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穷人的困境

发稿时间:2017-03-03 16:00:26   来源:中国发展观察   作者:马晓河

  谁是穷人?

  谁是穷人一直是个有争议的问题,在经济发展的初级阶段会产生穷人,当经济发展进入发达阶段也会产生穷人;发展中国家有穷人,发达国家也有穷人。往往,发达国家穷人贫困程度低,而发展中国家穷人贫困程度高;在一个缺乏公平的社会里,穷人陷入贫困的概率高;而在一个较为公平的社会里,穷人脱贫的概率高。穷人和富人的肢体语言是不一样的,穷人会用肢体语言告诉你他/她是贫困者,但富人绝对不会用肢体语言告诉你他/她有财富。穷人就是我们常说的那些处在社会生活底层、需要社会帮助的贫困者,用什么标准来界定穷人?人的需求分为生存需求和发展、享受需求,如果一个人连最基本的生理需求(生存、饥饿、干渴等)都无法得到满足时,他/她就是绝对贫困者。如果一个人虽解决了生存问题,但生存状况仍处于社会最底层,其收入和消费水平还远远低于社会认可的平均水平,则是相对贫困者。世界银行对穷人的定义是:如果一个人每天收入或生活费低于维持基本生存所需的最低标准,那么他/她将被定义为穷人,这个最低标准就是贫困线。

  按照世界银行最新标准,每天生活费在1.9美元(合人民币12.13元)以下者便是绝对贫困人口,目前世界上还有七亿多人生活在极度贫困线以下。从世界各国的贫困人口案例看,穷人陷入困境有五大因素:穷人没有文化和生存技能;穷人因病(残)因学因灾致贫;还有些穷人心身不健全缺乏自控能力,自暴自弃、吸毒、赌博、酗酒、借高利贷等使自己身无分文;另外,还有些穷人在经济社会结构变迁中因种种原因被迫陷入贫困。穷人往往很脆弱,缺乏自信,漠视社会,容易绝望,但从内心深处希望社会关注他们。

  就像富人一样,穷人也厌恶贫困,比一般人更憎恨贫困,因为他们对贫困有着最深刻的体验,世界上几乎没有人愿意终身“享受贫困”。为了改变贫困状况,穷人一直在与贫困抗争。但现实生活中,单靠穷人自身摆脱贫困是困难的,需要社会和政府给予关注和帮助。

  多年来,无论发达国家还是发展中国家,为了反贫困都进行了不懈努力。这些国家把反贫困当成公共产品大量投资,向穷人直接提供救助,为他们建立生活保障制度,对他们进行技能培训,支持其子女就学,鼓励和扶持中小企业发展,为穷人设立小额金融信贷基金,改善贫困地区的公共投资环境。通过一系列干预措施,反贫困在世界范围取得了很大成就。但是,贫困发生是动态的,就像田间里的杂草一样,不断消亡又不断再生,当旧的贫困还未彻底消灭之前,新的贫困又发生了。此外,世界上许多国家为了快速推进本国经济发展,过度依赖市场,陶醉于由市场制度带来的经济繁荣,简单地支持工业化和城镇化,把大量公共资源刻意投向产业发展和只有中高端人群才能享有的公共设施,有意或无意弱化政府的反贫困作用。甚至有些决策者简单地认为,只要经济发展了,贫困问题就自然解决了。结果是由市场力量引起的资源配置和结构转换,还把穷人一再推向经济社会发展的边缘。各国经济社会发展的历史表明,市场经济可以解决效率问题,但不能解决公平问题,更不能完全解决贫困问题。相反,政府有办法解决公平问题和缓解贫困。但是,如果政府过度干预市场或者压根抛弃市场经济制度,也会造成大面积贫困人口。因此,市场不是万能的,政府更不是万能的,两者要各归其位,发展经济要更多地依靠市场,反贫困则要更多地依赖政府。

  中国有穷人吗?

  1978年以来,中国的反贫困取得了世界公认的成就。受经济快速发展的带动和政府在反贫困方面的努力,我国贫困人口以及贫困发生率不断下降。仅以农村为例,1978年我国农村有绝对贫困人口2.5亿人,贫困发生率30.7%,到2015年末全国绝对贫困人口已减少到5575万人,贫困发生率仅为5.7%。中国贫困人口大幅度减少的一个关键原因就是中国政府在经济快速增长条件下,进行持续有效的反贫困安排。这一时期,政府对贫困问题采取了综合治理措施。在农村,开展以工代赈和扶贫贴息贷款,加强基础设施建设和产业开发扶贫;建立社会救助制度,对贫困人口实行救济;进行农村税费改革,对农民实行“四减免四补贴”政策;先在贫困地区最终在全国推行九年制免费义务教育;推广农村新型合作医疗和建立基本养老制度,并在农村全面实行低保政策等。在城镇,为城镇居民建立基本养老保险、失业保险、基本医疗保险和最低生活保障制度;对弱势群体加强技能培训、 帮助他们就业,开展保障房建设,解决贫困人口居住困难,为贫困人口建立低保制度等。

  不能否认,经济的快速发展为穷人摆脱贫困提供了历史机遇,政府持续支持和帮助也为穷人改变身份创造了难得的条件。但是,就像发达国家和其他发展中国家一样,原有贫困问题很快解决了,新的贫困问题又产生了,绝对贫困问题快要解决了,相对贫困问题又接踵而来,中国依然还有贫困问题!按照现有国家贫困标准,我国还有农村贫困人口5575万人,另外还有城镇低保对象1701.1万人。事实上,中国的贫困标准按购买力计算,要高于世界银行每人每天生活费1.9美元/天的贫困标准。但是,值得注意的是,世界银行的贫困线标准是根据世界最穷的马里、卢旺达、坦桑尼亚、埃塞俄比亚等15个国家的贫困线确定的,参照这个标准显然降低了我国的发展水平。不过,世界银行还有一条3.1美元/天的高线贫困标准,该标准适用于其他发展中国家,如果按此标准衡量,我国贫困人口远不止现有公布数据。2015年,我国农村还有20%的人口人均月收入不足257元,平均每天1.38美元(按当年平均汇率折算),这部分人口大约有1.2亿人。问题是随着经济社会发展和物价指数的不断上升,贫困人口维持基本生存的成本大大增加了,每减少一个绝对贫困人口的难度在加大。

  中国贫困人口有着明显的特征,首先从空间上看,贫困人口是由集中分布和分散分布组成,以集中分布为主。集中产生贫困的主要地区是在西部、山区和少数民族边远地区,呈现出比较明显的地缘特征,这里贫困人口身处自然环境脆弱地区,返贫率高。分散产生贫困人口的主要是在发达地区和城镇。随着2020年贫困县整体脱贫,分散分布的贫困人口问题将日益凸显。其次从群体看,贫困人口的最具代表性群体是农村绝对贫困人口、城镇失业者和下岗职工。但是,随着世界新技术革命的来临以及老龄化社会的到来,老年人群和被新技术新产业淘汰的农民工也将成为贫困群体的一部分。再次从个体素质看,贫困人口文化水平普遍偏低,技能不足,人力资本质量比较低下,在市场环境中竞争能力不强。从需求看,贫困人口的特征是入不敷出,边际消费倾向远高于富人。穷人将增加的收入绝大部分用来消费,消费中绝大部分用于购买食品;富人将收入增量中的很大部分用于储蓄,而在消费中大部分用于发展和享受支出。在食品消费中,穷人与富人的最大区别是,穷人吃不起“茶叶蛋”,舍不得用钱买肉吃;而富人不敢吃肉,唯恐摄入营养超标。

  中国穷人困境之因

  就像大多数国家一样,中国的穷人也普遍缺少文化和生存技能,还有些人因病(残)因灾因学致贫,也有些穷人是因恶劣的自然环境致贫等。

  需要解释的是,中国穷人产生贫困有以下原因需要关注:

  一是经济社会结构转型过程中机会不均等带来了贫困人口。改革开放后,我国从计划经济体制向市场经济体制过渡中,国有企业改革、民间企业发展、要素市场的发育以及产品市场的形成,无不是由过去的行政审批制度、买方和卖方垄断一步一步转换过来的,在此转换过程中,有一部分人利用“双轨制”的种种优势获利变富,而有一部分人丧失了机会变成贫困者,有些人虽然没有丧失机会,但由于留给他们的机会狭小不足以维持基本生存,也使其陷入贫困者队伍中。

  二是收入分配政策不合理造成穷人改变身份缓慢。一般而言,经济增长成果分配并不是均衡的,市场竞争必然会使群体收入差距扩大,由此产生一部分富人和一部分穷人。因为在公平和效益之间,市场经济选择的是效益,此时如果政府能利用“有形的手”选择公平有效帮助穷人脱困,这种由收入差距扩大带来的穷人就会少一些。但是,现实是在国民收入初次分配中,各级政府和企业两大主体在工业化和城镇化中,切割的国民收入份额越来越多,并将这些不断增长的收入份额,分别投向公共投资和生产投资领域,最终造成基础设施建设高歌猛进,制造业规模空前扩张,而政府和企业在国民收入再分配中用于当期居民福利支出,特别是帮助穷人脱困的支出远远跟不上投资增长。这样,社会在收入分配中就不利于穷人改变身份,也不利于增加社会消费。再看阶层间分配,进入新世纪以来,我国城乡地区间居民收入相对差距有所缩小,但城乡内部阶层间收入差距在明显扩大。2000-2015年,20%的城镇低收入者与20%高收入者人均收入比例由1∶3.6扩大到1∶5.32,扩大了1.72倍,20%的农村低收入者与20%高收入者人均收入比例由1∶6.47扩大到1∶8.43,扩大了2.06倍。高收入人群越来越富有,而穷人改变贫困进程缓慢。

  三是不当的体制安排造成一些穷人失去改变身份的机会。20世纪90年代以来,全国各地兴起的重工化和城镇化浪潮导致穷人尤其是农民失去改变身份的机会。先以土地交易为例,本来在市场平等交换条件下,农民可以将自己的土地直接进入一级交易市场,卖于谁、卖多少、收益怎么分配,都由农民说了算。当农民卖地获得收益后,在城乡要素自由流动条件下,农民可以带着土地资本进城置业,变成城市居民。而我国则不然,为了降低工业化和城市化发展成本,各级政府垄断土地一级市场,用行政手段强制低价从农民征用土地,控制土地收益分配,由此农民失去了转换职业身份的资本条件。但是,经过政府之手,农村土地通过一级市场进入城市之后,各级地方政府卖地收入大幅度增长了,房地产商暴富了,许多市民也变成了千万富翁,而农民还被“城墙”挡在城外。再以农民进城打工为例,进城打工是农民改变贫穷困境的另一条途径,但是,城市政府利用二元户籍及福利制度将城市割裂成两大群体,常驻人口群体和户籍人口群体,在就业、住房、医疗、养老、子女就学、贫困救助甚至工资标准等方面,两个群体享受着不同的待遇,进城农民工作为常驻人口群体,同户籍人口群体的福利待遇存在着极大的差别,在现有体制下他们要想变成城镇户籍人口群体,机会非常小,等待时间非常久。因此,土地制度和城乡二元户籍及福利制度是阻碍农民改变身份的主要因素。

  四是穷人上升通道变窄脱困阻力加大。按道理,通过社会帮助和自身努力,穷人是可以改变身份跳出“贫困陷阱”的。但是,给人们的感觉是,我们的社会阶层正在固化,改变身份通道似乎在变窄,穷人跨界或代际脱困的难度在增加。当前,有三大障碍影响穷人改变身份,第一是教育文化、就业培训、医疗卫生、养老、救助等资源,这些带有明显公共性质的优势资源向大中城市和发达地区集中,使得穷人改变身份先天机会不足。在优势公共资源供给不足条件下,即使穷人付出的努力超过其他群体,也不见得能得到相应回报。第二是在现有体制安排下,我国行业、地区、部门、阶层间制度壁垒繁多,底层居民横向、纵向流动都受到极大限制,即使他们想冲破这些羁绊,最后也会被无形之门撞回“原点”。第三是各种社会裙带关系网又使穷人边缘化。改革开放为穷人改变身份提供了多种多样的机遇和机会,成千上万的穷人借机脱离了“贫困陷阱”。可是,不知从何时开始,穷人改变身份变得困难了,这一代穷人改变身份的制度交易成本似乎要比上一代大得多,社会上各种“网”、各种“门”、种种“圈”挡住了穷人走出困境的步伐,眼看着一些群体依托关系、靠拼“爹”个个获得理想职位,或者个个很快富裕起来,而穷人的孩子即使大学毕业也只能在底层为生存拼搏。

  谁来帮助穷人?

  反贫困实质上是一种公共品,具有明显的正外部效应,帮助穷人不仅可以消除社会不公平、维护社会稳定,还可以扩大内需、刺激消费,创造经济增长新动力。因此,帮助穷人就是帮助社会稳定,帮助经济增长,也是帮助我们自己,帮助穷人更是一种社会责任。

  各级政府应当是帮助穷人的主体。同世界其他国家相比,我国的各级政府已经相当的有实力,中国的公共基础设施建设水平也相当的现代化了。看看我们的高铁、高速路、机场,再看看各地的城市广场、办公大楼、剧院公园,还要看看各地举办的一批批、一次次国际国内运动会和名目繁多的会议,这些建筑、这些会议的水准已没有任何发达国家能够超越,它们耗费的财力是如此的惊人。然而,请回过头来看看穷人的家园,他们的住房、家具,他们的吃饭、穿衣、用水、用电、就医、养老,难道不是两重“折叠”社会吗?下一步,各级政府应将更多的精力、更多的公共资源用于贫困人口,让经济发展成果能更加公平地传递给穷人,实现共享发展新理念。

  在新常态下,首先要考虑的问题是应该增加政府用于穷人的支出。一方面用于降低穷人生存成本,另一方面用于帮助穷人提高生存能力。在降低生存成本方面,要以世界银行贫困人口标准为参照系,重新制定中国农村贫困标准,在此基础上,较大幅度提高社会最低生活保障救助标准,提高国家基本医疗保险和基本养老保险补助标准。同时,要不断加大财政对贫困人口群体的转移支付力度,这些公共资源应重点用于解决贫困人口的饮水、交通、燃料、用电、校舍、卫生院、住房、信息网络等问题方面。在提高生存能力方面,要加强对穷人的劳动技能培训,政府对培训支出可以提供免费也可以补助支持。对于符合扶贫济困标准的穷人,政府应支持他们的孩子上学提高人力资本水平,除了高中阶段提供免费教育外,给予愿意上大学的穷人子女以财政补贴。同时,扶持穷人建立适应他们的致富产业,特别是特色种养殖业,农产品加工业,传统手工艺业、网店、餐饮店等。

  还有,在新常态下,产业结构调整、城镇化推进和体制改革,都要把弱势群体就业放在重要位置。城镇化不能一味追求世界先进、国内一流,将建筑标准都定位在“高大上”,宽阔的马路、大大的广场、豪华的办公大楼、美丽漂亮的公园,还有名目繁多的各种地标性建筑等。为此,拆掉就业摊位,关闭集贸市场,赶走外来人口,垒起进城门槛(进城打分标准),限制农民进城落户。推进城镇化不是要超越发展阶段追求超级城镇化,也不是关起“城门”为现有市民、为少数人创造更多、更好的生存发展机会,因为城镇是全体人民的,人人都有权分享城镇化成果。要积极推进真正意义上的城镇化,把吸引人口进城和增加就业放在首要地位,加快体制机制改革,进一步打破城乡二元结构制度,彻底改变传统体制下遗留的“市民”和“农民”身份地位,让更多的农民自愿自由进城,像市民一样参加就业竞争,以寻找改变贫穷身份的机会。同城镇化一样,在产业结构调整过程中,实施“互联网+”,推进信息化与工业化融合,实施“中国制造2025”战略,支持十大产业领域发展,都要充分考虑就业岗位增加,尽量避免过多过早用先进技术对劳动就业岗位的替代。发展技术密集与劳动密集相结合的产业,可能是我国产业结构调整升级的理想选择。

  最后,还要让社会大众关注穷人,帮助穷人。应采取多重举措,营造关注、帮助穷人的社会氛围,通过媒体宣传、课堂教育、税费减免、荣誉奖励等等,让每个帮助穷人的人,都有一种自豪感、成就感和获得感,只要人人都能伸出援助之手,尽微薄之力,去帮助他们周边的穷人,穷人才有更多的脱困机会,我们的社会稳定才有更多的希望,中国梦才有实现的基础。

  作者系中国宏观经济研究院原副院长、研究员

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