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于洪全面推进统筹城乡发展综合配套改革

发稿时间:2016-09-30 10:19:55  

  近年来,沈阳市于洪区深入贯彻落实中共中央、国务院关于实施东北老工业基地振兴和沈阳经济区国家新型工业化综合配套改革战略部署,按照辽宁省《沈阳经济区“十二五”经济与社会发展规划》,以蒲河生态廊道建设为牵引,全面推进统筹城乡发展综合配套改革,在破解城乡二元结构、全域城市化发展方面成效显著。

  一、蒲河生态廊道建设背景

  蒲河发源于铁岭市想儿山,在沈阳境内流经棋盘山、沈北、于洪、新民、辽中5个区县,总长179.7公里,流域面积2496.8平方公里。于洪区位于沈阳市西北部,区域面积499平方公里,人口66.5万。蒲河于洪段流经平罗、造化、马三家、光辉四个街道,全长30.8公里,流域面积498平方公里。

  长期以来,蒲河两岸一直是沈阳北部的重要粮食生产区,农业灌溉是蒲河的主要功能。改革开放以来,蒲河两岸的乡镇企业逐渐增多,沿线工农业生产废水和生活污水不经处理直接排放,致使蒲河水质受到严重污染,全河段水质平均变为劣五类,自然生态严重损毁。与此同时,沿岸村屯老旧、民物凋敝,农民人均生产要素少,享受公共服务水平低,城乡居民收入差距悬殊。蒲河成为了于洪区城乡二元结构的“界河”。

  2009年10月,沈阳市市委、市政府做出了全力实施蒲河生态廊道建设的战略决策,提出立足“生态化、景观化、城镇化、产业化”,构建全流域生态建设大格局的整体构想,翻开了蒲河发展新的篇章。

  二、蒲河生态廊道综合改造

  按照沈阳市市委、市政府的总体部署,于洪区集全区之力,按照“生态之河、景观之河、城市之河、产业之河”的定位,以“九龙归蒲、大御绿洲”为理念,高起点规划、高强度投入、高水平建设,累计投入资金25亿元,全面完成了蒲河生态廊道综合改造任务,实现了“水阔、岸绿、路通、景美、河清、宜居”的规划目标,成为沈阳市蒲河改造投入最多、速度最快、变化最大、效果最好的区县。

  (一)土地征收工程。将土地征收流转作为综合改造的前提和基础,累计投资10.4亿元,完成沿线19个村、2600户居民土地征收和蒲河全部滩地及两侧坝外平均50米范围内11个村、5800余亩土地流转工作,保障了绿化和景观建设用地需求。高标准启动了蒲河湾、观莲雅居等3处回迁住宅建设,改善居民生活品质。

  (二)拓河清淤工程。把水系治理作为展现生态特色的核心任务,协调推进清淤、拓河、筑岛三项工程,累计开挖土方1500万立方米,河道平均宽度由原来的30米拓宽至100米,最宽处达到400米,形成总计460万平方米的宽阔水面,尽显生态水景。

  (三)蓄水补水工程。投资8000万元修建了郭大桥、集体、平罗等5座橡胶坝和2处拦水设施,蓄水200余万立方米,保障了水量充沛、水景优美。投资2000万元实施了秋家引水工程,铺设管线1.7公里,将浑河水引入蒲河,解决了蒲河季节性缺水问题,形成连续水面,打造出常年有水的秀美景色。

  (四)景观绿化工程。按照城市园林标准,选择140余种树木花草,实施沿线景观绿化,累计植树65万株,绿化面积达到1500万平方米,实现了“层次分明、景观多样、三季有花、四季有景”的景观效果。注重突出蒲河的历史、现代和民俗文化内涵,围绕生态、亲水、休闲的特色,重点打造了御林叠翠、平湖望月、凭栏赏鹭等景观节点,形成了各具特色的“于洪·蒲河十景”。

  (五)筑桥筑路工程。在满足居民出行与休闲观光需求的同时,实现蒲河廊道区域与城乡交通的有效对接。投资7000万元,完成平罗桥建设工程,全长500米,高35米,采用双拱式外观结构,成为全流域最具标志性的景观桥。在完成28.6公里两车道滨水景观路基础上,投资2300万元,实施了王秋线至小三家5.75公里蒲河景观路加宽工程,路宽由原7米拓宽至12米,成为双向四车道的景观路。

  (六)减排治污工程。全面消灭污染源、加大污水处理力度,提升蒲河水质。投入1.5亿元,关停沿线污染企业11家;投资2000万元,实施周边20个村的集中连片整治,解决农村垃圾和污水排放问题;投入1.6亿元,启动了沙岭、造化、永安三座大型污水处理厂和6处生态污水处理设施及配套管网建设。蒲河于洪段干流、支流全部消灭劣五类水质,达到四类水质标准,从根本上解决了蒲河污染问题。

  三、深入推进统筹城乡发展综合配套改革

  蒲河生态廊道的开发建设,促进了城市发展要素从中心城区向农村腹地的流动,从根本上改变了单纯依靠母城扩张推进城市化的方式,形成了母城扩张与在农村腹地以蒲河为轴线两侧辐射的双向拉动格局。伴随着蒲河生态廊道建设带来的巨大生态效益、经济效益和社会效益的日益凸显,于洪区深入推进统筹城乡发展综合配套改革,重点在五个方面进行探索和实践,走出了一条以全域城市化破解城乡二元结构的新路子。2013年初,在“中国改革(2012)年会”上,于洪区荣膺“中国改革(2012)年度十大县(市、区)”。

  (一)健全规划体系,强化顶层设计。以规划为引领,完善城乡资源的优化配置,引导农民向新城新市镇集中、产业向园区集中、土地向适度规模经营集中,实现城乡产业发展、基础设施建设、公共服务、社会保障和社会管理“五个一体化”。

  1.健全统筹城乡发展规划体系。高标准完成全域发展规划、蒲河生态经济带发展规划、永安新城总体规划等43项各类规划,明确了建设“现代化生态新城区、统筹城乡发展示范区”的总体功能定位和建设“沈阳装备制造配套产业基地、沈阳经济区商贸物流产业基地、国家现代农业示范基地”的总体产业发展定位。形成了三环内老城区重点建设于洪新城、丁香湖新城,三四环之间重点建设永安新城、平罗湾新城,四环外重点建设蒲河温泉新市镇、光辉新市镇、九龙河新市镇的统筹城乡发展格局。并通过制度化建设,强化规划的权威性和严肃性,确保统筹城乡发展有章可循、有序推进。

  2.实施“三规合一”。强化规划间的相互衔接融合,通过国民经济和社会发展规划“定目标”,城市总体规划“定坐标”,土地利用总体规划“定指标”,编制《于洪区统筹城乡发展总体规划》,使三大规划目标统一、布局统一、空间统一、期限统一、数据统一,实现了“一张图”引领统筹城乡发展,切实提高了规划的协调性和可操作性。

  3.建立“1+9+X”政策配套体系。经过深入调研和广泛论证,制定出以总体实施方案为统领、以产业发展、土地利用、社会保障等9个领域的实施意见为指导、以若干具体政策和措施为保证的“1+9+X”的政策配套体系,以此指导统筹城乡综合配套改革的全面推进。

  (二)改善城乡环境,完善配套基础设施。坚持将环境建设作为事关生存发展的重大战略问题,以打造“畅净美安新于洪”为目标,高强度投入,高标准建设,高水平管理,全面提升环境质量,城乡面貌发生了根本变化。

  1.完善城乡基础设施建设。两年来,累计投入近200亿元,完成了丁香湖景观大道等91条、135公里城乡街路改扩建工程,新建5个配水厂、4个变电所、3个污水处理厂,铺设各类市政管网210公里,投资和建设规模相当于“十一五”期间的总和,推进市政配套基础设施向农村延伸,城乡之间的交通、电力、供水、电信、燃气等基础设施全面接轨。不仅从根本上改善了城乡居民生活品质,更促进了发展要素加快向农村地区的集聚。

  2.提升城乡生态环境。实施城市出口路改造提升工程,高标准完成了沈胡公路、沈大公路等5条城市出口路周边环境综合治理。实施绿化美化工程,新建绿地1300万平方米,建成于洪产业大道等13条城市景观路。实施治污减排工程,关停拆除近百家造纸、化工等污染企业,污水处理率达到80%以上。实施项目环境审查机制,否决60多个耗能高、污染大的项目入区建设。2011年,于洪区成功进入国家生态区行列,向国家生态文明示范区加速迈进。

  (三)优化产业布局,加快项目集聚。着眼于夯实产业基础,坚持以增量调结构促发展,开发建设产业园区,强化项目引进建设,加速构建专业化、园区化、集聚化的产业发展格局。

  1.优化城乡产业发展布局。结合区域资源禀赋和产业基础条件,三环之内重点发展商贸服务业、三环之外重点发展装备制造配套产业和现代物流业、远郊及农村地区重点发展现代都市农业和旅游业。按照蒲河生态经济带产业发展规划,形成了蒲河文化旅游产业带、永安新城商务商贸中心、装备制造配套产业区、现代物流产业区、新兴产业区和现代农业示范区“一带一心四片区”的总体产业发展布局,确立了城乡统筹发展的现代产业体系。

  2.打造装备制造配套产业区。着力发展以特种机床、机械基础零部件、电力电气设备等为主导的装备制造配套产业,扶持引导优势企业搬迁改造进入产业园区,引进优质项目向产业园区集聚发展。2012年,装备制造及配套产业区建成面积14.5平方公里,实现规模以上工业产值近800亿元,占全区规模工业经济总量的比重达到51%。沈阳国际特种机床装备城建成投产以来,成功引入90家生产企业,获批国家特种机床高新技术产业化基地。到2014年,装备制造配套产业区将跻身千亿元产业集群。

  3.加强重大项目引进和建设力度。实行企业化管理、专业化招商。两年来,引进铁道部中铁集装箱中心站、交通部传化陆港枢纽等投资超亿元的重大项目240余个,总投资超过2000亿元,引资规模和项目质量均创历史最好水平。建立了“1+3”的项目推进服务机制,每个重点项目都有专人负责从洽谈引进、开工建设直至竣工投产的“一条龙”全程跟踪服务,全力保障项目供地、基础设施配套和审批手续办理三个方面开工要素。金马凯旋家居CBD、润恒农产品批发中心、宝能科技园、华夏幸福基业产业园等一批重大项目相继开工建设,为统筹城乡发展提供了强有力的产业支撑。

  (四)加快农民向市民转变,健全服务保障体系。在三环外规划建设2个新城、3个新市镇和7个集中居住区,有序引导农民向城镇转移、向新居集中,同步提升居民社会服务和保障水平,促进农民向市民转化。

  1.科学推进城乡土地房屋征收。建立以街道为主体的土地房屋征收工作体系和规范化、标准化的工作机制,集中力量开展城乡土地整理,2011年、2012年两年共完成36.8平方公里土地征收任务,确保了征收补偿、回迁安置、就业安置、养老保险、医疗保险“五个到位”,加速了农村城镇化改造。

  2.高标准实施“于洪新居”建设。为尽快改变远郊地区环境面貌,改善农民居住条件,着力在四环内打造文化新居,四环外打造田园新居,总体称为“于洪新居”。突出配套功能,所有新居全部达到“八通十有”标准(八通包括路网、供水、供电、供暖、煤气、排水、公交、通讯;十有包括居民活动中心、商超配套、就业服务站、卫生服务站、中小学校、幼儿园、社区服务中心、警务室、居民健身广场、物业服务)。突出社会保障,妥善解决居民就业安置,将所有进住于洪新居的农民纳入城镇居民养老、医疗保险保障体系。体现让利于民原则,于洪区农村房屋拆迁货币安置标准为1781元/平方米,而“于洪新居”的住宅建设成本平均达到3500元/平方米,所有“于洪新居”均为商品房住宅,颁发“大产权”房证,可在房产市场自由交易,农民用宅基地和原有房产置换新居住宅后再转让,可实现翻倍增值。

  3.全面提升城乡居民社会保障水平。着眼于缩小城乡居民生活差距,启动“十大民生工程”。提高城乡社会保险保障水平,被征地农民100%实现城镇居民社会保险保障,新农合参合率99.49%,筹资标准提高到290元,政策范围内报销比例从70%提高到85%,大病保险报销封顶线由从12万元提高到18万元。实现城乡低保救助标准统一、待遇一致,将农村低保户救助标准由每人3080元/年提高到5280元/年,取暖补贴由每户200元/年提高到700元/年。开全省乃至全国之先河,将高龄老人补助范围从90岁提前到80岁,每人每年发放600元高龄补助金,90岁以上和百岁以上老人补助标准分别由2400元/年、6000元/年提高到3000元/年、9600元/年。

  (五)创新体制机制,加速统筹城乡发展。把握重点领域和关键环节,深入推进体制机制创新,着力破解统筹城乡发展的瓶颈问题。

  1.推进农村产权制度改革。设立土地流转服务中心,建立区、街、村三级土地流转管理体系,对村集体土地所有权、承包经营权及集体资产进行确权量化、折资入股,32个村完成了股份制改造并发放股权证。区财政逐年加大“三农”投入,2012年投入2.2亿元,是2010年的1.4倍。全区共计完成土地确权30万亩,实现承包经营权流转10万亩,成为全省首家农村土地承包经营权流转综合运营试点单位。2012年,全区完成土地承包经营权抵押贷款360万元。

  2.深化行政管理体制改革。实行按需设置,组建了公用事业管理局,协调实施城乡电力、供排水、供热、煤气等公用设施配套建设,实施专业化服务管理。实行建管分离,整合建设、交通、城管、城投等部门工作职能,所有城建工程均由城投公司建设实施,使责任权利更加明晰,建设管理成本有效降低,工程质量明显提高。实行管办分离,将财政局负责的融资、招投标、政府采购等职能分离出来,组建投融资中心和公共资源交易管理办公室,实现专业化管理。

  3.完善投资服务机制。创新服务理念,倡导“企业做主人、政府做公仆”,按照“服务好坏企业说得算、服务对象说得算”的服务标准,卓有成效地开展以“企业当家”为主题的软环境建设。精简行政审批,简化行政审批流程,全力打造涉企行政“无费区”,实行“区级收费全取消、市级收费区代缴”,每年减少行政事业性收费近千万元。

  4.打造全新的选人用人机制。通过实行“档案封存、全员竞聘、绩效考核、能者高薪、奖优罚劣、末位淘汰”的办法,面向社会择优选聘400余人充实经济区管委会、专业招商局等部门,工作人员专业化、技术化水平和工作效率明显提高。

  四、于洪统筹城乡发展综合配套改革特点

  在统筹城乡发展的进程中,于洪区创新思维、创新机制,全面推进城乡一体化,统筹城乡发展综合配套改革特色显著。

  (一)“产城互动”,创新区域经济社会发展模式。充分发挥区位优势,变单一带动为综合推进,依托产业建设新城,让农民安居的同时能够乐业,同步推动了工业化、城市化进程,形成了“产城互动”发展模式。比如中国沈阳国际特种机床装备城,从规划设计到建设施工,始终坚持工业地产开发与招商和新市镇开发建设同步推进。围绕工业产业建设,与沈阳机床集团共建27.5万平方米的标准厂房和1万平方米的研发中心。启动为入驻企业提供食宿、娱乐等生活服务的2.2万平方米的服务楼、33万平方米的机床产品博览中心、一期20万平方米的机床城配套商住区等,以产业发展衍生出来的生产生活服务功能催生了城市的兴起与繁荣,东民村与周边的前民村、西和平村等实行了整体搬迁,集中居住。与此同时,依托装备制造业学院、职业教育学校等培训机构,为18岁-45岁青壮年农村劳动力提供就业技能培训,通过培训,东民村97名村民进入机床城一期企业就业,83人进入机床城物业公司从事保安、保洁等工作,实现有参加就业培训愿望的居民实现100%培训,有就业能力和愿望的居民100%实现就业。农民享受了城市的生活品质,产业发展得到了社会环境和劳动力保障,“产城互动”为农村变城市、农民变市民、农业生产变工业生产提供了必要的条件和充分保障,使新城、新市镇对产业、人口的吸纳承载能力和持续的发展动力不断提升。

  (二)资产变资本,创新集体经济经营模式。推进农村集体资产资本化。在对农民开展土地承包经营权抵押贷款的基础上,将土地承包经营权转化为股权,建立股份合作制企业,使农民由农业生产者转变为投资者,开辟出一条城乡协调发展的新路。在实行土地股份制改造的同时,推进集体经济股份制改革,将集体土地、房屋、设施等资产所有权及使用权确权、量化、颁证,采取土地量化、资产量化、现金入股和社区股份四种形式,建立股份合作经营公司,投资现代农业、工业产业和城市建设。积极拓展农村集体资产投资渠道。一是投资产业发展。沙河子村和陆家村利用置换的土地发展现代农业,建立食品加工产业集群,产品出口国外,每年获得外汇收入1000多万美元;东民村的沈阳东盛实业股份有限公司投资6000多万元购买机床城综合服务楼,年获益1000万元。此外,投资2.8亿元建设“两化”智源产业带,全部出售可获益4.2亿元。二是投资收益性基金。通过设立发展基金,参与新城新市镇开发建设。东民村沈阳东盛实业股份有限公司参与新城新市镇开发建设,在集中居住区配套建设商品房和商业设施出租、出售。三是投资固定资产。主要投资于商业网点、农贸市场等。大韩村天普集团引进多家开发集团,建设460万平方米的生活区,2.8万平方米的综合超市。

  集体经济促进了城乡统筹发展,主要形成了三种模式。一是依靠自身资源优势模式。光辉街道集体村地处蒲河下游,区位优越,温泉资源丰富。作为城乡统筹发展综改配套改革试点村,成立了综改工作领导机构,编制了发展规划。未来的集体村规划为回迁居住区、温泉度假产业区和现代农业区三个区域。回迁居住区占地240亩,建设住宅2300余套,安置集体村和高台村村民集中居住。温泉度假产业区占地1000亩,发展温泉旅游地产,现已引进两个项目。现代农业区占地5000亩,发展现代都市农业。二是远近郊村合作发展模式。北陵街道小韩村地处沈阳市近郊,集体土地完全被征用。2009年,小韩村带着2亿多元资金到地处远郊的光辉街道双树子村流转土地400亩,组建合作社,发展温泉会所和蔬菜工厂。几年过去,不仅带动了双树子村及周边邻村的青年农民的就业问题,还拉动了光辉街道地区第三产业的发展,促进了当地经济发展。三是公司“合并”后进村模式。北陵街道沙河子村整体动迁改造后,利用村土地补偿款和村集体资产进行资本多元化投资,成立北方科工贸公司。2006年,科工贸对平罗街道经济欠发达的陆家村“并入”,进行沈阳陆家高新技术农业园区的规划和建设。此后,科工贸引进外资,在陆家村投资5亿元陆续建成沈阳环际精品蔬菜浮板菜项目,沈阳德丰蔬菜食用菌项目,九龙河休闲观光体验基地等项目。由于科工贸的“并入”,陆家村村民已基本实现“市民化”。

  (三)城乡均等,创新社会保障机制。在加快新城新市镇建设的同时,创新社会保障制度,全面提高农村居民社会保障和公共服务水平,缩小城乡差距,实现同步发展。城乡就业保障并轨。在全区开展免费普惠制就业培训,安置农村居民转移就业或自主创业,通过“春播行动”全力开发公益岗位、广泛开展普惠制培训、全面落实就业政策、逐步完善就业援助机制,2012年城镇实名制就业6073人,农村劳动力转移9036人,普惠制就业3159人。城乡社会保障并轨。建立缴费档次自选、待遇标准统一、参保方式灵活的城乡一体社会保险制度,城乡居民实现体系内部自由选择、自由流动。

  (四)职能整合,创新经济功能区管理模式。结合区域功能定位和主导产业发展,将全区划分为于洪新城、丁香湖新城、永安新城、平罗湾新城和现代农业示范区五大经济区布局,分别组建完善管委会,负责经济发展、招商引资、规划建设等工作,实现区域产业发展差异化。在全省率先实行涉农机构大部制改革,合并了9个涉农部门、20个事业单位,组建了现代农业示范区管委会,精简编制131个、科级和处级领导职数28个,达到了“合并机构、精简人员、突出重点、提高效能”的目的。【供稿单位:中共沈阳市于洪区委政研室】