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张军扩:关于深化农村宅基地制度改革的思考

发稿时间:2017-04-27 11:26:42   来源:中国经济时报   作者:张军扩 张云华

  ■张军扩

  国务院发展研究中心副主任

  ■张云华

  国务院发展研究中心农村经济研究部副部长

  当前农村发展中越来越暴露出一些突出问题,比如土地资源特别是宅基地闲置浪费严重、农民的农宅财产权无法有效实现、农村公共建设资金缺乏而趋于凋敝等。虽然产生这些问题的原因是复杂的,但均与城乡割据的土地制度特别是宅基地制度有密切关系。现行的农村宅基地制度已经难以适应国家现代化进程和城乡一体化发展的需要,需要加快改革步伐。改革的总体思路应当是 “坚持集体所有,重点突破流转,系统配套改革”,亦即在坚持农村宅基地集体所有和充分保障农民居住权利的前提下,以放活宅基地使用权流转和建立农宅交易市场为突破口,配套推进相关改革和制度建设,包括宅基地福利分配制度、宅基地使用及农宅交易税费制度、自愿有偿退出与统筹利用机制、乡村建设规划管理制度、人口经济权与居住权分离制度等。

  一、现行宅基地制度下农村发展面临三个突出问题

  (一)农村宅基地及居民点用地闲置浪费严重,土地资源难以充分发挥其效益

  改革开放三十多年来,我国城镇化快速发展。特别是自1995年起,乡村人口比重和数量“双下降”:乡村人口比重由1995年的70.96%下降至2015年的43.9%,乡村人口数量在1995年达到8.59亿人的峰值后逐年减少至2015年的6.03亿人,减少了2.56亿人。按理说,城镇化水平的提升和乡村人口数量的减少从总体上来讲应当是有利于节约居住性建设用地的,因为相对于农民在农村的宅基地而言农民进城后居住用地会更加集约。但实际情况却恰恰相反,在乡村人口大量减少的背景下,不仅城镇建设用地大幅增加,农村建设用地也继续增加。据《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》显示,2000年—2011年,在农村人口减少1.33亿人的情况下,以宅基地为主的农村居民点用地反而增加了3045万亩。

  在农村人口大量减少的背景下,以宅基地为主的农村居民点建设用地不减反增,是一个很不合理的现象,需要引起高度重视和认真分析。实际上,导致这一不合理现象的一个重要原因是农村宅基地存在大量闲置浪费问题。国土资源部相关报告显示,农村居民点闲置用地面积达3000万亩左右,相当于现有城镇用地规模的1/4,低效用地达9000万亩以上,相当于现有城镇用地规模的3/4。另据中国科学院地理科学与资源研究所测算分析,我国农村空心化整治潜力约1.14亿亩。

  而导致农村宅基地闲置、低效甚至浪费的主要原因,是现行宅基地制度存在重要缺陷。由于宅基地使用权长期以来仅限于在农村集体经济组织内部流转,甚至本集体也缺乏有偿收回农民宅基地使用权的机制,导致了两个后果:一是对宅基地真正有需要的主体,比如本集体之外的农民、城镇居民、企业、政府等不能通过市场化渠道转入宅基地使用权,从而使宅基地难以体现其市场价值;而这又导致另一个后果,即由于宅基地缺乏市场价值,农民本人也缺乏转出空闲宅基地的积极性。在这种情况下,一方面农村新增户需要新增宅基地,另一方面已经进城农民的闲置宅基地又不能通过市场途径流转和重新配置,必然导致宅基地总量增加与闲置浪费并存。

  (二)农民的农宅财产权无法实现,制度差异和权利不平等造成城乡居民间房屋财产价值的巨大鸿沟

  无论农民还是市民,住房都是其最为重要的财产。农宅,包括农民的住房及其地下不可分割的宅基地使用权,是农民最重要的财产,无数农民为了盖房投入了大部分积蓄。然而,由于农宅无法市场化交易,其潜在价值无法实现。综合重庆、成都、嘉兴、广西等地城乡建设用地增减挂钩实践,宅基地腾退复垦后每亩建设用地指标交易价都在10万元以上,仅以10万元保守计算,全国1.7亿亩宅基地价值就达17万亿元。目前,我国农村居民人均住房面积约37平方米,以2015年农村人口60346万人、农民住宅造价838.9元/平方米计算,农村居民住房仅造价就达18.7万亿元。两项构成相加保守估计,全国农宅潜在价值达35万亿元以上,户均13.5多万元。如果可以市场化交易,农宅价值将会翻几番。

  近年来,越来越多的农民因外出经商、务工、迁居进城等原因,其住房和宅基地处于长期闲置状态。但由于政策限制,农民缺乏将其闲置农宅进行交易的合法渠道。在发达地区农村和城市郊区,虽然农宅地下交易市场早已存在,但其价格却因交易范围的严格限制和正常交易渠道的缺失而远低于其真实价值。总体上看,因宅基地使用权禁止对外交易,农民的房屋所有权和宅基地使用权的财产权利残缺,农民缺乏对其农宅的处置权和变现选择权,闲置农宅成了农民沉睡的资产。

  当今,城市住房可交易与农村住房不可交易的制度差异已经在城乡之间造成了严重的权利不平等和巨大的财产性收入鸿沟。一户城市居民的房屋财产价值几十万、几百万甚至上千万元,而农村居民的房屋却不值钱。如果说这种情况在过去计划经济和城乡完全分割的情况下还有一定合理性的话,当前已经越来越不合理。过去城市居民住福利房,也无房屋财产权。而通过城镇住房制度改革,已经赋予城市居民房屋财产权。但这个问题对于农村居民一直没有很好地解决。十八届三中全会已经对此指明了方向,提出了要“赋予农民更多财产权利”的明确要求,亟须通过改革尽快落实。 (三)农村公共建设资金缺乏,乡村趋于凋敝

  城镇化并不必然会导致乡村的凋敝,除生产功能外,乡村也是人类的宜居之地,是看得见山、望得见水的天然所在。我国的现代化应当形成怎样的城乡格局和乡村风貌,是一个值得认真研究和深思的问题。随着城镇化水平的提高和乡村人口的减少,部分乡村需要撤并,村庄数量趋于减少,这是客观必然。但今后无论如何发展,乡村都仍然会是几亿人口生产生活的场所,美丽乡村都将是美丽中国不可或缺的重要组成部分。

  当前我国乡村建设发展中面临一些比较突出的问题。比如由于缺乏规划管控及资金实力限制,农民建房有的标准低,抗震性能差,有的缺乏文化元素,风貌不佳。更突出的问题是,由于公共资金缺乏,农村基础设施建设滞后,垃圾围村,脏水乱流,已经到了十分严重的地步。近年来,各地政府投入资金进行治理,情况有所改观,但问题远没有从根本上得到解决,特别是并没有形成一个良性的可持续的解决途径。我国乡村建设缺乏对资金的吸引力,乡村发展活力不足,这其中有经济社会发展客观规律的作用,但封闭的乡村发展理念、割裂的城乡二元土地制度和孤立的农村宅基地制度无疑也难咎其责。改革开放以来,我们逐步消除了妨碍农村各类资源向城市转移的障碍,城市化水平不断提升,这是符合规律和发展方向的,但与此同时,各类资源向农村流动的渠道并不畅通,市场化的城乡要素双向流动机制没有真正形成。人为制度上的割裂,既形成城乡二元割据,也造成乡村之间的相互割据,造成乡村建设的封闭孤立,无法留住资金更难以吸引资金进入,乡村建设资金池有出无进,以致乡村趋于凋敝。过去历史上形成了诸多各具特色的村落和古镇,成为我国传统文化和美丽乡村的重要组成部分。试想,在现行的管理体制下,我们还能自然形成这样的特色村落和小镇吗?恐怕只能靠开发商作为旅游景区来打造了。

  二、新的发展阶段亟须深化农村宅基地制度改革

  (一)健全社会主义市场经济体制需要深化农村宅基地制度改革,促进农村土地要素市场化

  改革开放三十多年来,我国经济体制方面改革的核心内容就是计划经济体制向市场经济体制的转变,社会主义市场经济体制的不断完善推动了我国经济持续快速稳定发展。十八届三中全会《决定》提出,市场决定资源配置是市场经济的一般规律,健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律,为此,必须充分发挥市场的决定性作用和正确发挥政府的作用。当前,我国处在深化经济体制改革、健全社会主义市场经济体制的关键时期,农村土地制度改革和土地要素的市场化问题是其中一项重要内容。在农村宅基地制度改革方面,缺乏宅基地使用权流转市场,市场没有在农村宅基地资源配置中起到决定性作用,极大地影响到宅基地资源的有效配置和合理利用。深化宅基地制度改革,引入市场机制,在农村土地集体所有制下,放活农村宅基地使用权流转,建立宅基地使用权流转交易市场,可以促进闲置宅基地的有效利用,提高土地使用效率,遏制宅基地闲置浪费现象,缓解城乡建设用地不足问题,促进农村土地节约集约利用,有利于形成城乡统一的建设用地市场。

  (二)赋予农民更多财产权利需要深化农村宅基地制度改革,促进农民增加财产价值与收入

  十八届三中全会提出,要“赋予农民更多财产权利”。新形势下需要赋予农民住房财产权,就像当年赋予城市居民住房财产权一样。解决农民财产权利不足问题,应当把已经赋予农民的宅基地生活居住福利保障功能进一步向财产权利拓展。过去,在我国实行计划经济体制和发展水平很低的背景下,作为福利分配的宅基地制度对于保障农民基本生活发挥了重要作用。但随着我国经济体制和发展阶段的变化,其弊端和问题越来越突出,对其进行改革的必要性也越来越明显。首先,这种把农民与宅基地捆绑在一起的福利保障制度,不利于农民的灵活流动和自由迁徙,成为制约城镇化健康发展的一个重要因素。其次,这种制度不利于农民获得财产权和财产收入。农民投入巨大的个人储蓄进行投资建房,但由于宅基地制度的限制不能进入市场,其价值得不到充分体现。再次,这种制度严重制约了土地资源的有效配置和充分利用,造成很大的资源浪费。从国家现代化发展的趋势来讲,正确的选择,只能是通过尽快完善社会保障制度,一方面使得农民获得更好的福利保障;另一方面,把农民及土地资源从旧的捆绑式福利制度中解放出来,并为市场机制更好更充分地发挥作用创造条件。因此,无论从保障农民权益还是从土地要素市场化改革的方向来看,都需要通过加快农村社会保障制度建设,打破宅基地福利保障功能对农民财产权和土地要素市场化的制约。

  (三)城乡一体化发展需要深化农村宅基地制度改革,促进美丽乡村建设

  建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家需要打破城乡割据、乡乡割据,实现城乡一体化、公共服务均等化。无论城市还是农村都应是全体国民共同的居住生活地,城乡之间、乡乡之间应该可以自由迁移居住,不应因人而异、因户籍而异。放活宅基地使用权流转与交易,赋予公民更加自由的居住迁移权利是城乡一体化制度的一项重要内容。通过改革构建开放、共享、公平、现代的农村宅基地使用权流转交易制度,有利于打破城乡、乡乡之间居住用地制度结构性割裂状态,有利于释放农村宅基地和农村房屋资源的价值,吸引社会资本投入农村,有利于增强乡村集体的资金实力,从而使其能够更好地履行乡村基础设施建设、环境保护及提供公共服务方面的职责。也有利于提升农村房屋建设质量、标准和文化品位,以宅基地制度改革之力撬动社会资本投入建设美丽乡村。

  三、放活宅基地使用权流转,配套推进相关改革和制度建设

  基于上述分析,我们认为,深化宅基地改革的总体思路应当是,“坚持集体所有,重点突破流转,系统配套改革”,亦即在坚持农村宅基地集体所有制的大前提下,重点突破宅基地使用权流转与农宅交易,配套推进相关改革和制度建设。

  (一)放活宅基地使用权流转,建立农宅交易市场

  放活宅基地使用权流转,是促进宅基地市场化配置、赋予农民财产权的基本要求。要在放活使用权流转的同时,建立农民宅基地使用权与房屋财产权流转交易市场,允许农民房屋财产权交易,包括转让、出租、买卖、入股、担保抵押等。参照城镇房屋交易制度和农村土地经营权流转制度,建立农宅交易制度,纳入农村产权流转交易市场体系一并管理与服务。长远看,农宅交易范围不应局限于本集体内部,而是要向全民放开,面向本集体外的其他农村和城镇人口放开。建立健全农民宅基地使用权和房屋财产权确权登记颁证制度,清理乱占、多占问题,以此作为农宅交易的基础。对于祖传农宅、不同历史阶段形成的农宅要根据实际情况予以确权登记。建立健全宅基地使用权价值市场化形成机制与评估机制,防止行政干预、私相授受、寻租舞弊,切实保障农民及农民集体的宅基地权利,充分体现宅基地市场价值。

  当前社会上有一种担心,即认为,由于存在一些问题,比如由于过去一些地区管理不规范,宅基地分配存在不公平现象,个别村干部多占宅基地的问题比较突出,在这种情况下,一旦承认现实并允许交易,就会出现“天下大乱”。应当说,这种担心并非完全没有道理。如果简单承认现实并推进交易,肯定会出现不公平、不合理的问题。但不能因为有问题、有困难就踟蹰不前,就看不到改革的紧迫性,实际上,不流转、不交易问题更大。当年城市进行福利房改革特别是允许上市交易时面临的多占住房、分配不公等问题,一点儿也不比现在少。因此,正确的选择只能是,有什么问题解决什么问题,在肯定放活使用权流转的大原则下,积极采取措施解决制约正常流转的种种问题,配套推进相关改革。

  (二)从宅基地福利分配制度转变到综合性农民居住保障制度,进一步完善农村社保制度

  新形势下,农村宅基地福利分配制度面临转型,农民居住保障制度要从单一的宅基地福利分配制度转变到综合性居住保障制度,多种途径保障农民居住权。农民既可以单门独户,也可以集中居住;既可以在本村居住,也可以去城镇和其他农村购买或租赁房屋居住。农民自愿有偿退出、转让宅基地使用权后,不得再给其分配新的宅基地。长期来看,要逐步取消宅基地福利分配制度,从根本上防止多占超占宅基地。对于绝大多数农民已不从事农业的农村,农民有意愿、当地有条件的,可以搞集中居住。但一定要按市场价公平合理给予农民补偿,切实保障农民住有所居。结合国家新型城镇化有关政策,建立农业转移人口住房保障制度,对于农民退出宅基地进城购房和租房的,给予购房税收减免、租房租赁补贴等优惠政策,将进城农民纳入公租房、廉租房等政策保障范围。同时,在现有新型农村合作医疗保险、新型农村养老保险的基础上,进一步完善农村社会保障制度,建立城乡统一的社会保障体系,提高农民社会保障水平。农村集体土地与资产等收益都可以用于缴纳农民集体的社保金。

  (三)建立宅基地使用及农宅交易税费制度,充实乡村建设发展资金

  农村宅基地使用权对外流转并不改变土地的集体所有权性质,就像城市住宅建设用地流转并不会改变其国有性质一样,外来人口进入农村使用宅基地需要向农村集体经济组织缴纳一定标准的宅基地使用费和乡村建设发展基金,以体现土地集体所有权,增加农村集体收入。农村集体经济组织成员超标准占用宅基地也需要缴纳相应费用。参照城镇房屋和土地流转交易的税费征收办法,农宅交易各方应向国家缴纳相应的契税、增值税、个人所得税、土地有偿使用费等税费。缴纳的各类税费用于充实农村建设、农业发展和农村集体公共服务所需资金,用于建设农村道路等基础设施和教育卫生等公共服务设施,改善农田水利和土地整治等农业生产条件,建设美丽宜居乡村。

  (四)建立宅基地自愿有偿退出机制,统筹利用腾退宅基地

  建立农民闲置宅基地使用权自愿有偿退出给农村集体经济组织的机制,由集体经济组织、地方政府或其他用地主体给予补偿。宅基地使用权退出也需要引入市场机制,与宅基地使用权流转市场并轨运行,由市场形成价格。建立腾退宅基地的统筹利用制度,腾退宅基地可以复垦用于农业生产,可以用于农村集体经营性和公益性建设用地,也可以用于建设农民集中居住房屋。按照十八届三中全会提出的建立城乡统一的建设用地市场的改革方向,腾退宅基地可以由农村集体对外出让、出租、抵押、置换等,也可以复垦后用于城乡建设用地增减挂钩政策项目、土地指标交易等。

  (五)规划管控农村宅基地利用与乡村建设,建立健全乡村建设规划与服务制度

  加强农村土地利用、乡村建设规划与管理工作,通过强化和优化规划来管控农村宅基地利用。在宅基地规划和管理上,应做到有松有紧,有放有收。放松合理优化配置存量宅基地资源的规划与管理。严格管控农用地转为非农用地,严守耕地红线,节约集约使用土地,坚决遏制农村宅基地及建设用地增长趋势。通过规划优化农村居民点布局和乡村建设,严格管控建筑质量和建筑风格,严禁私搭乱建,提升乡村整体风貌。政府和社会组织应引导农民和农村集体做好美丽乡村建设工作,提供民居设计、农村垃圾和污水处理、人居环境建设、乡村文化传承等方面的服务。

  (六)明确农村集体边界,建立健全农村集体成员权制度与城乡居住证制度

  广东、苏南、浙江等一些发达地区农村和许多城市郊区农村已经居住着大量外来人口,他们事实上使用当地农村的宅基地,可以享受相应的社会公共服务,但并不享受居住地农村集体成员的经济权利和福利,未打破当地农村集体经济组织边界。农村宅基地制度改革应与农村集体产权制度改革、户籍制度改革、城乡居住证制度改革联动。完善农村集体经济组织成员权制度,保护集体成员经济权利和利益,保障农村集体边界的稳定和完整性。分离人的经济身份与居民身份、经济权利与居住权利。不仅在城镇,而且在农村都需要建立健全居住证制度。

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