[摘要]从20世纪30年代始，伴随着工业化的步伐，拉美国家踏上了城市化的高速列车，形成一系列所谓典型的过度城市化问题。这些问题为我国的城市化所提供的借鉴是：中国城市化的有效推进需要以农业、工业和服务业的协调发展为基础，以科学的规划、布局和管理为保证，以完善的社会保障体系为支撑。

　　城镇化是工业化进程的客观需要，同时也是农村剩余劳动力转移的重要途径和有效载体。拉美发展中国家在其城市化的过程中，积累了大量宝贵的经验教训。作为同处发展中的国家，中国应能从拉美城镇化的过程中获得一些有益的借鉴。
　　
　　一、“拉美奇迹”和拉美城镇化
　　
　　了解拉美发展中国家的城镇化，首先必须清楚拉美国家的现代化进程，也就是常常所说的“拉美奇迹”。它起始于20世纪50年代，当时拉美各国普遍实行进口替代战略，目的是在国家大力扶植下，有计划地促进国内民族工业的发展。这一战略给拉美经济和社会带来的积极影响是：其一，许多拉美国家都建立起现代工业体系，实现了国民经济部门结构的巨大变化。其二，经济高速增长。1950－1980年，拉美地区经济年均增长5.6%。据美洲开发银行提供的25个拉美国家的统计，1980年拉美人均GDP达2288美元，居发展中国家前列。在1950－1973年间，除西德、日、韩、泰国和中国台湾外，世界上没有一个国家和地区的经济增长率超过拉美。其三，社会领域发生巨大变化。例如，拉美人的预期寿命从1950一1955年的52岁提高到80年代初的65岁，15岁以上人口文盲率从50年代初的44%降到80年代初的23%。总之，拉美发展中国家在20世纪80年代前的几十年发展成就令世界瞩目，被国际社会盛赞为世界经济的“拉美奇迹”。
　　但是，拉美进口替代发展模式是以资本密集型产业作为工业化起点的，国内有限的资金集中用于资本密集型产业的发展。由于在国家长期高筑贸易壁垒的保护下缺乏必要的竞争，该产业未能真正发展起来，反而愈益依靠政府的保护和资金支持。为维持经济高速增长，拉美发展中国家只能大举外债。外债的不断扩张成了一把“双刃剑”。一方面，要保持较高的进口和资本形成水平，以维持较高的经济增长率，就必须不断增加债务；另一方面，经过一段时间之后，外债还本付息的数额越来越大，1982年，拉美外债余额达3083亿美元。同年8月12日，一场始于墨西哥而后席卷拉美的债务危机全面爆发。急于摆脱经济衰退的拉美国家迫于国际债权机构的压力，盲目按照新自由主义的“药方”实行单方面的开放，放松对国际资本流通的管制。结果，拉美经济的脆弱性在改革后不但未得到改善，反而进一步加深。在整个20世纪80年代，拉美GDP年均增长率仅为1.17%，人均GDP下降了8.3%，退回到70年代初的水平。1991年后拉美进入了新自由主义经济改革全面展开和逐渐深入的时期，大规模推行国企私有化，改革货币制度，放松外资、外贸管理和限制，推行激进的贸易自由化和一步到位的金融自由化改革等。然而，改革以来，拉美经济始终在低水平上徘徊，金融危机一波未平一波又起。自90年代后期起，拉美经济严重恶化，GDP和人均GDP增速双双下挫，而外债却有增无减。
　　拉美城市化正是在拉美现代化的大背景下展开的。20世纪30－70年代是拉美国家进口替代工业化时期，也是城市化加速发展的时期。1920年拉美地区城市人口比重为22%，1950年达到41.8%。1950－1980年，拉美地区总人口增长了l倍，而城市人口却增加了4倍。80年代初，拉美已经是城市占主导地位，除中美洲的少数国家外，主要拉美国家的城市人口比重都超过一半。不仅如此，拉美还成为发展中国家城市化水平最高的地区。1980年拉美城市人口占总人口的64%，1990年占71.9%，1997年占77.7%。联合国预计，2025年拉美城市人口将占总人口的85%。拉美的城市化是在相对短的时期内实现的。有资料显示，欧洲城市人口比重从40%提高到60%，经过了50年。而拉美国家仅用25年。在拉美城市化过程中，普遍出现了城市人口高度集中在一个（通常是首都）或少数几个城市的现象。例如秘鲁首都利马集中了全国人口的1／3，蒙得维的亚集中了全国人口的52%，布宜诺斯艾利斯人口占全国45%，墨西哥城占32%，加拉加斯占26%，圣地亚哥占44%，巴拿马城占66%，拉巴斯占44%，太子港占56%，马那瓜占47%，圣多明各占54%，亚松森占44%。联合国1995年发表的一份报告认为，在全球25个“超火城市”中，拉美占5个，其中圣保罗（人口1640万）居世界第2，墨西哥城（1560万）居第4，布宜诺斯艾利斯（1100万）居第12，里约（990万）居16位，利马（750万）居第25位。
　　
　　二、拉美城镇化进程中的主要问题
　　
　　由于拉美的城市化是在相对短时期内实现的，城市化缺少统筹规划，致使城市化进程充满“无序”和“混乱”。
　　1.农村人口在短时间内以爆炸性速度流入城市，造成混乱。拉美国家虽然也存在城市间的移民，但农村向城市的移民占绝大多数。联合国人类住宅中心认为，拉美城市人口增长有40%来自农村移民。在许多人看来，城市的条件比农村好，有相对较高的工资，有较多的工作机会（农村多是季节性的农业工作），有较好的服务设施和较大的市场潜力，可以得到较好的社会服务。城市相对优越的条件吸引着来自农村地区的穷人。但由于缺乏规划，城市没有能力为迅速增加的外来人口解决住房和基本服务（如医疗卫生、文化教育、交通运输、电力供应、给水排水等），造成城市化过程的?昆乱。
　　2.大城市出现了大批非正规住宅和贫民居住区（贫民窟）。大批农民来到城市后，并不能得到充分就业，收入水平很低，又得不到住房信贷，不能得到合法的住宅。于是许多移民通常会通过非法“侵入”的手段占领闲置土地，自己建设住房，其中许多住房是由破木板、旧轮胎、瓦棱铁板等材料建成。这些住宅并不在市政和有关部门规划之中，政府甚至认为这些住宅不合法，很少在这些居住区内进行基本建设投资，致使这些住宅区基础设施极度缺乏。这些非正规的住宅区逐渐发展成贫困阶层居住的大片贫民窟。例如在从20世纪40年代开始，在墨西哥城陆续形成了500多个贫民居住区，居住的人口约400万。有关国际机构估计，拉美国家约有25%－65%的城市人口居住条件不稳定，60%的城市人口缺少适当的卫生服务和干净的用水。贫民区居住条件恶劣已不单纯是一个住房问题，而是事关社会稳定的大问题。贫民区的许多居民是非正规部门的劳动者，没有稳定的就业和收人，没有社会保障和社会福利，不少人滋生了对社会的不满情绪。贫民区通常是犯罪率最高、毒品买卖和色情服务猖獗的地区，是社会不稳定的重要发源地。
　　3.城市中逐渐形成一个“边缘群体”或“边缘阶层”。农村人口大量流人城市，但城市工业并不具备吸收所有劳动力就业的能力，进入城市的这些移民长期处于失业和半失业状态。或主要以在城市经济的边缘自我就业谋生，许多人长期生活在官方确定的贫困线以下，长期不能合理分享经济增长带来的利益。这些人逐渐成为城市地区的“边缘群体”，且规模越来越大。1990年拉美城市贫困家庭占家庭总数的36%，比1980年增加了11个百分点。1990年拉美城市贫困人口绝对数量比1980年增加5790万。城市贫困现象成为拉美国家的主要社会问题之一。边缘群体和大量贫困人口的存在，突出了拉美国家城市化进程的混乱，对社会稳定构成现实的威胁，不利于社会和谐发展。
　　4.超前和过度城市化造成自然、社会和生活环境恶化。由于拉美国家城市化与经济发展不协调，在城市发展进程中，城市内部产生了一系列经济、社会和环境问题，如城市空气质量恶化、水源被污染、交通堵塞、住宅拥挤、贫民区无序扩张、犯罪率上升等等。有人将这些问题统称为城市病。城市病是几乎所有国家曾经或正在面临的问题，但城市病的轻重可以因政府重视程度和管理方法的差异而有所不同，拉美国家的城市病比发达国家更严重。一是自然环境遭破坏。由于长期贫困和缺乏就业，穷人通常被迫在环境非常脆弱的地方寻找、建立住所。大量居民一旦在这些地区居住下来，必定会加重原本就已经十分严重的环境问题。城市的不适当增长还造成大城市及周边地区严重污染。墨西哥城是世界人口密度最大的城市（每平方公里5494人），许多地区缺乏合格的饮用水和垃圾处理设施。世界资源研究所的研究报告认为，墨西哥城的污染严重危害儿童发育。二是生活环境恶化。由于政府在城市基本维护和服务供应方面支出有限，而城市在地域和空间上又无限扩张，产生了一系列不利于民众生活的环境。在贫民居住区，除居住条件差外，医疗服务和社会福利设施极度短缺。三是社会环境恶化。城市病在自然环境和经济诸方面的表现会进一步传导到城市的其他系统。在不断恶化的自然、社会和经济环境中，为求得基本生存条件，公民个人的行为可能会发生变异，可能会对社会公德、传统价值、公共设施产生怀疑和抵触，甚至可能会漠视国家的法律。在拉美国家，特别是在城市贫民窟里，时常出现对社会的不满和威胁社会稳定的思想和活动。由于贫困长期得不到缓解，许多人接受或认可暴力手段，一些城市经常出现暴力活动和各种骚乱事件，社会治安状况差、犯罪行为猖獗是拉美国家大城市普遍存在但又长期得不到解决的问题。
　　
　　三、拉美城镇化教训对我国的启示
　　
　　拉美城市化进程中出现的许多问题是由城市化超前、城市化速度超越了工农业发展水平、城市发展规划不完备、城乡发展不协调等众多原因造成的。过度城市化不仅没有推动拉美经济持续健康发展，没有解决其农村及农业问题，反而使拉美各国陷入了更为棘手的城市危机之中。拉美城镇化历程及其经验教训，体现出很多共性的和规律性的东西，为我国当前相似发展阶段提供了有益的启示。
　　
　　（一）城市化要以农村的协调发展为基础
　　
　　农业基础是决定城市化模式和道路的关键因素之一。城市化要建立在农业进步和生产力提高的基础之上，形成农业发展与城市化之间的互利良性循环。目前，我国已进入了快速城市化时期，和拉美相比有很多相似之处。如都是在农业发展不足情况下进入了快速城市化，大城市就业待遇优厚，等等。因此，相似阶段的可比性经验尤其可贵。我国是农业大国，目前依然有70%的人口在土地上寻求生计，农业生产力水平较低，城乡差距十分严重。要为城市化奠定基础和提供有力支撑，首先，必须进一步加强农业的基础地位，坚持家庭联产承包责任制，采取重农、惠农政策，加大农业投入，发展现代农业，增加粮食生产，实现农业健康发展，为城市化奠定坚实的物质基础。其次，提高农业生产力，使农业变成劳动力转移过程中的“推力”，用科技手段推动经济发展，将一部分乃至大部分农业劳动力从土地上解放出来，为农村劳动力良性转移提供前提条件，推进城市化发展。第三，发展农村经济和乡村工业，协调城乡发展，缩小城乡差距，缓解在城市现代大工业没有建立时，农村剩余劳动力向城市转移超快造成的就业压力，为劳动力向城市转移准备条件。要充分利用农村资源和比较优势，大力发展农产品加工业和乡镇第三产业，提高农村产业对劳动力的吸纳能力。值得一提的是，我国南方一些省份农村劳动力转移已经走上发展“乡村工业”之路，并正在这条道路上行进。第四，大力发展农村职业技能培训，提高农业劳动力素质。要在农村九年义务教育基础上，多渠道、多形式、多层次开展职业技术教育，提高农村剩余劳动力就业本领，真正解决目前农村劳动力转移过程中低层次就业和亦工亦农的不稳定状态，实现顺利转移。
　　
　　（二）城市化要尽力与工业化同步进行
　　
　　城市化一头连着工业化，另一头连着农业现代化。农业现代化、产业化把农村富余劳动力排挤出来。工业化推动城市经济发展和城市规模扩张，把农业剩余劳动力吸收过来。拉美教训表明，城市化不能超前，必须与工业化和经济发展速度同步，才能实现社会经济的协调发展与良性循环，避免、缓解或消除“城市病”。
　　工业化和城市化进程在实际发展中很难同步。如果工业化落后于城市化，转移到城市的劳动力就寻求不到足够的就业岗位，而无法实现充分就业，必然导致失业。在我国城市化发展进程中，工业化和城市化发展不同步的矛盾也很突出，工业吸收就业人员的有限性已经成为制约城市化发展的“瓶颈”，这种状况在全国许多城市不同程度存在，在工业发展薄弱地区尤其如此。工业化是城市化的根本动力。大工业对农村人口的“拉力”远非传统农业的“推力”可比拟。目前，我们国家大部分人口依然生活在农村，还处于劳动力转移起步阶段。必须大力发展工业化及相关部门产业，增加城市经济对农村经济的辐射区域和对农村社区剩余人口的“拉力”效应，从而在城市建立农村剩余劳动力接收机制，吸纳剩余劳动力参与城市经济活动。否则，农村剩余劳动力仅仅是被农业“推出”土地，农民们虽然摆脱了农业，但他们“离土不离乡”不会成为城市人口，至少大部分不会变成稳定的城市人口。劳动力转移的过程仅仅完成了一半，农民走出了农村，却没有真正进入城市。这些剩余劳动力不过变成“季节性”打工群，周期性游动于城市和农村之间。只有实现农村劳动力转移从地理空间的变化，转向生存方式和社会身份的变化，才能真正完成农村剩余劳动力的转移。当前，我国处于劳动力丰富、资本相对稀缺的发展阶段，这意味着劳动密集型产业应该是我国工业化比较优势所在。因此，要充分挖掘制造业的就业潜力，继续发挥和保持我国在发展制造业方面具有的比较优势，提高城市大工业对农村剩余劳动力的吸纳能力。
　　
　　（三）城市化要以第三产业的良性发展为前提
　　
　　发达的第三产业是与工业化良性互动的产物，是以工业现代化为基础的，是高附加值的现代生产服务业和生活服务业。如金融保险、信息咨询、房地产、旅游业等。第三产业应该是能够促进城市化进程良性发展的产业，它越来越成为城市吸纳就业的主要产业。目前，我国第三产业发展十分迅速，在国民经济部门中所占比重越来越大，但相对于第二产业的规模和要求而言，总量仍然不足，发展相对滞后。一些特大城市第三产业的发展虽然已达到发达国家水平，但其质量与构成存在与拉美同样的问题－－低效率、低质量的生活服务业已经过度膨胀。如北京、上海、广州等地的餐饮住宿、批发零售、废品收购的从业人员主要是流动人口，其数量规模之庞大早已远远超出城市正常需求。2004年，第三产业极为发达的香港，从事批发零售、餐饮住宿的人员仅占总人口的8.6%，而北京相应行业的从业人员却占城镇人口的12.8%。拉美城市化人口失控与传统第三产业的无序发展和恶性膨胀有着直接关系，这种恶性膨胀的第三产业是造成人口失控和过度城市化的一个主要原因。我们在城市化建设中必须引以为鉴，调整、引导、规范传统第三产业，加快发展现代生产服务业和生活服务业，提升第三产业的结构和质量，实现增量升级，促进第三产业良性发展，使其成为吸纳农村剩余劳动力的后来生力军。
　　
　　（四）城市化要加强规划和管理
　　
　　加快城镇化进程对于提供更多的就业机会至关重要，它为解决农村剩余劳动力问题提供了根本出路。在城市化进程中，必须科学规划，加强宏观管理，确保城市发展稳定有序。在城市化问题上，拉美国家从一开始就缺乏预见性和长远规划，对于城市化过程中出现的问题，消极应对，相关政策缺乏连贯性，形成了无法控制的恶性循环。拉美经验表明，城镇不是越大越好，也不是数量越少越好，城镇过大、过于集中，容易产生“大城市病”等一系列问题。城镇规模和城镇布局必须合理，集中与扩散必须适度，搭配得当。
　　我国城镇化存在的问题，不仅表现在城镇化水平的滞后，还表现在城镇层级结构不够合理。我国特大城市、大城市、中等城市和小城市数量的构成是1：1.1：5：10.7，特大城市与大城市数量相近，中等城市与小城市相差一倍，而大城市与中等城市却相差4倍，小城市与建制镇的比例为1：44，与一般集镇的比例是1：109。城镇化不仅是农村人口不断向城市积聚的过程，也是城镇层级结构不断完善的过程。在现阶段，我国大中城市及小城镇之间在就业机会、收入水平和生活质量、城市功能等方面存在着悬殊的差距。在这情况下，一方面要积极发展小城镇，使其中一部分升级为小城市。另一方面，还要进一步发展大中城市，充分发挥城市的积聚效益。今后，城镇化政策的核心要以控制城市规模为主转移到发挥城市积聚效益和形成合理的城市层级结构上来。要根据城市福利体制改革的进程，适时调整城市发展方针，结合不同地区不同发展阶段的实际情况，走集中型与分散型相结合的城市化发展道路。要加强政府对城市管理的宏观调控，防止城镇盲目发展和方向偏差，适时调节城市发展速度，使城市化与工业化发展相适应。
　　
　　（五）城市化要建立相应的社会保障措施体系
　　
　　在农村人口向城镇流动问题上，政府所持立场非常重要，无论积极或消极态度，都会对劳动力转移和城市化进程产生重要影响。首先，劳动力转移本质上是一个不以人意志为转移的经济过程，人为干预应当建立在尊重经济规律基础上，以促进农村劳动力“合理有序流动”，促进农村和城市产业结构调整。其次，在大工业未成长、发展和壮大以前，任由市场调节农村劳动力向城市转移，非但不会加速城市化反而会给城市发展带来负担。第三，在农村剩余劳动力大量涌入城镇，城市经济难以吸纳众多就业人员的情况下，政府应当建立失业救济、养老保险、劳动技能培训和医疗服务等一套系统的社会保障体系，降低农村移民过多对城市经济造成的冲击，从而减少劳动力转移带来的负面效应，将城市化的社会成本降到最低限度。只有建立、健全社会保障体系，保障城市化快速进行中农村移民等社会弱势群体的基本权利，保障他们的最低生活需要，才能发挥社会“稳定器”作用，才能引导农村劳动力合理有序流动。要加快劳动力市场建设，培育和完善市场主体，尽快完善农村剩余劳动力转移和就业市场机制，实现劳动力资源优化配置。要加强对人口流动的及时引导和合理调控，特别是对人口和劳动力规模已经过剩的北京、上海等特大城市，要建立一个长效人口管理机制，完善人口调控体系，制定有效的政策法规，引导农村劳动力有序转移。