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返贫预警机制构建探究

发稿时间:2018-03-19 09:47:27   来源:中国特色社会主义研究   作者:范和生

  [关键词]精准扶贫;贫困治理;返贫;贫困脆弱性;返贫预警机制

  [作者简介]范和生,安徽大学社会与政治学院教授

  本文系国家社科基金重大招标项目“采煤沉陷区‘生态—经济—社会’多维关系演化规律及调控机制研究”(项目编号:14ZDB145)阶段性研究成果。

  党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央从理论到实践所形成的“精准扶贫、精准脱贫”农村贫困治理思想指导下,上下齐心,共同推进中国减贫事业取得历史性新突破:6000多万贫困人口稳定脱贫,贫困发生率从10.2%下降到4%以下。然而,我们也应该看到中国减贫速度放缓,遗留的往往是脱贫更为艰难的地区和人群。尤其是已脱贫农户返贫情况时有发生,拉低了脱贫成果和质量。返贫问题得不到良好地解决,全面脱贫就不可能实现。党的十九大报告中又重申了脱贫攻坚战的历史性意义,作出坚决打赢脱贫攻坚战的庄严承诺,要求确保到2020年农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困,脱贫形势刻不容缓。全面脱贫的实现离不开返贫现象的根除,现有针对返贫的工作方向往往集中在返贫现象后期治理,而少有关注返贫发生的前期干预。基于此,本文主张建立返贫现象的事前干预机制,即构建返贫预警机制。

  一、相关文献综述

  贫困问题涉及经济、社会、文化、环境等诸多领域,返贫是我国当前贫困治理中无法回避的特殊现象,而构建返贫预警机制又成为消除返贫现象的首要任务。构建返贫预警机制就是要构建返贫发生前的信息反馈、干预、阻断等机制。

  现有的贫困治理机制研究大部分是一种宏观上的建构,主张建立完备且贯穿扶贫工作全程的创新机制。现有研究关注于贫困人口总体或贫困区域人口,但较少对贫困人口进行区别化、类型化研究。注重前进式的减贫研究多,关注脱贫人口返贫问题的较少。关于返贫问题的研究在时间分布上跨度较大,内容也主要集中在返贫诱因和返贫治理两个方面。

  第一,关于返贫情况的诱发因素研究。郭志杰等(1990)认为贫困地区自然经济的分散、贫困价值观念影响、政策体制的不配套共同促成了农村返贫现象的多发。{1}凌国顺(1999)认为返贫现象形成的原因主要在于返贫者自身素质素养低,思想观念传统、保守、落后,加上不利的外部环境。{2}董春宇等(2008)则指出,农村地区贫困人口陷入“扶贫、脱贫、再返贫”怪圈的主因在于经济的脆弱性,经济的脆弱性与贫困互为因果。在农村地区“扶贫、脱贫、再返贫”怪圈现象的背后,实际隐藏着社区或家庭脆弱性程度高这一深层原因。{3}丁军等(2010)从农业收入与分配的角度,指出导致农村返贫现象的主要根源在于“主体、供体、载体”三者的不可持续性。{4}郑瑞强,曹国庆(2016)根据返贫因素将返贫划分为政策性返贫、能力缺失返贫、因灾返贫和发展型返贫,并提出进行贫困人口生计空间的重塑,减少和防范贫困人口返贫。{5}综合来看,返贫的诱发因素是多样的,涉及政策不匹配、思想观念落后和制度缺陷等诸多方面。

  第二,关于返贫的治理对策路径研究。刘玲琪(2003)以陕西省为例分析了返贫人口的特征,并主张从加大投入、控制人口增长、调整人口分布、提高人口素质、加强社会保障和实施产业开发六个方面应对返贫问题。{6}焦国栋(2005)则从加大对贫困地区基础设施建设的投入力度、大力实施开发性扶贫战略、加大科学技术扶贫力度、努力探索扶贫到村到户的途径和方法、严格扶贫资金管理、建立和完善贫困监测系统、着力提高返贫人口的素质、把扶贫开发与计生工作结合起来、加快农村贫困地区的社会保障体系建设九个方面共同努力,以期遏制返贫现象。{7}王海滨(2007)主张从国家制度安排、贫困地区人力资本投入、常规化扶贫机制建设三个方面发力,杜绝返贫现象。{8} 罗利丽(2008)主张形成政府、社会与贫困人口全程参与的联动机制、实施农业产业化发展战略以及发展社会事业,加强贫困人口的可行能力建设。{9} 何华征,盛德荣(2017)主张从财富内生、心理改善、制度供应、价值挖掘、新民教育五个大方向来阻断贫困人口返贫。{10}

  学界现有的关于返贫的研究大多局限在返贫现象发生之后的治理层面,而不能兼顾到返贫发生之前,忽视了前期预防的重要性。治理返贫的源头在于预防,这就需要建立针对性强、行之有效的返贫监测预警机制。而在返贫治理中,关于返贫预警机制构建的研究鲜有人涉足。返贫预警旨在加强对返贫的先期预防,返贫预警处理得当,会大大减少返贫现象的爆发,降低后期的返贫治理难度,可以说是治理返贫的基础性工程。

  二、贫困脆弱性视角下的返贫预警类型

  返贫问题是一国反贫困及反贫困战略实施过程中出现的经济社会现象。{11}关于它的概念界定,是指某些贫困人口在解决温饱、脱贫之后,由于诸多因素交互制约作用,经济上又陷入贫困的状态。{12}西部地区一直是我国反贫困的主战场。进入新世纪以来,西部地区扶贫开发成绩显著,但贫困人口返贫现象比较严重,返贫率较高,平均返贫率在15%—25%,个别地方高达30%—50%,有些地方甚至出现了返贫人口超过脱贫人口的现象。{13}返贫会拉低已取得的脱贫成果,治理返贫问题就是要处理好脱贫工作的后续问题。新颁布实施的新十年扶贫纲要《中国农村扶贫开发纲要(2010—2020年)》提到“返贫现象时有发生”是当前扶贫开发任务仍十分艰巨的重要原因之一,习近平在2017年全国“两会”上也提到了“防止返贫与继续攻坚同样重要”{14},返贫问题治理刻不容缓。

  返贫现象的频发,其实质在于贫困本身具有的脆弱性特征。贫困人口之所以出现返贫现象,正是在于不能抵挡任何形式的冲击,或者说任何微小的变动,甚至于简单的政策倾斜优势丧失,也会使其重新陷入贫困。也就是说,造成返贫现象的一个重要原因是贫困者及贫困线附近的个体是“脆弱的”。{15} 这种在贫困线附近浮动的情况,是一种动态贫困,稍不注意便会变为返贫,就会拉低脱贫的整体效率。需要注意的是,只有可持续脱贫才能从源头上防止返贫,而返贫预警机制构建则是实现可持续脱贫的关键一环。对于返贫的治理,预警机制构建是在返贫发生之前就有所应对,是返贫治理的基础性工程。对于返贫人口,针对其诱发返贫的因素理性辨识和剖析,在此基础上才能有针对性地构建预警机制,降低后期返贫治理的难度,使脱贫又易返贫的特殊群体彻底脱贫,彻底巩固既有脱贫成果。

  贫困脆弱性主要包含两个方面:一是受到的冲击;二是抵御冲击的能力。脆弱性是两者博弈的结果,根据受到的冲击来源不同,可以将返贫划分为三种预警类型,由此有针对性地构建预警机制。

  1.政策环境预警

  政策环境预警主要是指国家政策方面变动所引发的返贫现象。贫困人口本身就属于弱势群体,在政策扶持上就带有倾斜性质,扶贫资金等资源往往倾注在这些贫困人口身上,从而帮助其稳定生活,脱贫致富。但现实情况:一是原贫困人口脱贫之后,不能够继续享受带有扶持性质的项目、资金等政策照顾,自我发展能力又相对虚弱,脱贫后的生计难以为继,结果只能是重返贫困线以下。二是许多脱贫人群长期在贫困线附近游走,脱贫难以致富,扶持政策撤出必然导致返贫。三是扶贫工作本身存在一些缺陷。当下的脱贫攻坚工作是一项意义重大的政治任务,基层为出政绩,往往强调量化考评,工作的数量优于质量,再加上部分地区考核方式的不合理,又刺激基层采取片面化的信息反馈方式,脱贫攻坚的成果容易变成一串亮丽的数字,而缺乏对贫困户确切生计的关注,出现数字脱贫而实际生活仍然贫困的状况。四是扶贫工作的重点在于减贫,减贫数字成为当前各级党委政府空前关注的指标,数字化的指标体系只能是在数字上为“脱贫”做功夫,但要真正促使贫困户自身发展,促进经济增收,以贫困户自身勤劳致富的双手来创收脱贫则难度较大,部分脱贫户也只是暂时性的,数字化的“被脱贫”,由于自身造血功能不足,难以抵挡任何冲击,政策稍有变动,这些减贫数字就有可能反弹。另外,贫困人口生存的自然环境条件一般比较恶劣,脱贫人口赖以生存的贫瘠资源加上“退耕还林”“退耕还草”“水源区保护”“降低碳排放”等生态保护政策约束,物价上涨和补贴降低等因素影响就会使部分脱贫人口出现返贫,同时如果出现生态移民,移民过程中的生计损失与随之而来的生计风险也是导致返贫的重要因素。{16}其他政策性导致返贫现象还有,如社会保障方面,贫困地区社会公共服务供给水平不高,社会保障覆盖面不够,导致部分脱贫农户在遭受冲击时难以抵抗,再度陷入贫困。

  2.自然环境预警

  自然环境预警主要针对的是因自然环境变化而致返贫的情况。上文中业已提及,贫困人口生存的自然环境条件一般比较恶劣,这是扶贫业界共识。自然环境所诱发的返贫情况主要包括两个方面:一是贫困人口生存的自然条件恶劣,自然资源匮乏,发展产业条件有限。大多数贫困人口集中的地域往往为高原、山地、丘陵地形,难以发展生产。笔者曾在安徽省大别山区农村进行过调研,当地农户反映,只有在当地农作物茶树和板栗收成极好的情况下,农户才会在农地收获,平时收成稍差一些,很多人都不愿收取,出现“弃收”,因为劳动成本太高。而丘陵地形,人均耕地面积少,又不适合发展其他产业,遗留在村中的都是劳动能力较差的人群。脱贫难,即便已脱贫,也难以稳固,易出现返贫。有些贫困地区,既缺乏动植物资源,又缺乏水土、矿产资源,加之交通不便,生产生活困难,严重依赖扶贫政策。二是因灾返贫。因灾返贫是由于区域内地震、泥石流、干旱、洪涝等自然灾害多发而使得脱贫人口重新面临生存与发展困境。重大自然灾害一方面为区域受灾群众带来生命和财产损失,另一方面还会在一定程度上破坏公共服务设施、经济基础设施,使扶贫的投入和扶贫效果大打折扣。我国是一个自然灾害多发的国家,农业生态条件在很多地区正在恶化。据统计,2016年全国各类自然灾害共造成1.9亿人次不同程度受灾,农作物受灾面积26220.7千公顷,其中绝收面积2902.2千公顷。{17}气候灾害会影响最基本的农业生产,贫困人口往往依靠单纯农业收入维持生活,结果是依赖农业收入的贫困人口承担着气候变化带来的最大威胁。

  3.主体自身预警

  主体自身预警是针对因主体自身原因而导致返贫的情况。主体自身所导致的返贫是最普遍的,也是最难克服的。主体自身导致返贫是指返贫人口自身由于主客观因素所导致的返贫,或者说返贫主体的能力不足,即返贫人口自身素质的弱质性、低层次性所致的能力供给不足。{18}能力不足主要表现为身体健康水平下降、思想观念落后、知识技能水平较低和应对风险能力缺失。身体健康水平下降的主要表现为因病返贫、因残返贫、因老返贫等情况,据数据显示,在目前剩余的贫困人口中,家庭成员因病致贫、因病返贫的比例高达44%{19}。在农村地区,特别是贫困多发地区,经济基础薄弱,相关的社会保障体系并未健全,家庭积蓄极其有限,患病得不到良好医治,“一人得病,家徒四壁,四处欠债”情况尤为严重,对于一些大病来说,基础性的日常药物维持已经让贫困家庭捉襟见肘,更遑论彻底治愈疾病的费用。另外,因为身体残疾或者年老体弱而丧失劳动能力的贫困人口不在少数,这部分人在收入数字上“被脱贫”之后,仍面临生计来源的难题,常会因此返贫。思想观念落后是指现有贫困户中还存在“等靠要”思想,依赖心理强,日常生活主要是靠政策扶持、政府帮助,享受相关的低保照顾,财富得到些许积累,在政策扶持下完成脱贫。不过,因其无所作为,返贫变为常态。知识技能水平较低主要表现为贫困人口受教育水平偏低、专业技能缺少或水平不高,致富能力弱,脱离贫困线之后,家庭经济基础仍然薄弱,而可选择的生计方式狭窄,只能是片面地遵循贫困时期旧有的生产生活方式,进一步发展难度较大,稍有挫折即会重新陷入贫困。应对风险能力缺失是指在市场竞争中,返贫户处于劣势地位,在同等市场竞争条件下,往往竞争失败,导致贫困线上勉强度日的生活支离破碎,跌入贫困线之下,重新返贫。

  三、脱贫后的返贫预警机制构建

  当前对于扶贫成效的评价通常以贫困户人均收入或户均收入为依据,确定贫困线标准,如超过贫困线标准,即被认为顺利脱贫,继而认为扶贫工作取得了预期成效。以此类推,整个地区的扶贫工作正是建立在这样的脱贫逻辑之上。然而,事实证明,在我国农村,达到贫困线以上仅是脱贫的第一步,即便已经脱贫的人口仍然处于脆弱状态,抵御各种潜在冲击的能力非常低下。所以,扶贫工作宜以降低当地农村人口的脆弱性为目标,不应仅以某一固定的标准为依据;同时,在扶贫工作中重视降低风险,还要对这一环节增加投入。{20} 诚然,扶贫攻坚任务的完成应基于扶贫工作的质量,与此同时,应注意已脱贫人口的返贫风险,避免返贫现象拉低脱贫质量,返贫的事先预防尤为重要,返贫预警机制构建应是当下扶贫攻坚工作的一个重要方面。

  图1 返贫预警机制构建模型

  1.预警信息机制

  返贫预警机制的构建关键在于信息的收集、处理。建立预警信息处理中心,可以有效地收集、处理会影响到贫困户、已脱贫户生活变动、生活质量下降的信息,在此基础上,系统设计脱贫人口返贫风险预警指标体系,对脱贫户进行动态监测。一是依托扶贫开发信息系统,在建档立卡的基础上建立返贫舆情监测中心,主要负责对已脱贫农户的跟踪监测,强化对脱贫户家庭收入状况、返贫潜在因素和后续帮扶措施的信息提取,严防突发冲击导致返贫。例如,甘肃省采取的工作形式:以扶贫信息网络为依托,建立上联“全国扶贫信息网络系统”,下接贫困县、乡、村的“一平台、两系统”扶贫对象动态化信息管理体系。针对贫困户,开展收支台账、记录帮扶措施、核查帮扶效果、核算收入等工作,在此基础上对已脱贫群体仍保持一段时期内的跟踪监测。二是建立良好的由下而上的信息传导渠道,在村级由专人担任预警员,对可能引起贫困户生活变化的因素通过建立电话、网络平台,畅通信息的收集、整理、反馈渠道。可以参照借鉴广西壮族自治区贺州市建设的“扶贫信息员”制度、甘肃省建立的省扶贫信息管理平台,这些举措实现了省、市、县、乡、村上下之间,扶贫系统内部,扶贫系统与行业部门、金融机构、帮扶单位之间的互联互通,信息共享。三是与农业部门、气象管理部门等有关部门协作,加强对自然灾害、气象灾害等灾害的预警,防止灾害对农业产生大规模的破坏,提前做好应对灾害的应急预案。四是根据原致贫原因,跟踪监测脱贫家庭的发展,特别是健康状况,对于之前因病致贫的群体尤为注意,防止因病返贫。例如,安徽省开拓的“一站式”平台服务:利用原有的城乡医疗救助即时结算服务系统,升级为“一站式”服务平台,完善医疗服务行为监管功能,新增针对贫困人口享受各项医保、兜底通用系列报表,提示和预警贫困脆弱群体综合医疗保障落实情况。此平台还可以充分发挥搭建政府救助资源、社会组织救助项目与农村贫困人口救治需求相匹配的作用,发挥平台对于困难人群、易返贫人群的扶助效应。需要注意的是政府部门在进行返贫预警具体实施时可根据实际情况适当延伸,便于建立对一般家庭贫困的疾病源头性预警机制。科学评估贫困脆弱性差异,形成不同的医疗救助组合,才能增强因病致贫家庭在风险暴露时的抗击能力。{21}

  2.组织预警机制

  对已脱贫农户返贫预警分析,必然要有执行的主体,必须打造一支高素质、高效率的队伍。因此,必须加强组织预警机制建设。一是成立返贫预警工作中心,自上而下,层层推进。省市一级成立返贫预警工作中心,乡镇一级可设置办公室(可与综合治理办公室合署办公),村级设置联络站,促进彼此之间信息的快速传递和工作的落实。与扶贫开发中的扶贫工作站、扶贫专干建设相类似,健全人员队伍建设,明确对应责任,予以适当优惠政策支持其工作。例如,贺州市不断坚持“多中选好、好中选优”“待遇留人”“相对年轻且熟悉电脑基本操作”的选人用人原则,为扶贫信息员队伍建设提供政策依据,推进信息员队伍建设,确保市、县、镇三级扶贫信息员均由专人,特别是在职在编干部担任;村级扶贫信息员通过公开选聘的方式进行调整配置,对应聘人员的学历、年龄等方面作了明确要求,落实“待遇留人”,确保扶贫信息员队伍的质量和长期性、稳定性。二是提高认识,树立“脱贫是政绩,防范返贫也是政绩”的思想,各县、乡镇、村要把防范返贫作为实现精准脱贫、打赢脱贫攻坚战的一项重要工作来抓,充分认识到扶贫工作的艰巨性、复杂性和持续性,把防范返贫摆到脱贫攻坚工作的突出位置,确保实现贫困户稳定脱贫。三是注重建立强有力的村级基层组织,注重发挥党建扶贫的作用,如甘肃省灵台县紧紧围绕服务型党组织建设,按照“一村一策、一户一法”的工作要求,制定了79个贫困村的脱贫方案,采取成立“指挥部”,制定“施工图”,列出“推进表”的方式,倒排工期,逐项消号,做到总体规划科学、年度计划明确、推进步骤清晰、帮扶任务具体。大力实施农村党员致富能力培养、“先锋引领”、劳动力技能培训、“党员大户创业扶持”等项目,着力增强农村党员带头致富、带领群众共同致富能力,并在实际中取得奇效。四是推进基层干部尤其是村“两委”、驻村扶贫工作队、村扶贫专干、贫困户帮扶联系人等定期跟踪回访制度,加强省市定期“回头看”制度建设,第一时间发现返贫隐患。

  3.长效衔接机制

  长效衔接机制就是要建立彼此联结密切、可持续稳定脱贫机制,杜绝脱贫户返贫。一是继续完善保障兜底。发挥好社会保障兜底的防线作用,不断提高农民的基础养老金、低保线、五保线和医疗保障水平,对于自身发展受限的老弱病残孤等依托社保进行兜底。例如,云南省昭通市积极主动承担社会保障兜底的三项职责任务,实施农村低保兜底脱贫、开展医疗救助脱贫和加大临时救助力度,有序推进农村低保与扶贫开发两项制度逐步衔接。对建档立卡贫困户中的低保、重点对象按照全额或定额资助其参加城乡居民基本医疗保险。全面落实特困人员供养,做到应养尽养。二是保持政策的连续性。对于已脱贫农户不能简单地放弃不顾,应该进一步持续关注,压实帮扶责任,将贫困户“扶上马”还要“送一程”,这是增强脱贫户抵抗返贫风险能力的重要举措,为此,要落实好中央有关规定,坚持贫困户“脱贫不脱政策”,即建档立卡脱贫户可以继续享受一段时期的脱贫扶持政策。另外,注重扶贫先“扶志”,利用乡村能人带动本地就业和外出就业,推动贫困户通过自身能力发展,改善生活境遇,稳定生计,提高脱贫户应对各类风险的信心和能力。三是提前谋划关键政策2020年后的衔接事项。例如,认真落实“351”和“180”健康保障政策{22},跟踪评估政策效果,及时调整政策措施。相关部门要提早研究“351”和“180”等健康扶持政策在2020年后的衔接问题,对贫困患者而言,一旦该政策中止,有可能出现大量返贫,应给予高度重视。同时,继续完善教育等关键性政策。笔者调研了解到,安徽省长丰县采取一系列措施,帮助家庭经济困难学生和青壮劳动力通过提升受教育程度和就业能力实现脱贫。加快改善义务教育薄弱学校基本办学条件,不断提高贫困乡村师资水平和办学质量,确保家庭经济困难学生完成义务教育阶段学习,无辍学现象。适当延长义务教育年限,率先对家庭经济困难学生实施普通高中教育免除学杂费,逐步实现全覆盖,分类推进中等职业教育全免费。实施家庭经济困难学生入学救助,认真落实国家和省市学前教育、义务教育、高中教育、职业教育和大学教育的资助补助政策,以此类方式加大对贫困地区教育财政的支持和教育资源的倾斜。通过以接受良好的教育带动家庭发展,尽量阻断贫困代际传递的路径。

  4.利益联结机制

  建立紧密的利益联结机制就是要发挥扶贫主体之间的协同作用,在应对预防返贫问题时亦然。一是发挥新型农村经营主体的引领作用。通过恰当的政策引导,将产业发展与扶贫相挂钩,鼓励民营企业、农村专业合作社、家庭大农场等农村经营主体解决贫困人口就业,带动周边群众稳定脱贫。笔者调查过的安徽省长丰县就对就业贫困人口和向贫困人口提供就业岗位的各类经济组织予以奖补和政策支持。贫困人口就业最高补助5000元,提供就业岗位的各类组织给予发放贫困户工资5%的补助。通过巾帼扶贫行动,鼓励帮助农村留守贫困妇女从事来料加工业,为解决农村妇女“务工”与“务农”、“钱袋”与“后代”兼顾的问题提供一条可供选择的道路。二是深化农村地区改革,以土地使用产权等资源入股,发展多种形式的股份合作,保障贫困户享受同等的收益和共享发展机会,不断增加贫困群体的资产性收益。例如,安徽省舒城县在适宜地区大力鼓励成立专业合作社,贫困户以土地入股,或者将土地租赁流转给大户。在产业扶持中,政府因势利导,做大做强一些已经有良好发展势头和较大发展潜力的企业。目前香樟已成为舒城县阙店乡主导的经济产业之一,当地农户的收入不断攀升,脱贫成效十分明显。三是重点扶持当地产业发展,探索建立适宜当地发展的产业链。发展不同形式的产业扶贫,如特色养殖、特色种植、农村电商、光伏发电、旅游扶贫等项目,将农民增收和特色产业发展、农村环境改善联结起来,一举多得。产业扶贫是长丰县实施精准扶贫的关键,为了增强发展能力,长丰县启动实施特色种养业扶贫项目,制定相关配套文件,对贫困村贫困户发展种养特色产业列出了奖补清单和标准,贫困户发展种养特色产业最高补助15000元。长丰县着力打造长丰草莓品牌,借助该县电子商务起步早的特点,设立电子商务服务站,对与扶贫工作相联系的服务站提供定额补助。四是充分发挥贫困户的主动性,对于有脱贫愿望,论证具备可行性的贫困户予以政策资金等方面的支持,鼓励勤劳致富。例如,长丰县政府就鼓励小额信贷助力贫困户脱贫致富,由政府提供80%的担保,银行承担20%,有效打消贫困户对创业失败的担心,规避了贫困户的创业风险。

  5.考核监督机制

  新的形势要求对现有的扶贫考核机制也要有所创新。创新考核机制就是要改革现有的扶贫工作考核机制。对稳定脱贫情况列入脱贫攻坚目标考核之中,考核时除对预脱贫农户进行检查外,对已脱贫户一并进行检查评估,将返贫发生率作为重要的考核指标来评定阶段工作,以考核促进预防返贫工作的开展实施。加强平时考核和过程考核,建立对贫困户、贫困村信息查询、项目跟踪、资金监管、意见反映、举报投诉、预防返贫先期工作、返贫发生情况、返贫解决情况等实时监测考核。通过随机抽查、现场督查等方式,加强对整村推进、互助资金、小额贷款、技能培训等项目实施过程的检查。

  监督机制的构建旨在通过广泛的监督,促使减贫工作取得实效,避免扶贫干部渎职、失职情况的出现。通过包括人大监督、政协监督的内部监督体系和人民监督、社会组织监督等的外部监督体系共同作用,切实落实好脱贫攻坚工作。总体上来看,要建立宏观、中观、微观三个层面的监督体系。宏观上的监督是指要建立中央的专项巡察机制,中央不定期派出工作组,深入一线,对于各地的扶贫攻坚工作进行巡查,以检查扶贫政策(包括应对返贫的相关政策)落实情况;中观上的监督是指省、市、县一级的监督考察机制,通过随机抽查、工作考察等方式,以检查扶贫工作(包括预防返贫工作)的落实情况。具体有扶贫领域问题线索定期报告制度、扶贫领域信访举报督办专项活动等形式。例如,湖南省泸溪县对于监督机制的探索,县纪委按照驻村干部单位预先驻村安排,对驻村干部每月驻村情况进行不定期巡查,以“白+黑”相结合的模式进行巡察。通过实地明察暗访、查看驻村工作台账、走访村民等方式,做到见人见物见事。对于巡查中发现的问题,严肃问责。同时发挥好人大、政协、检察院等机关对于扶贫行为的监督;微观上的监督是指乡、村、户级别上的监督,以扶贫干部工作为基础,发挥人民群众与其他社会组织参与监督的积极性。人民群众对于身边事观察更仔细,发挥基层群众熟悉基层的优势,对扶贫工作(包括预防返贫工作)中的人、财、物、事实施监督,利用信访和网络新媒体充分发挥基层群众的监督作用。监督机制的建立贵在信息的贯通,下层对于工作落实的信息能够传达到上层,由下而上的监督意见反馈尤为重要。

  结语

  随着决胜全面建成小康社会战役的打响,根除贫困问题已成为当前的紧迫任务。我国减贫事业虽已取得举世瞩目的成就,但接下来的减贫任务将更加艰巨,如何预防返贫并构建完善的返贫预警机制将是打好脱贫攻坚战的重要环节。返贫已成为扶贫工作的一项顽疾,夺取脱贫攻坚全面胜利,返贫治理无可回避,已成当下扶贫工作的一个重点话题。既往的治理大都集中在后期干预,针对业已出现的返贫,强调多元协调治理,却忽视了返贫问题的先期预防。返贫的先期预防是返贫治理的基础性工程,通过行之有效的返贫预警机制构建,即返贫预警机制由预警信息机制、组织预警机制、长效衔接机制、利益联结机制和考核监督机制,从源头上掌握返贫的演化机理,阻断演化过程,及早防范返贫风险,消除返贫现象或减轻后期返贫治理难度。

  注释:

  {1}{12}郭志杰等.对返贫现象的社会学考察[J].中国农村经济,1990(4).

  {2}凌国顺.返贫成因和反贫困对策探析[J].云南社会科学,1999(5).

  {3}董春宇等.对返贫现象的一个分析[J].经济问题探索,2008(3).

  {4}丁军、陈标平.构建可持续扶贫模式 治理农村返贫顽疾[J].社会科学,2010(1).

  {5}{16}郑瑞强、曹国庆.脱贫人口返贫:影响因素、作用机制与风险控制[J].农林经济管理学报,2016(6).

  {6}刘玲琪.陕西省返贫人口特征分析与对策思考[J].人口学刊,2003(4).

  {7}焦国栋.遏制我国农村返贫现象的若干举措探析[J].中州学刊,2005(4).

  {8}王海滨.新农村建设必须破解的难题:欠发达地区农民返贫[J].特区经济,2007(8).

  {9}罗利丽.农村贫困人口反弹与可持续性发展机制的缺失[J].贵州社会科学,2008(12).

  {10}何华征、盛德荣.论农村返贫模式及其阻断机制[J].现代经济探讨,2017(7).

  {11}陈端计、杨莉莎、史扬.中国返贫问题研究[J].石家庄经济学院学报,2006(2).

  {13}姚慧琴.西部蓝皮书:中国西部发展报告(2012)[R].北京:社会科学文献出版社,2012.

  {14}新华网[EB/OL].http://www.sc.xinhuanet.com/content/2017-03/11/c_1120609045.htm

  {15}世界银行.2000/2001世界发展报告[R].北京:中国财政经济出版社,2001.

  {17}中国政府网[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2017-08/03/content_5215805.htm

  {18}凌国顺.能力供给与返贫现象探析[J].江汉论坛,2000(11).

  {19}搜狐网[EB/OL].http://www.sohu.com/a/197308826_161623.

  {20}韩峥.脆弱性与农村贫困[J].农业经济问题,2004(10).

  {21}章晓懿、沈崴奕.医疗救助对低收入家庭贫困脆弱性的缓解作用研究[J].东岳论丛,2014(8).

  {22}“180”健康保障政策是指实行贫困人口慢性病门诊补充医疗保障,贫困慢性病患者1个年度内门诊医药费用,经“三保障一兜底”补偿后,剩余合规医药费用由补充医保再报销80%;“351”健康保障政策是指贫困人口通过基本医保、大病保险、医疗救助“两免两降四提高”等综合补偿后,在县域内、市级医疗机构和省级医疗机构就诊,个人年度自付费用分别不超过0.3万元、0.5万元和1万元,剩余合规医药费用实行政府兜底保障。