征地冲突及其与农村留成的相关性

　　政府垄断征收农村土地及其引发的矛盾冲突，本质是：得以占有土地一级市场垄断收益的主体利用“国家权力介入下形成土地产权残缺”的农地产权特征、以政府权力直接推进土地资源资本化，以及与交易费用和制度成本相关的外部性问题。

　　以往调研发现，征地冲突与留成之间存在相关性——征地矛盾的发生频率与政府给农民留取的土地变现比例及其预期收益分配高度相关，体现的是地位不对等的交易双方默认产权残缺条件下的博弈过程。以往经验可归纳为内含有因节约了交易成本而形成的“组织租”的三种不同模式：

　　第一、农村社区组织完全自主地开发自有土地。如江苏华西村等全国8000多个以集体经济为名的村庄，其实质是自主实现社区资源的资本化——将本村土地100％地利用了“组织租由成员共享”的社区内部化处理外部性的机制，实现了资源的内部资本化。这种收益分配模式不仅100%地没有发生矛盾冲突，而且有利于科学发展观与构建和谐社会的落实。

　　第二、农村社区组织较高比例留取土地变现收益。如上世纪90年代中期以前的珠三角、长三角、胶东、辽东和部分城郊社队自主的内部化土地开发占非农用地70%以上，当年大部分冠以“以土地为中心的股份合作制”形成村社内部农户股权为依据的分配制度，因此很少发生冲突。但在土地管理法实施后期，逐渐降低到自留30％土地自主开发（内地欠发达地区的农村自留15％的土地自主开发的情况也包括在内），虽然产生的征地矛盾相对较少，但这些地区的农村经济因级差收益的影响过分依赖“吃租”导致的布局分散和结构调整困难等后续遗留问题。

　　第三、农村社区组织仅留5％的土地自主开发。大多数地区农村在被征地以后仅留取5％的土地用于自主开发，农民只能获得很小比例的土地变现收益，这种模式产生的征地矛盾最大、冲突最尖锐。

　　据此，建议各地政府考虑建立征地改革试点，至少需要了解农民留取收益比例达到多少时，可以显着降低征地矛盾。

　　地方政府工作问题

　　首先，目前各地政府对被征地农民的各种硬性对抗和软性的抢种抢建行为等进行处理主要办法是依靠武装警察、民警等专政力量，我们在国内外调研中都经历过此种事件。这种依靠国家暴力机器强行推进征地工作的操作成本相当高，受偿不足的失地农民成为今后社会不稳定因素以及由此产生的对抗性矛盾使得后续问题相当复杂。因此，适当照顾农民群众的受偿意愿，适度提高目前的安置补偿标准，可能是在上述情况发生之后不得已的政策选择。这种成本较高的打补丁政策虽然属于“被动增量调节”，但仍然被很多实践证明是相对有效的。

　　其次，关于核实农村建设用地总量的问题。我们在调研中发现有些地方农村宅基地从未进行过登记确认，亦即，当地农村建设用地总量尚无统计数据。根据中共中央十七届三中全会文件，农村建设用地管理政策已有重大变化，那么以往基层政府这种没有做好基础工作的状况是难以有效应对愈益复杂的利益矛盾的。

　　最后，南方和西南的农村组织体系与运作机制与北方相比差异显着。

　　例如我们以前调查到，海南有些农村在大包干的时候，直接恢复了解放前的土地占有关系。但至今很少有人对这类农村财产关系和组织体系的发育历史与现状进行研究，因此既不知道这类地区农民的基本价值观究竟是什么，也不知道这些农村究竟适合一种什么样的治理模式。我们认为，这仍然是一个值得地方政府深入研究的课题。

　　征地与农村治理结构

　　如果全面深化农村基层财权与治权统一的治理结构改革，村组织的内部控制力就可能得到加强，农民在土地资源变现过程中获取的组织租的收益就多，因征地而产生的政府与农民之间的矛盾就少。例如，几乎所有“强村”都是“一层楼”的单级治理，而在南方农村地区，却普遍存在两级治理——行政村与自然村之间的不同治理结构。调查发现，很多传言、对抗，甚至某些群体事件，起因于村组干部或原村内治理结构之中的社区精英群体的利益得不到满足或有损失，这也是导致征地矛盾大的一个主要因素。

　　首先，行政村制度体现的是现代政府对下控制的制度需求的治理结构，而自然村则或多或少地仍然属于传统农业社会的治理结构，二者之间难以进行有效的对接，这是导致村委会干部和村民小组干部之间矛盾的实质原因之一。

　　其次，农村财权与治权分离。拥有行政权的村委会和拥有土地所有权的村民小组（自然村）之间在治理结构方面的差异或矛盾，导致政府在农村现行组织体系对内部土地资源的控制力减弱，从而也减少了农村居民对被征收土地的组织租收益水平。

　　最后，在征地过程中，政府与农民直接谈判交易成本过高，应当寻求与一个具有较高控制力的农村组织进行土地征收谈判。例如对村组干部尤其是村民小组干部采取与一般村民不同的安置措施，包括利益安排和组织安排，以期他们在征地进程中可持续地发挥对稳定农村社会的重要作用，降低政府进行征地工作的政策操作成本。

　　（作者:中国人民大学农业与农村发展学院院长）