铜仁地区位于贵州高原东部，武陵山区腹地，东邻湖南，北接重庆，是连接中原地区与西南边陲的纽带，素有“黔东门户”之美誉。全区辖8县1市1特区、169个乡镇（办事处）、2488个行政村，总面积18023平方公里，总人口390万，有汉、土家、苗、侗、仡佬等26个民族，共有基层党组织5997个，党员121646名。2006年以来，铜仁地区坚持从实际出发，积极探索建立了以保障群众知情权、决策权、参与权和监督权的农村新型民主管理体系——村民代表大会、村理事会、村监事会“三会”制度，促进了村级民主管理制度化、规范化。

　　【背景与动因】

　　1、“三会”制的萌芽。“三会”制源自于铜仁市环北办事处铜江村。铜江村位于铜仁市城郊，上世纪末，随着城市扩容，铜江村大量土地被征用，半数农民失去了土地。为谋求生存和发展，村“两委”通过土地入股、项目引进、村民参股等形式兴办了建筑公司、预制厂、加油站等村办企业。随着村级集体经济的发展壮大，铜江村群众要求完善村级财务管理，希望“两委”班子“多找钱、管好钱、用活钱”。在广泛听取村民意见的基础上，从1999年起，村“两委”把村办企业的管理模式引入村级事务管理，逐步探索建立了“三会”制。先后设立了村民代表大会、村理事会、村监事会等组织机构，用“三会”组织管理全村各项事务。村干部工资、奖金多少由村民根据他们的德、能、勤、绩、廉表现情况进行评议和确定。在村党支部的领导下，铜江村民主管理工作形成了规范、科学、有效的运行机制，推动了全村各项工作的开展。铜江村先后被省委、省政府命名为“小康村”、被省委评为“先进基层党支部”，2006年被中组部评为“全国优秀党支部”。

　　2、“三会”制的发展。2006年5月，在认真总结铜江村 “三会”制的基础上，中共铜仁地委下发了《关于在全区推行以“三会”制度为主要内容的村级民主管理的意见》，在全区农村广泛推行“三会”制。2008年5月，通过总结实践中推行“三会”制取得的经验和不足，地委又下发了《关于进一步加强村级民主管理“三会”制工作的通知》，对“三会”制的程序、内容、形式作了进一步规范和细化。贵州省委党建工作领导小组非常重视村级民主管理工作，在实地调研的基础上，批转了铜仁地委文件，明确在全省进行推广。截至目前，铜仁地区2488个行政村中，已有2192个村推行了“三会”制，占行政村总数的88.1%，并在10个社区开展了试点。“三会”制的推行，开启了铜仁地区村级民主管理的新篇章。中纪委相关刊物、新华社、《中国人事报》、《贵州日报》、贵州电视台等媒体相继作了专题报道，人民网、新华网等网站进行了转载。

　　3、“三会”制的动因。“三会”制是西部贫困地区农村在社会转型期发展基层民主实践中催生出的新生事物，其形成是多种因素相互作用的结果。

　　首先是权利因素。随着改革开放的深入和市场经济的发展，社会矛盾日益增多，利益关系日趋复杂。农民群众在物质生活明显提高后，渴望在政治生活中享有更多的“发言权”，来维护和保障切身利益。而在实际工作中，一些基层组织财务管理混乱、一些党员干部工作方法简单粗暴，村级民主管理方式与群众的要求不相适应。人民群众日益增长的民主意识对“三会”制的孕育形成了巨大的推动力。

　　其次是政策因素。近年来，中央及地方对推进基层民主政治建设高度重视，全面加快村务公开、政务公开和民主管理进程，“一事一议”决策村务等村民自治制度的建立和普遍推行，使村级民主管理日渐完善，为“三会”制的产生创造了条件。

　　第三是组织因素。自1998年以来，铜仁地区切实加强党的基层组织建设，相继开展了“两带三增奔小康”、“党建创先”、“点题公开”、“五抓五促五创优”等活动，全区基层党组织建设步入了一个新的发展时期，使“三会”制的建立和推行有了深入而广泛的组织基础。

　　【主要做法】

　　1、建立组织机构。一是建立村民代表大会。村民代表大会代表全体村民决策管理全村重大事项，掌握全村政务、财务及工作计划、发展规划的审批权。村民代表由村民小组直接选举或由农户推选产生，村民代表会的代表人数根据全村人口比例分配名额，一般为30至50人。二是设立村理事会。村理事会由村民大会直接选举产生的村民委员会成员组成，村委会主任担任会长，一般为3至5人。三是推选村监事会。村监事会由村民代表大会从村民代表中选举产生，下设政务、财务两个监事审计小组。监事会成员由每个村民组和村党支部各选1人组成，一般为7人以上，理事会成员及其直系亲属不得担任监事会成员。监事会会长由成员选举产生，原则上由村党组织负责人担任。

　　2、明确工作职责。村民代表大会的主要职责是：审议批准村理事会年度工作报告、监事会工作报告、财务工作报告，讨论批准全村工作计划，发展规划和村里其他重大事项。村理事会的主要职责是：负责管理和办理全村各项事务，制定和落实全村工作计划及发展规划，提交年初的财政预算方案，报告年度工作完成情况。村监事会的主要职责是：监督核实理事会的工作情况，财务收支情况，村里奖惩制度执行情况，并负责向村民代表大会报告监督核查理事会年度工作的执行情况。

　3、规范运行程序。首先由村党支部酝酿提出村级重大事务议案，然后由“两委”联席会议商议，再提交村民代表大会讨论，以超过应到会人员半数同意为通过。村民代表大会通过的有关事项，由村理事会具体组织实施，村监事会全程监督。每年初，分别由村理事会、监事会向村民代表大会报告上年度工作情况和通报监督情况。对本年度经村民代表大会审定通过的村级发展规划、年度工作计划、财务收支预算等，理事会在实施过程中不得擅自改变，确因特殊情况需改变的，必须重新提交村民代表大会讨论决定。“三会”每季度至少召开一次会议，特殊情况可根据工作需要随时召开。

　　4、健全保障制度。为使“三会”制真正落到实处，充分发挥其在村级事务管理中的作用，铜仁地区建立健全了相应的配套制度。一是健全村党支部、村民委员会工作制度、村财务管理制度、村务公开制度、村委会工作报告制度和民主评议制度、村干部离任审计移交制度、公章使用保管制度等，明确“三会”组织及其他村级组织的关系。二是完善村民自治章程、村规民约、村民会议和村民代表大会议事规则。三是建立村干部“双述双评”制度，每年由乡镇党委组织党员、群众对村级班子、村干部进行民主评议，村干部既向乡镇党委述职又向群众述职，既接受组织评价又接受群众评议，评议结果及时反馈到村，帮助村干部改正不足，并作为村干部去留、奖罚的重要依据。四是建立联席会议制度和督查制度，定期召开联席会，研究和解决实施“三会”制过程中遇到的各种问题。坚持每半年开展一次自上而下的督查，认真查找村级民主管理工作存在的薄弱环节，提出改进意见，解决带有全局性、倾向性的问题，畅通群众反映意见和建议的渠道，及时化解社会矛盾，维护农村稳定。

　　“三会”制是相互牵制，相互促进的村级民主管理体系，它的核心可以表述为：组织成员群众挑选，实行民主选举；重大事项全民议定，实行民主决策；各项村务全程公开，实现民主管理；财务收支阳光运作，实行民主监督。

　　【实践成效】

　　1、发挥了村级党组织的领导核心作用。铜仁地区在推行“三会”制过程中，始终强化村级党组织的领导核心地位，明确规定“三会”组织必须在村党支部的领导下，按照“先党内后党外、先党员后群众”的原则开展村务工作。从制度上强化了村党支部在村务决策、管理、监督工作中的领导权，从程序上进一步细化了党支部、“三会”组织在村级事务管理中的职责与权力，有效地规范了充满活力的村民自治方式，强化了村党支部的领导核心地位。万山特区高楼坪乡青年湖村监事会参与林权制度改革和集体土地流转的事前监督，对村级财务进行查核，给群众一个明白。村党支部书记杨再林深有感触地说：“过去村民总是怀疑村里账务不清，怀疑村干部捞了好处，现在有了‘三会’，群众消除了疑虑，干部保证了清白，党支部在群众中的公信力和权威性就自然高了，工作也好做了”。

　　2、保障了人民群众当家作主。“三会”制在程序操作上自始至终尊重群众、相信群众、依靠群众，切实落实群众的知情权、参与权、选择权和监督权，把村级事务决策、管理、监督与群众的切身利益紧密联系起来，体现了群众的主体地位，增强了村干部的群众观念，改变了“拍脑袋”决策、“霸王硬上弓”强迫命令、“一言堂”独断专横等工作方式，有效防止了盲目决策、随意管理、暗箱操作、缺乏监督等现象。沿河自治县淇滩镇29个村中，2007年度通过村民代表大会讨论决定的大小事务176件，其中174项得到准确及时贯彻落实，2件未能按村民代表大会决定执行，经村理事会、村监事会报村民代表大会讨论决定取消。广大群众深有感触地说：“以前，村里大小事务都是‘干部说了算、代表陪着干、群众旁边站’，往往是‘干部定任务、代表当说客、群众犯嘀咕’；现在，村务完全置于监事会的阳光监督之下，我们真正当家作主了，随时知道村里工作开展情况。”

　　3、密切了党群干群关系。农村一些地方党群干群关系紧张，其中一个重要原因就是村干部管理权力过于集中，村务公开不够透明，工作方法简单粗暴。推行“三会”制后，村里大小事务不再由村干部统包统揽，而是交给村理事会和村民共同管理，村监事会全程监督。群众从村务公开和参与民主管理中理解村干部、支持村干部，拆除了党群、干群之间的“篱笆墙”，在党群、干群之间架起了一座“连心桥”。村“两委”敢于从群众最不满意的地方改起，善于从群众最需要的事情办起，从根本上解决了农民群众多年来饮水难、行路难、照明难、上学难、看病难等问题。最早实施“三会”制的铜江村从1999年开始，先后免除了群众每年应交纳的各种费用累计达200余万元，全村100%的村民享受到了农村合作医疗带来的实惠。江口县采取“点题公开”形式，开设“回音壁”，把广大人民群众普遍关注和反映强烈的热点难点问题公开出来并切实解决好。近两年来，全县共收集梳理群众“点题”近3000条，已经调查并处理的有2300多条，全部向群众作了“回音”，有效保证了村民参与和监督村务，群众气顺了，心齐了，与村干部的隔阂消除了，“鱼水”关系更融洽了。

　4、推动了农村经济社会发展。推行“三会”制后，村里“干什么”由村民自己定，“怎么干”由村民自己议，“干得如何”由村民自己评，改变了过去“一事一议”制度中村“两委”提“干什么”、村民议“怎么干”的做法，促使村干部把工作重心从处理一般性日常事务转移到集中精力谋发展、办大事、为民服务、保稳定的轨道上来。而群众通过参与民主决策形成共识后，在决策实施过程中主动参与，密切配合，形成了聚精会神搞建设，干群一心谋发展的良好局面，有力地推动了农村经济社会科学发展。铜江村围绕“铜江向何处去”、“铜江经济如何发展”，组织党员干部和村民展开大讨论，逐步明确了发展建筑、建材集体企业，带动运输、商贸、加工等企业发展的思路。村里除了将年创产值4000万元的“铜江建筑工程有限公司”保留作为村级集体经济外，其余的中小企业全部下放到各组管理，所得利润由各组群众分红，有力地推动了全村经济发展。目前，该村人均纯收入已达4800元。思南县三道水乡柏杨村党员干部带头筹资近5万元，硬化路面，实施改圈、改厕、改灶“三改”工程，推广使用沼气，修建水池，带来了“走路不湿鞋，煮饭不烧柴，挑水不用抬”的村容新貌。

　　5、强化了农村党风廉政建设。推行“三会”制，村级事务通过规范化运作，从源头上控制了腐败行为的发生，从制度上约束了村干部的经济行为，有效地防止了干部不廉洁现象的发生。2006年5月，铜江村监事会财务小组审计发现，村里搞一个砌堡坎的工程，买了两块塑料布，一块18元，一块30元。于是，就此事质询村理事会“同一规格为何价格不一，是不是办事人员吃回扣了”。经调查，村理事会向村监事会作出解释：两块塑料布尺寸不一样，一块1.8米宽，一块2.5米宽，所以价钱有差异，问题出在发票未注明规格。这一解释得到村监事会的认可后，才最终过关。沿河县官舟镇集中村一位村民说：“过去村里大事小事不公开，像哑吧孩子糊涂娘，如今清清白白一本账，再也不用疑神疑鬼了。”近年来，全区在推行“三会”制的村，反映村干部经济问题实现了零投诉。

　　【案例启示】

　　铜仁地区“三会”制的成功探索与实践，为新时期发展基层民主提供了一些有益的启示。

　　1、发展基层民主，必须坚持改革创新。党的十七大提出“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”的总要求。在我们这样一个拥有13亿多人口的发展中大国，怎样根据马克思主义民主理论，努力发展和完善社会主义民主，始终是我们党推进政治建设的重大任务。我国的国情决定了我们不能照抄照搬西方的基层民主政治模式，必须坚持改革创新，把代表制民主与基层直接民主相结合，走中国特色的基层民主政治发展道路。铜仁地区“三会”制的探索与实践，就是积极探索和遵循经济社会发展的客观规律，牢固树立正确的政绩观，正确处理继承和创新的关系，创造性地开展工作，在实践中形成的符合基层民主发展规律的一项制度创新，是一年接着一年、一届接着一届坚持不懈探索近10年的结果，形成了有自身特色的基层民主管理模式。

　2、发展基层民主，必须尊重群众的首创精神。基层民主建设，作为政治领域改革的重要内容，需要在实践中探索。“三会”制的实践告诉我们，对待基层民主政治中的新生事物，要相信和依靠群众，只要在现行体制和法律框架内，就要允许探索和创新，不要随意下结论。尊重群众的首创精神，很重要的一条，就是要始终坚持一切从实际出发，善于把中央精神和本地实际紧密结合起来，根据本地资源状况、经济基础和产业传统，根据群众的意愿，发扬基层民主，努力开辟具有时代特征、基层和谐发展之路。铜仁地区“三会”制工作之所以取得较为明显的成效，就在于在工作中坚持以人为本，充分尊重群众意愿，不断丰富“三会”制内容，使“三会”制更加体现群众的主体地位，更加切合各地实际，充分调动农民群众的积极性，走出了一条具有时代特征的农村基层民主之路。

　　3、发展基层民主，必须加强规范引导。为了保障基层民主，必须使民主制度化、规范化。铜江村实行“三会”制的最初目的，主要是想加强村级财务监督。发展到一定阶段后，地委适时加以指导，引导他们把“三会”制纳入到村级民主管理中来，并指导设计了一整套工作职责、运作程序和保障制度，保证了这一基层民主有序发展。实践证明，对基层群众民主参与热情既要保护和鼓励，同时又要注重教育和引导，特别是相应的制度保障要跟上，这样才能有效防范民主流于形式或失控，使其沿着正确的方向健康有序发展。

　　4、发展基层民主，必须坚持党的领导。党的领导是人民当家作主最根本的保证。铜仁地区在认真总结铜江村“三会”制经验的基础上，提出了具体的实施规范，在全地区各农村强势推进，做到了领导重视、措施有力、宣传广泛、责任明确。特别强调要坚持党的领导，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，使之成为基层民主政治的领导者、推动者和实践者，并通过党务公开、党员“双评”等形式以基层党内民主带动基层人民民主。中国特色社会主义政治发展道路是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，随着依法治国方略的贯彻实施和公民民主意识的增强，各种基层民主形式将会应运而生，并呈现多样化的发展趋势。但任何基层民主的发展，都不能脱离党的领导。只有这样，基层民主才能有体制支撑和政治保障，才能充满生机和活力。

　　【案例点评】

　　健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，是党的十六届五中全会、十七大、十七届四中全会提出的关于发展基层民主的一项重要任务，也是加强农村基层党组织建设、建设社会主义新农村的一项重要内容。将“三会”制从企业管理模式吸收到农村基层民主建设工作中，是铜仁地区的一项实践创新和制度创举，为发展基层民主探索了一种新的有效模式。“三会”制是山区农村农民当家做主的一部活教材，它秉承“以民为本”的治村理念，把代表制民主与基层直接民主有机地结合起来，把村“两委”的意图和群众的意愿有机统一起来，充分落实群众的知情权、参与权、选择权和监督权，切实保障群众的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督权利，符合党中央关于社会主义新农村建设“管理民主”的基本要求，顺应了党的十七大和十七届四中全会关于发展基层民主的总体部署，在发展基层民主、加快推进村民自治进程等方面，具有很强的操作性、借鉴性和推广性。