部评价主体的多元化、社会化，打破了“官评官”、“少数人评少数人”的传统干部政绩考核方式，体现出干部评价主体的群众性。二是加强了群众与被测评对象的信息交流，以保证测评结果客观公正、有价值。今年进行民主测评前，他们先组织17名区级党政领导提前一周进行电视述职，向全区群众汇报自己一年来的工作情况，加深广大群众对接受测评者的了解。三是测评过程公开透明。参加测评的人员独立填票，现场进行无记名投票，记票全过程在群众、媒体和纪委的监督下进行，确保计票结果准确可信。四是测评内容清晰、结果公开、处理果断。在具体的测评项目中，他们分别确定了11个相对量化的指标，简单明了，易于操作。测评结束后，分别召开全委会、全区党政领导干部以及各方面代表参加的大会，公布测评结果，所有接受测评的区级领导在大会上现场剖析，查找自己在思想、工作、作风等方面存在的突出问题，并提出整改措施。对于测评结果优秀的给与一定的奖励，而对于被测评者获得1/3差票者则通过一定程序加以罢免。

    在总结和完善民主测评工作的基础上，新都区将此经验和做法以制度的形式加以固定下来，建立了民主监督领导干部的长效机制。2003年以来，新都区先后制定并下发了民主测评区级党政领导干部、区级部门领导班子成员、镇党政领导班子及其成员、村（社区）党支书记、村委会（社区居委会）主任等4个实施办法。现在，不管是区管干部还是直接选举产生的村支部书记、乡镇党委书记，每年都必须就自己的履职情况向群众述职，接受群众的民主测评。通过这项工作，搭建了民主监督的新平台，增强了干部的责任意识、群众意识，提高了群众对干部的信任度，有效促进了干部和群众之间的双向沟通。

    要使民主测评工作真正取得实效，其前提条件就是要真正落实广大党员和人民群众的知情权。新都区在这方面也进行了党务公开的探索，并建立了一整套行之有效的制度和规范。

    实行党务公开，关键是要制度化。公开什么、怎样公开，都必须从制度上加以规范和约束。新都区建立了以下一系列制度，保证党务公开的规范化：从公开内容上看，要求在区一级，凡涉及重大问题、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金的使用等“三重一大”问题，在镇和街道主要涉及镇党委、街道党工委关于党的建设、经济建设、社会发展、干部人事调整的决策、决定、决议等重大事项都必须进行公开。从公开形式上看，一是实行党员代表及普通党员列席全委会制度。规定每次会议邀请3名党代表和2名普通党员列席，让他们了解区委的工作安排，参与区委的决策，并把会议的内容传达到广大党员中去。二是通过媒体公开。除涉及国家机密外，区委都主动邀请报社、电视台参加区委全委会，及时将全委会形成的决议、决定向全区公布。三是利用文件报刊等形式向社会公布。这就从内容和形式上对党务公开作出了明确规定，保证了党务公开的经常化、制度化。

    实行党务公开，难就难在落实。新都区还制定了五条配套措施来保证党务公开的落实：一是建立和实行党员代表列席镇党委会、街道党工委会制度。制定下发了《党员代表、群众代表列席乡镇党委会、街道党工委会议办法》，规定镇党委会、街道党工委会决定重大问题，做出重要决策议及研究涉及群众切身利益的问题时，应邀请3-5名党员代表和群众代表列席，党员代表、群众代表直接听取和审议乡镇党委年度和阶段性工作报告，提出意见和建议。二是建立监督员制度。由党员从常驻本镇的代表中推举产生5-7名党务公开监督员，对党务公开的内容、形式、时限等提出建议，收集反馈党员群众的意见和建议，向党员、群众宣传党务公开的内容。三是建立登记、监督、考核制度。将党务公开纳入区委对各镇（街道）党建工作目标管理，年度根据考核结果兑现奖惩。四是建立信息收集处理反馈制度。各镇（街道）确定专人，收集整理党员、群众对党务公开的内容提出的意见和建议，并及时进行研究处理。五是建立督察制度。区委组织部负责对镇（街道）党务公开的实施情况进行经常性的督查。  

    3、开放“三会”，弱化常委会权力、强化区委全委会权力：民主决策的制度创新

    开放“三会”即开放基层党委常委会(全委会)、政府常务会、人大常委会。2001年，新都区建立并实施市民代表列席政府常务会议制度,规定每次开会邀请3名人大代表、3名政协委员、3名市民代表参加。到2003年初，新都区把这一制度扩大到区委全委会和常委会,建立了党员代表列席会议制度，规定每次会议邀请5名普通党员代表列席，让党员代表了解区委的工作安排，监督区委的决策程序，并把会议内容带到广大党员中去评议。此后，新都区又把这一制度向区人大常委会和各乡镇推广。通过开放“三会”，扩大了基层民主，让群众真切地感受到了自己的民主权利，建立了党委、人大、政府的“阳光操作”的运行机制，形成了民主、公开的议事决策机制。

    在开放“三会”的基础上，弱化常委会权力，强化区委全委会权力，这可以说是新都区决策民主化制度创新的最大亮点。通过这项改革，理顺了全委会和常委会之间、上下级党委之间的关系，明确了各自的职权范围，实现了权责的有机统一，从根本上解决了权责相分离、决策不科学、权力过于集中的问题，较好地体现了对权力的制约机制，有利于提高决策的民主化和科学化水平。这主要体现为：一是适度扩大了参会人员的范围。2003年以来，区委全委会每两周召开一次会议，参加和列席人员扩大到了区人大、区政府领导和区级综合部门主要负责人、各镇党委书记。二是赋予了参会者更多的参与权和决策权。所有参会者都有发言权和建议权，使更多的人员参与了会议讨论。区委的重大决定和决策由于集中了大多数人的意见，从而更加全面科学准确，最大限度地减少和杜绝了决策的失误。三是建立并实行了重大决策前征求意见制度。区委在重大问题决策前，特别是涉及全区重大基础设施建设以及与群众生产生活密切相关的项目建设，实施前都要向全区进行公告，广泛征求意见后，在全委会上集体研究决定，从而保证了决策的民主化和科学化。四是规范“一把手”的权力，实行干部任用全委会票决制。实践证明，全委会票决任用干部，扩大了选人用人上的民主，使干部选拔任用由“少数人选少数人”转变为“多数人选少数人”，从而大大减少了用人上的失误和腐败现象的滋生。

    目前，新都区已经取消了书记办公会，常委会也从原来的决策机构演变为议事机构，主要职能是确定提交全委会的议题，凡涉及重大问题、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金的使用等“三重一大”问题，全部交全委会由全体区委委员集体讨论决定。2003年2月，他们首先就3名助理巡视员人选进行了全委会无记名投票推荐，拉开了实行全委会票决制度的序幕。同年3月，区委会就人事局、建设局等20名部门“一把手”是否继任进行了投票表决。通过对全委会通过票决任用干部的实践总结，2004年5月，区委制定下发了《提拔任用实职领导干部全委会投票表决的实施办法》，对全委会票决任用干部工作进行了规范。2005年，又进一步完善了这项制度，明确规定：凡是干部的提拔，都由全委会差额票决；凡是干部的交流、免职，都以全委会等额票决方式做出决定。该制度实施以来，全区共有69名干部的任免实行了全委会投票表决。这项制度充分体现了选人用人上的透明和民主。四川省委常委、组织部长魏宏到新都调研时指出：“弱化常委会权力，强化全委会权力，是很正确的一个方向”。四川省委组织部已决定在全省范围内30个县进行试点，逐步推广新都的这项改革经验。

    三、新都区基层民主建设实践的经验与思考

    成都市新都区的基层民主建设实践坚持从抓基层民主入手，以扩大党内民主为突破口，围绕提高党的执政能力，建设基层民主，做了大量的制度创新工作，在健全和完善民主选举、民主管理、民主监督和民主决策等方面进行了创造性的实践探索，全面推行了公推直选、民主测评、强化全委会职能、实行党务公开等一系列改革措施，走出了一条“扩大党内民主、推动基层民主、带动社会民主”的基层民主建设新路子。新都区全面推进基层民主建设工作，是当前我国推进政治体制改革进程，扩大基层民主建设的一个生动缩影。通过实地调查研究，我们认为，新都区基层民主建设实践之所以能够取得实效，主要有以下几个方面的成功经验：

    首先，改革方案的系统性、持续性和可操作性，这是新都区基层民主建设健康发展的重要条件。基层民主政治建设是一个循序渐进的系统工程。在一个缺乏民主传统的社会里进行基层民主建设，尤其需要改革实践者准确把握民主建设的方向，设计出一整套系统、完整、科学、有序的改革方案，紧紧围绕维护人民民主权利这一中心，真正还权于民，做到有领导、有目标、有计划、有步骤、有监督、有保证，从而才能持续不断地推动基层民主建设向纵深发展。就新都区而言，早在2001年，李仲彬上任新都新都县长伊始，就提出“阳光政府”概念，并开始为推行其宏大的基层民主建设方案，做了大量的调查研究以及整顿干部工作作风等基础性工作。2003年李仲彬就任新都区委书记，率先在木兰镇和新都区33个行政村分别进行了木兰镇党委书记和村支部书记的公推直选试点工作。试点获得成功后，于2004年10月将公推直选作为一项制度逐步向全区13个镇（街道）以及299村推开。通过公推直选，把干部的选择权还给了普通党员群众。在实行选举制度改革的基础上，配套进行了民主测评、开放“三会”、 弱化常委会权力、强化区委全委会权力等一系列改革和制度创新，同时赋予了党员群众相应的知情权和监督权，进而完善了监督制约机制和决策机制。通过以上一系列系统的持续的改革，从而使新都基层民主建设实现了稳步全面的健康发展。

    基层民主政治建设又是一个需要社会成员广泛参与的实践活动。这就要求整个改革方案简单易行、便于操作。以公推直选镇党委书记为例，新都区在确定报名条件时，参选人的条件宽松，只要符合《党政领导干部选拔任用工作条例》第六条、第七条规定的基本条件和资格，并由区委管理的干部均可报名参加。程序方法简单，主要包括公告、报名及资格审查、实地调研、公开推荐、直选、批复等六个基本环节。参加推荐会人员构成广泛，涉及到镇村干部、企业负责人代表、党内党外人士代表等各阶层人员。民主本不是高深莫测的东西，不需要繁文缛节，进行基层民主建设，必须简化民主形式，才能真正使民主进入千家万户。                                              

    其次，相信群众、依靠群众，这是新都区基层民主政治建设取得实效的社会基础。推进基层民主政治建设，关键是要坚持以民为本，把民主的思想意识、行为方式、工作作风等用民主的方式传播到基层组织和民众之中，培育其民主意识和参政能力。这就是要充分尊重和相信群众，调动群众和依靠群众。只有真正地尊重和相信群众，才能更好地调动和组织群众，使人民群众积极参与到基层民主建设中来，为基层民主建设奠定厚实的社会基础，从而推动基层民主建设稳步发展。原新都区委书记李仲彬经过充分调查后由衷地认为：“这个世界上没有刁民，只有刁官。刁民，是官逼出来的！”⑥

    从新都区基层民主建设的实践过程来看，他们进行的一系列民主改革措施无不体现出相信群众、依靠群众。公推直选这项重大改革的推行，首先立足于对党员群众的高度信任和尊重。通过这项改革，从制度上强化了干部的服务意识、责任意识和群众意识；开放“三会”，民主评议党员干部和行风建设，也是充分体现了对民意的尊重和认可，改变了过去全能政府下“王婆卖瓜”式的政府绩效自我评价机制，形成了干部评价工作的群众性导向，促进了群众知情权的落实，提高了群众监督的积极性，增强了群众监督的有效性。

    再次，把党的领导建筑在党的执政之上，这是新都区基层民主建设制度创新的难点所在。新都改革对于一党领导下如何改善党的领导、提升党的执政能力，也进行了有益的探索。党的领导和党的执政的关系问题，是社会主义一党领导制国家必须要处理好的一个基本问题。但是，历史表明，各国共产党在执政过程中几乎都没有处理好这一问题，普遍地把党的领导等同于党的执政。我们认为，党的领导指的是党在国家和社会主义事业中的地位和作用的问题，其领导作用的发挥，主要是通过正确地给人民群众指出前进的方向，引导人民群众自己动手，争取和创造自己的幸福生活；而党的执政，是指执政党如何掌握和运用国家政权，切实维护和实现人民群众的利益，进而加强和维护党的领导。显然，党的领导是政治前提，党的执政是关键所在。把党的领导等同于党的执政将会在政治生活中引发诸如“党政不分”、“以党代政”等一系列问题。为此，进行基层民主政治建设的一个基本任务就是进行制度创新，把党的领导科学地建筑在党的执政之上。

    新都区的民主改革探索出了一条有效坚持和维护党的政治领导，巩固和规范党的依法执政的新路径，是对新时期完善党的领导、提升党的执政能力的新贡献。这主要体现为，进行公推直选和加强党委全委会职能的改革，是对党执政的组织体系的建设，主要解决了在国家政权体系中党的组织结构和组织活动问题，其目的是使党的组织对政权体系中的党员具有更强的监管力和号召力，在推进民主选举和民主决策的同时，有效提升党的领导威望，夯实党的执政基础；开放“三会”和民主评议则是对党执政的制度体系的建设，主要解决了党领导的决策过程与政策过程如何在国家制度及其运作的框架下实现制度化，并使其与国家制度连接成为一个有机整体。与传统的党的领导体系建设不同，新都区关于党执政的组织体系和制度体系建设探索的出发点不是党如何控制国家制度本身的运作，而是党如何作为执政主体，最大限度地动员社会力量，有效地运作国家制度，以达到科学领导和依法执政的目的。从实际效果来看，新都区的改革保证了“党委的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的职能作用。”⑦

    最后，领导者的思路明确和强力推动，是新都区基层民主政治建设工程全面启动的关键。纵观古今，中国的社会改革主要是从上而下由国家推动的。因此，改革的推动者（领导者）本人的知识水平、个人能力、价值取向以及个人在权力中心的地位高低等无不是改革能否成功的关键因素。新都区基层民主建设的全面启动、纵深推进以至获得成功，主要得益于新都区时代性标志人物——原新都区区委书记李仲彬。

    军人出身的李仲彬于2001年“在一种无奈和没有选择的境地下”，当选为新都县长。2003年，又升任改县为区的新都区区委书记。2001年2月16日，上任伊始的李仲彬首次提出阳光政府概念，并把它作为执政理念，并奉行“在其位，谋其政”的指导思想，大力整肃“不在状态”官员；体察民情、汇集民心，争得民众支持；抓住招商引资，发展经济。这些做法为其基层民主改革探索准备了适宜的环境。面对困难和压力，李仲彬坚持“慢决策、快执行、严监督”，大胆改革、谨慎行事，“用强硬、铁腕的手段建立一套民主、科学的用人制度和决策制度”（李仲彬语）。⑤此后的公推直选、民主评议、开放“三会”等一系列革新举措也就呼之欲出。

    当然，在总结新都区对基层民主建设的成功经验的同时，也必须看到，基层民主建设作为一个新生事物，无论在理论上和实践上都还存在着一些需要研究和解决的新问题。

    第一，书记提名组阁制存在的问题。

    新都区的公推直选主要是在镇（街道）和村党组织书记层面进行的，公推直选产生的是镇党委书记和村支部书记。但乡镇其他干部和村委会成员的产生并没有经过严格的公推直选，选举出来的干部主要是乡镇党委书记和村支部书记的建议人选。这是实际上的书记组阁制。

    在乡镇，党、政、人大、政协等是完全不同性质的组织，各自的权力来源、组织原则和运行方式都不一样。而书记组阁制，却主要是由乡镇党委书记提名推荐党委领导班子成员、人大常委会、政府、政协以及群众团体的主要负责人。依据现行的相关条例、法律和章程，各类型负责人的产生方式都有自己明确严格具体的规定，特别是选拔党政机关领导干部要经过民主推荐，广泛听取意见，提出选拔对象；组织人事部门考察，党委集体讨论决定后，按干部管理权限上报；上级组织部门进一步考察，然后提请党委讨论审批。党委向人民代表大会或人大常委会推荐的领导干部人选，必须经党委集体讨论提出。政协领导成员候选人要经过多方协商提名，按照政协章程和有关规定办理。任何个人无权决定重要干部，这是党的干部工作中的一条重要纪律。而实行书记组阁制的结果有可能会把其他组织置于书记的依附地位，这样，乡镇党委书记个人就显著地突出了自身的地位和权威，久而久之，势必导致乡镇人大、政府、人民团体等机构的权力呈消解趋势。这将不利于现代民主的建设和发展。新都区基层民主建设的基本路径是由党内民主引导、带动基层民主，实现社会民主。显然，书记组阁制是无法达致其民主建设的价值追求的。

    第二，公推直选中的程序设计还有待完善。

    乡镇书记的选任问题，实际上是乡镇人事安排的核心问题。实行公推直选，把对镇党委书记的选拔任用权交给了基层群众和广大党员，这是基层民主建设进程中的重大改革，无疑是值得大力肯定和推广的。但是，要真正把德才兼备、群众公认的干部推选出来，还需要有一整套严密科学而又切实可行的程序设计来加以保证。从新都区公推直选木兰镇党委书记的过程可以看出，从2003年11月26日，由新都区委组织部开始向上级党委公推直选木兰镇党委书记的请示到12月7日产生全国第一位公推直选书记，历时12天，分别经过了请示、发布公告（11月27-11月30）、报名和资格审查（11月28 -12月1）、实地调研（12月2-12月3）、公开推荐（12月4）、直选（12月7）等几个阶段。从整个过程来看，只用12天的时间就完成如此复杂的程序，并保证能够选出一位好书记是困难的。从我们调查过程中接触到的其他乡镇的参选者的反映来看，实际上存在这方面问题，比如说外地的候选人很难用两天时间就摸清当地的基本情况并提出科学合理又切实可行的施政方案; 又比如说在选举的过程中，也没有候选人者之间的竞选和辩论，普通党员群众对候选人的选择实际上是通过候选人的就职演讲来确定的。当然，木兰镇公推直选的结果是各方面都比较满意的，但正因为当选的刘刚毅书记是一位正派、朴实、负责任、有能力的书记，从而掩盖了程序设计上存在的上述一些问题。我们认为，至少在以下几个环节上还需要进一步完善：其一，如何在整个选举过程中充分体现选民的知情权？其二，如何让外地的报名者有较充分的时间来调查了解该镇的基本情况从而提出切实可行的施政方案？其三，如何保证外地的参选者享有公平的竞争机会？显然，对于这些问题还需要做更全面、具体、细致的工作，从制度上加以完善，才能保证民主选举的最终效果。

    第三，民主测评的方式与实效问题。

    民主测评主要是通过一定的渠道和方式把人民群众对党政机关及其领导的意见和态度收集起来，以评判它们的工作成效。民主测评推动了领导干部和领导机关更加亲民，更加注重老百姓的意见和态度，促使各级领导干部更好地履行其为人民服务的职能，同时也有助于提高广大群众的民主意识和参政议政能力，普通群众可以通过民主测评的结果来影响党政领导干部的行为。就新都区的民主测评情况来看，应当说基本上达到了上述目的。不过，从实际操作来看，尚存在以下问题需要在实践中进一步加以解决和完善：一是如何保证信息畅通。让广大群众掌握充分的、真实的关于党政部门工作的信息，这是他们对领导干部进行科学评价的前提。而现实情况是，老百姓对被测评者的了解主要是通过电视、报刊等媒体，或者是从他们观察身边的行政活动来获取信息。而这样获取到的信息实际上是相当有限的，其真实性也问题。因为，有的领导者及其部门完全有可能隐瞒对自身不利的信息，这就会使民主测评的效果大打折扣。所以，急需建立和健全一套权威性的党政机关信息发布体系。二是民主测评的对象确定、主体构成、程序设计和内容要求也还需要完善。从参与测评的对象来看，不能要求所有部门和人员都参与这一类型的民主测评。不适宜搞这类测评的单位和人员（如执法机构及其人员）如果强硬地进行民主测评，可能会带来一些不良后果。毕竟，这种类型的民主测评并不是评价机制的全部内容。从主体构成来看，要坚持利益相关原则，科学确定评价主体的地域性、层次性和关联度，不能简单地、事无巨细地全部交给普通党员群众来进行测评。此外，民主测评还应建立法定的机制以确保测评的稳定性和科学性，杜绝随意性，内容要具体、便于操作; 测评方式也需要完善，例如应详细规定民主测评的组织者、监督者，以及采用哪些具体方式进行测评，测评者资格的认定，测评结果的约束力等等。总之，民主测评必须建立在科学的制度体系上才能充分发挥它的积极作用。

--------------------------------------------------------------------------------

*本文是国家社会科学基金项目“四川省基层民主政治建设的制度创新研究”（批准文号04XZZ004）的阶段性研究成果。任中平，课题组负责人，西华师范大学政治学研究所教授; 胡振亚，西华师范大学政治学理论硕士研究生。
--------------------------------------------------------------------------------

参考资料：

① 《公推直选木兰镇党委书记资料汇编》[R]第128-132页。

② 《扎实推进基层民主政治建设》[J/OL]四川新闻网-成都晚报2005年11月12日                                                                            

③ 《推进政治文明的生动实践》[N]《新都资讯》2004年6月6日

④ 《党员自选领路人》[N]《新都资讯》2004年11月

⑦  江泽民：《在庆祝建党八十周年大会上的讲话》[R] 2001年7月1日 。

⑤ ⑥  何中平等《新都之治：一个“体制内变革者”的路径选择》[J/OL]21世纪经济报道 business.sohu.com  2004年7月28日