摘要:一个政党能不能不断培养和推出大批优秀的领导人才,在很大程度上影响 着该党的政治能力。西欧政党在对干部的物色与发掘、提名与选举、监督与管理、干部的教 育与培训等环节都形成了自己的突出特点,其干部培养选拔体现了突出的“选举导向”,干 部选拔过程突出了公开性与竞争性原则,干部来源体现了一定的开放性与多元性,干部角色 遵循了“非兼职”原则,保持了专业化、职业化。

　　关键词:西欧政党;干部培养选拔;比较

　　政党之间的竞争首先是人才的竞争,一个执政党能不能不断培养和成功推出大批优秀的 领导人才,在很大程度上影响着该党的政治能力。虽然中西政党在政党性质、组织结构、组 织原则以及执政目标、执政环境等方面都有很大不同,在党内干部的培养选拔制度上同样差 异明显,但培养出一支素质高、能力强、形象好的干部队伍,却是中西方政党共同关注的课 题。

　　一、西欧政党干部制度的总体概况

　　与成熟的文官制度相适应,目前西方国家的官员群体大体由两部分组成,一是政务官, 二是非政党型的事务官。前者由执政党(或执政党联盟)直接或间接推举而产生、确定,实行 严格的任期制,他们执行执政党的政纲,维护执政党的地位和利益,是执政党的执政工具和 组织保证,具有强烈的政党性质。后者指的是行政机关中负责决策执行的人员,他们不由选 举或任命产生,而多数是通过考试取得职位,且独立于政党之外,在轮流执政的政党间保持 “中立”,不参与政党的竞选活动,不与执政党内阁共进退。同西方国家的政治结构相适应 ,西欧政党的干部队伍主要集中于三个系统:一是各级议会内政党身份的议员(我们称之为 “议员干部”),即政党内的党员通过选举进入到各级议会当中去。二是政府机关内的政务 官(即“政务干部”);即执政党推荐党内干部担任政务官,不受事务官的限制。这些由选 举或政治任命产生的与政党共进退的公务员,通常包括内阁成员、各部部长等。三是党的各 级组织系统内的党务工作者(党务干部),负责保持政党的正常运行。当然,不同类型的政 党干部身份也并非固定化的,他们随时有可能发生身份转换:选区党组织内的“党务干部” 有可能通过竞选成为议院中的“议员干部”,甚至获选入阁,成为重要的“政务干部”。

　　此外,虽然在政党的组织结构、组织网络以及政党内部的运作机制上,今天的西方左右 翼政党基本相同,但由于历史渊源等方面的原因,两类政党在党内干部的培养选拔问题上仍 然存在一定差异。相对于左翼政党而言,以德国基督教民主联盟、英国保守党为代表的西方 右翼政党长期以来作为“干部党”的某些特征今天仍然体现的相对明显,这类政党一般拥有 相对稳定的职业领导集团,特别是其议会党团在党内处于主导地位,政党的运作主要依靠少 数政党骨干分子,因此,它们也一般更看重组织成员的“政治素质”,着眼于吸收那些热心 于政党活动并在思想上真正认同本党的积极分子,特别是重视集结一些社会著名人士。而以 英国工党、德国社会民主党为代表的西方左翼政党,建立有完整的基层组织,比较重视从党 内基层和地方发现、选拔骨干分子,普通党员在党内干部的选拔和使用上也有相对多的发言 权。

　　国家采取联邦制亦或是单一制对政党干部的选拔任用也会产生一定影响。联邦制国家中 的政党倾向于分权结构,典型的如德国政党,其各级组织基本上处于独立半独立状态,党的 中央组织与地方组织之间并无直接的领导与被领导关系,党的地方组织虽然比较重视与中央 协商沟通,但独立权限相当大,如德国社民党地方组织可自主遴选政党国家公职候选人。相 形之下,单一制国家下的政党多表现出集权特征,如英国工党和保守党的地方组织在干部人 事问题上明显受控于中央,地方组织推选的国家公职候选人也必须得到党的中央组织的认同 。

　　二、西欧政党培养选拔干部的主要做法

　　1.干部的物色与发掘

　　西欧政党对党的干部的物色与发掘主要是在基层选区党组织、议会党团以及政党的外围组织 中进行的。

　　(1)基层选区党组织是西欧政党干部成长的摇篮。基层选区党组织是西欧政党干部成长的摇篮。对于西欧政党的基层组织来说,发现人才、拉 拢人才和推出人才,使其为我所用,是其基本工作之一。

　　西欧政党的组织系统大多是以选区为基础划分的,选区党组织握有推举候选人的大权, 竞选活动也主要是在选区进行,因此,选区党组织的一项主要职能就是为它们所推举的候选 人组织竞选活动。西欧政党政治的传统不同于美国,党的领袖们一向把拥有大批党员和健全 的组织视为政党与普通民众之间建立牢固纽带的标志,不愿意本党被看作脱离群众的“精英 党”、“干部党”,其中大约占党员总数10%——15%的“积极党员”定期参加党组织的各项 活动,无偿为党工作,构成了选区党组织的核心力量,政党自地方直至中央各级组织的领导 干部主要是从这些积极分子中招收的,而众多选区党组织则成为党内干部参与政治生活的起 点和成长摇篮。〔1〕如在英国下议院的工党议员,一般来说总是曾经是选区党组织 的党务干部。英国保守党同样如此,保守党通常的做法是:通过社会关系、家庭关系,靠党 的积极分子登门游说或党的俱乐部的方式去吸引、影响、动员一些人和组织取得联系,并吸 收他们入党,在其中发现、培养骨干分子。〔2〕保守党著名领袖撒切尔夫人就是在 参与保守党的基层组织——保守党协会活动的过程中不断成长起来的。拥有基层选区经历的 政党干部一般都拥有广泛的选民基础,在长期基层选区工作中积累了丰富的选举经验,有较 强的组织能力和动员民众能力,能够适应选举政治的需要。

　　(2)议会党团是党内精英掌握政治技巧、积累政治经验、培养人脉的重要场所。议会是政党从事政治活动的主要场所,议会党团的主要功能是把本党或联盟党的议员联 合成一个整体,协调他们的立场和行动,决定在议会立法及有关活动中应采取的态度和如何 投票的事宜,维护本党的利益。由于西方国家各政党的目的是执政或参政,各政党的领袖、 精英人物都力争通过选举成为议员、进入议会,因此,议会党团实际上成为西欧政党政治活 动的中心,也是党内精英的汇聚之地。在议会党团这个全党的中枢机构里,从党内重大决策 的酝酿到党的领袖的诞生,从党内重要事务的协调解决到同反对党针锋相对的政治角力,在 一系列跌宕起伏的政治风云中,经验老到的资深议员运筹帷幄,发挥着举足轻重的作用,许 多初出茅庐的年轻议员,则在议会党团中学习政治技巧、积累政治经验、培养人脉。英国保 守党的撒切尔、梅杰,工党的布莱尔、布朗,无不是经过了议会党团的长期锤炼成熟起来的 。比如布莱尔先后担任工党影子内阁财政、工贸、能源、就业及内政事务发言人等职,积累 了不少政治经验,他曾经对同僚说:期间所得相当于自己过去10年所学。

　　(3)形形色色的外围组织是西欧政党干部的“蓄水池”。西欧政党通常都拥有大量的外围组织,如青年组织、妇女组织、工会组织等等。在英国 ,工会集体党员是英国工党的重要组成部分,除此之外,工党还有知识分子组成的费边社、 医药协会、教师协会等等,在德国,属于德国基督教民主联盟的外围组织有基民联盟妇女联 合会、德国基民劳工团体社会委员会等等。许多西方政党都非常重视组织自己的青年组织, 作为培养物色党内骨干分子的重要场所。如英国保守党的青年组织叫“青年保守党”,主要 吸收16岁以上的年轻人加入到党派组织中来,在保守党选区,许多青年保守党基本上以社交 俱乐部的形式进行活动,组织舞会、网球比赛和青年男女聚会,以提高组织的吸引力。 〔3〕这些外围组织是各政党开展选举活动的得力助手,同时也是西方各政党重要的干部 来源,各政党一般通过政治支持、资金投入和培训选拔等方式提高工、青、妇组织的行动能 力。〔4〕

　　2、干部的提名与选举

　　西欧政党的活动都是围绕如何赢得政治选举来进行的,要赢得选举,就必须在政党内 部推出有竞争力的候选人,并通过选举将他们输送进政权机关。这就使得科学的党内选拔机 制成为挑选执政骨干的关键。

　　(1)党内候选人的提名出现“民主化”趋势。候选人提名是政党选拔干部的重要环节,一般而言候选人的确定方式有正式党员的投票 、专门机构的挑选和党的领导人的挑选等几种形式,挑选的具体标准则涉及到候选人的职业 经历、政策主张、从政经历与从政能力等因素。近年来西欧政党候选人的挑选出现了“民主 化”趋势,改变了过去由少数人选人的状况,使党内更多的人在挑选候选人方面享有发言权 。(注:这同美国选举制度有所不同,在美国,法律规定候选人预选必须是开放式的。

　　英国工党的议员候选人一般由地方党组织挑选,只是在提出候选人之前,地方党应取得 全国执行委员会和党的负责人同意。一个人要想成为某一选区工党的候选人,必须先得到该 选区工党所属的一个支部或附属于该选区工党的政治组织(如工会等团体)的提名,得到提 名后才能进入该选区工党的候选人名单。我们可以从工党前任领袖布莱尔参加党内选举的过 程来了解一下工党内部的提名程序:1983年布莱尔毛遂自荐竞选议员,先获得他所属的特里 姆顿村党支部四名支委的提名,又经过党员大会通过。然后支部书记将提名结果上报选区工 党书记,工党书记再出具正式信件宣布接受该支部对布莱尔的提名。提名过程到此结束。在 随后的选区工党代表大会上对各支部提名上来的候选人进行正式选举,布莱尔经过了五轮投 票才当选为工党塞奇菲尔德选区的预备议员候选人,待议会解散或接到补缺选举的通知时, 选区协会再举行一次大会,正式确定布莱尔为议员候选人。

　　(2)党内干部的选拔普遍采取选举方式,直选力度不断加大。西欧政党在干部的选拔和使用普遍采取选举的方式。从西欧政党的整体发展看,早期那 种封闭集权的方式,即不经选举而由党内某一小集团来决定党内官员及国家公职候选人的做 法,目前已不多见。党内官员和公职候选人逐渐由竞争性选举产生,且定期举行,享有选举 权的人群范围扩大,有些政党甚至允许非党员参与投票,同时对参选人员的限制也有所减弱 。值得注意的是,近年来,西欧政党党内直接选举的力度越来越大。西欧政党认为,投票选 举党的领导成员既是党员行使民主权利的重要形式,也是增进政党自身凝聚力,选拔更为合 格、更具权威的领导人的重要途径。值得注意的是,近年来,西方政党党内直接选举的力度 不断加大,一些政党将党的领袖由原来的间接选举改为由全体党员直接选举,将党的各级议 会候选人由过去的自上而下的指定方式改由地方党组织通过选举产生。西方政党认为,投票 选举党的领导人既是党员行使民主权利的重要形式,也是选拔更合格、更具权威的政党领导 人的重要途径。

　　不过,在提高党内选举民主程度的同时,多数政党仍然保持了对党内选举的适度干预, 这些干预手段主要包括:党组织对选举人和参选人的准入资格设定某种限制,党组织控制选 举的某一具体程序,(注:如英保守党实行领袖两轮选举,第一轮首先由本党议会党团 筛选出两位候选人,再交全体党员表决。)党组织拥有否决选举结果的权力,(注:如英工党中央组织可否决当选的议员候选人。)党组织有权决定公职候选人在政党 名单中的顺序。之所施加组织控制,其目的在于既满足广大党员的民主需求,又保证党组织 对当选候选人的领导权威,确保组织意愿得到顺利贯彻。

　　(3)政党领袖选拔机制从封闭走向开放,普通党员拥有了一定的发言权。政党领袖不仅代表着政党形象,更在党内事务中起决定性作用。经过几百年的不断发展完善 ,西欧政党在这一最重要的干部环节已经有一套比较成熟、运转有效的程序。

　　鉴于政党领袖的重要性,西欧政党纷纷将领袖选拔机制的民主化作为其组织革新的核心 举措之一,即将选拔领袖的权力从封闭走向开放,由政党高层、议会党团逐渐下放至党内的 普通党员乃至广大选民。以英国保守党为例,在1965年前,其新领袖的产生完全由被人们称 作“神秘圈”的保守党各方元老内部秘密协商确定。〔5〕1965年后,保守党才建立 起党内领袖选举的制度,规定党的领袖由保守党议员选举产生。20世纪90年代后期保守党又 改变过去党的领袖仅由议员选举的做法,规定成立选举团选举党的领袖,选举团由议员和普 通党员代表共同组成;放弃过去仅仅由议会党团选举领袖的做法,根据“一人一票”原则, 改由全体党员投票选举,在由保守党议员选出的两个领袖候选人中作出选择。〔3〕从80年代起,英国工党也开始着手改变党的领袖和议员候选人的产生办法,特别是1991年工 党开始由普通党员通过“一人一票”选举产生党的领袖。德国社会民主党等其他政党在党内 领导人的产生程序上也采取了类似的措施。

　　3、干部的监督与管理

　　为加强对干部的监督管理,西欧政党普遍建立了党内纪律监察制度,对干部中各种违背党的 意愿的行为进行惩戒。

　　(1)设立独立的党内纪律监察机构以确保党内仲裁的公正公平。目前,西欧政党都有一套独立的党内监督机构。如德国社民党的监察委员会、意大利左 民党的全国检察委员会、法国社会党的中央协调委员会等等。各党的纪律检查机构一般是由 党的各级代表大会选举产生,并向代表大会负责。比如德国社民党监察委员会由全国党代会 以秘密表决方式选出9名委员组成,监察委员会从其成员中选举一名主席领导监察委员会的 工作。监察委员会的成员均不能担任党的其他领导机构的职务,不与党存在任何经济依附关 系。这样规定的目的是使党内监督主体和监督对象之间在地位和利益等方面保持一定的超然 性。德国基民盟也建立了完善的党内仲裁制度,仲裁员由各级党员代表大会选出,享有独立 裁判的权力,诉讼程序及其他制度皆仿国家司法体制,以此体现“依法治党”。〔6〕

　　(2)严格议会党团内部的监督制约以保证议会党团协调一致。近年来以议会党员为主体的精英党员违反党纪的现象越来越突出,使得督促议会党员遵 守党纪成为西方执政党维护党纪的重点和难点。西欧政党的议会党团内部都有严格的纪律, 为协调本党议员的立场,西欧政党都设立了诸如党督等职位,主要职责即是负责了解本党议 员的动态,传达政党对议题的立场,协调议员的观点,督促议员出席[U1]议案表决并在表 决中与党保持一致等等。有些政党还通过党内立法的形式加强对议会党员的管理和监督。

　　此外,西欧政党还有一些其他的干部监督形式,这些监督形式主要有:一是进行干部个 人事项的公开。公开政党组织和政党领导人的收入、财产和对防止腐败有用的信息,如与某 个企业或利益集团的关系的信息,避免干部出现徇私舞弊行为。二是建立在任官员弹劾制。 如英国工党规定,当工党在野时,向现任领袖发起挑战的议员须获20%的工党下院议员支持 ,可成为同现任领袖进行竞争的领袖候选人;当工党执政时,不仅须获20%的下院议员支持 ,还要经过工党年会2/3的代表同意方可。〔7〕三是扩大党员在人事领域的参与权、 监督权,这主要表现为普通党员在决定中央层及地方层领导机构组成方面的权力逐渐增加。 在选举、公共权力的运作等领域,西方政党对干部的党内监督也都有所体现。例如,在英国 ,如果党员失去了党、特别是党的领袖的信任,就很难以本党成员的身份参加党内选举和议 会选举。即便是当选了,如果违背党的政策,也会受到处罚,比如不能连任,政府[U2][ U3][U4]外的中央党务组织有权开除议员出党,并且可以阻止选区党部指定其为本党的议 员候选人,等等。这些措施使议员在做出违背中央或选区党组织的政策选择时,会慎之又慎 、三思而行,因为一旦违反了本党的纪律,被开除出党,其个人政治空间将大为压缩。

　　4、干部的教育与培训

　　为了培养党内精英,西方各党也开展了有针对性的专业化教育培训,提高党内党员尤其 是党的骨干的理论水准和专业技能。法国社会党等政党每年都举办针对各级党员干部的暑期 大学培训班,以起草竞选讲稿、发表群众集会演讲、在公众场合穿着包装以及回答选民提问 技巧等作为重点培训内容。此外,大部分政党都定期开展关于党的思想主张、当前内外政策 等内容的培训课程,以便党员干部能够及时了解、掌握国内外和党内外最新发展情况及党的 应对策略,用以宣传动员民众。为了满足政党组织现代化的要求,提高党的交往能力,德国 社会民主党实施了庞大的党内培训计划,让党的各层干部都能掌握自己、宣传自己的社会交 往的本领,使党成为政治交往意义上的新型党。

　　办党校是政党对干部进行教育培养的一个重要途径,不但在世界各共产党中盛行,而且 在其他一些政党中也颇为流行,其中奥地利社会党就是一个典型代表。该党设有一个联邦级 的党校,其学员分党员干部和非党人士两部分,学习内容根据学员对象不同进行调整,对联 邦和州党组织的干部不规定具体学习内容;专区党组织的干部主要学习如何发挥党组织的作 用,如何管理好党组织;专区以下党组织的党员干部,主要学习如何开展基层工作。此外还 举办一些专门项目学习班,如学习媒体传播知识、党的环境保护政策、如何提高演说能力等 等。〔8〕

　　三、西欧政党干部培养选拔制度的主要特点及其启示

　　1、干部的培养选拔要紧紧围绕政党的中心任务进行

　　对西欧政党来说,其主要政治目标是在竞争性选举中获胜,为了在充满竞争的“政治市 场”上提高本党候选人的竞争力,都必然会自觉不自觉地以这一“中心工作”为导向。在选 举中发现人才、锻炼人才、培养人才,是西欧政党普遍的做法,选举是竞技场,是试金石, 胜利者成为党内冉冉升起的政治新星,失败者则黯然离场。

　　在干部的选拔标准上,这种“选举”导向也体现的非常明显。在干部选拔中,一般比较 看重个人才干,尤其是候选人的“选举能力”,比如高超的组织才能以及与选民沟通的能力 往往被放在突出的位置考察,而意识形态则被置于次要位置。在他们看来只有拥有超强“ 选举能力”的干部才能适应选举政治,在选举中击败对手,为本党赢得议席,最终为本党获 取和巩固执政地位作出贡献。总体上看,西欧政党的干部普遍掌握丰富的法律、经济知识和 政治技巧,相当多的人都出自于律师、企业家甚至是职业政治家。这些特点是有成功希望的 政党干部候选人的共同特点。

　　2、干部选拔的过程要体现公开性和竞争性的原则

　　干部问题的核心是要用民主的办法培养、选拔干部,一个民主、公开的选拔机制往往有 利于政治人才脱颖而出。在选拔党内干部时如果没有充足的党内民主,就不能保证把本党最 具影响力和竞争力的成员推举出来,这样的政党在竞选中就很容易被竞争对手击败。因此西 欧政党在选拔干部中突出强调了通过党内民主渠道选拔任用干部,通过民主化、公开化的渠 道选用干部,这有助于保证选用干部的公信度,有利于选举人更全面、更准确、更深入认识 候选人,有利于增加增强人选产生的合法性,做到“选民公认”。事实上,在竞争中不仅使 党内的人才脱颖而出,更重要的是排除不合适的人选,同时在政党内部会产生极大的压力, 促使获得选举成功者尽力履行职责。

　　3、干部的来源要体现一定的开放性和多元化

　　鉴于传统的干部选拔方式带来的不足,以及目前党员数量下降、后备力量的薄弱, 近年来西欧政党组织网络的一个显著变化,是打破封闭,拓展组织空间,广纳各界社会精英 。以欧洲的保守党和自由党为代表的一些右翼政党,非常重视集结一些社会著名人士,以这 些精英人物为主体来谋求政党在选举中的高关注度和高支持率。比如,德国基民盟就提出要 建设一个更加“贴近公民的政党”,主张向社会精英们实行组织开放,防止党成为“专业干 部的俱乐部”。鉴于传统干部选拔方式带来的不足,德国社会民主党也开始将眼光投向党外 人士,开始尝试吸收有社会影响力的人士担任党的领导职务和推荐为本党的议员候选人,推 动党的领导职位向党外人士开放。一向在干部任用上比较封闭的英国保守党也向各界社会精 英和妇女、少数族裔等开放,吸纳更多的妇女和少数族裔候选人参选保守党的议员。

　　4、干部队伍体现了“非兼职”原则,保持一定的专业化和职业化

　　同中国共产党相比,西欧政党比较注意党政分工,各司其职,除党的高层领导人外很少 兼任政府职务,有的最高领导人在出任政府首脑后还会辞去党内职务,集中精力处理政府事 务。专职党务干部依旧留在党内专司党务,并不随政党上台而官僚化、行政化,保持了干部 队伍的稳定性,保证了“党要管党”。许多西方政党对这一点都有明确规定,比如意大利天 主教民主党规定,党的市镇委员会书记不能兼任市镇的市长或副市长职务,党的地区书记不 能兼任地区的市议员,党的大区书记不兼任大区议员、参议员、议会议长、大区政府的主席 或副主席,如果党的干部被列入议会候选人名单,一旦名单批准,其党内职务即告丧失。另 一方面,西方政党与公共权力之间界限分明,避免了党政机构重叠、职责混乱和以党代政等 弊端。在竞选执政地位时,政党的领袖和官员会突出其党员身份,一旦进入政府后,就会更 加突显其政府官员的角色。政党组织并不具体介入政府的日常运作和内部事务,把自己的精 英安排到政府各职位上后,会给他们充分自由,让他们享有独立行事的权利。

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