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于洪区:区域性中心城市近郊区推行统筹城乡发展改革的示范代表

发稿时间:2013-11-10 10:21:00   作者:记者贾存斗 潘治宏 王屹 阎启军

  记者:于洪区的改革探索对沈阳经济区整体发展具有什么意义。

  刘始杰:谈于洪区的改革,就必须要讲其所处的宏观大背景,只有了解于洪区提出改革、实施改革所处的发展环境,面临的改革形势,才能更深层次的理解于洪区为什么要改革,改革的方向是什么,改革实施有什么具体意义。

 
  沈阳经济区以沈阳为中心,在半径百公里范围内,涵盖了沈阳、鞍山、抚顺3个特大城市,本溪、营口、阜新、辽阳和铁岭5个大城市。沈阳经济区内拥有全国闻名的重化工业城市、国家一类对外开放口岸、东北地区最大的航空港、全国密度较高的一小时城际交通网络,是国内乃至东北亚地区发展条件较优越的工业型城市密集区。
 
  2010年4月国务院批准沈阳经济区为国家新型工业化综合配套改革试验区。作为第八个国家级综合配套改革试验区,沈阳经济区以新型工业化为主题,提出了十项重点改革任务,其中就包括“着力推进统筹城乡改革,实现”以工促农“工业化与农业现代化、城镇化”一项。
 
  沈阳是老工业基地振兴的关键所在,也是沈阳经济区建设的核心枢纽。于洪区作为沈阳的近郊区,充分享受了沈阳母城产业、信息、人才等综合资源优势,经济发展、环境建设、民生保障等方面取得了长足进步,实现了区域经济社会的持续快速发展,已经成为了全省郊区发展的排头兵。那么在这样的条件,为什么还要继续在于洪区实施综合配套改革推进统筹城乡发展呢。
 
  一方面,由于于洪区地处城乡结合部,具有典型的亦城亦乡双重功能和显著的城乡“二元”结构特征,推进统筹城乡发展是于洪区历界政府的首要工作,虽然经过多年的不懈努力,但于洪区在基础设施配套、公共服务和社会保障能力、居民收入水平等方面城乡仍存在较大差距,城乡一体化发展的压力依然较大。这是于洪区以改革促发展的现实要求。
 
  另一方面,创新统筹城乡发展的体制机制是沈阳经济区确定的十项任务之一,我们需要设立专项的改革试验点,通过放权赋权的先行先试,进行相应的改革探索实践,为沈阳经济区乃至全省实现城乡统筹发展提供典型示范,积累发展经验,形成系统、完善、有效的体制保障。
 
  最后也是最为重要的是,众所周之,国内已经有很多地区进行了统筹城乡发展改革探索,并取得了成功经验。成都、重庆两地起步最早,作为大农村小城市的典型代表,2003年第一批开展相关改革;2007年苏州、嘉兴等经济发达地区开展综改工作,是国内统筹城乡发展改革步伐最大,成效最显著的地区。于洪区与上述改革先行试验区的禀赋特征不同,我们想将其作为区域性中心城市近郊区推行统筹城乡发展改革的示范代表,通过在于洪区实施综合配套改革,有效探索破解大城市近郊区城乡“二元”结构矛盾的新模式、新路子。在具体改革实践过程中,于洪区提出了“以产业化、城镇化、生态化推进全域城市化,实现统筹城乡发展”的统筹城乡发展思路,强调要推进城市化与生态化、产业化的融合、互动,通过“三化”之间的相互推动、促进,实现城乡统筹发展。
 
  记者:从省市层面看,于洪区在体制机制上进行了哪些创新,改革成效在哪里?
 
  刘始杰:统筹城乡发展是一项复杂、庞大的系统工程,我们认为于洪区的改革创新把握住了统筹城乡发展的重点领域和关键环节,在行政管理体制、农村产权制度等方面的改革创新,有突破、有成效。
 
  创新规划管理体制机制。于洪区一直以来,都重视规划对发展的指导促进作用。通过编制的于洪区全域规划、永安新城总体规划、蒲河生态经济带发展规划等一系列规划,形成了覆盖全域的统筹城乡发展规划体系,更在沈阳经济区内率先组织实施了“三规合一”,按照经规“定目标”,城规“定坐标”,土规“定指标”的理念,通过编制三规合一规划,实现规划目标、布局、空间、期限、数据“五统一”。同时,于洪区还建立了以规建会为主的规划决策审批制度,编制了规划修订、审核、执行、监督管理办法,确保规划落实到位、执行到位,维护规划的严肃性。
 
  创新行政管理体制。于洪区积极推行经济区的管理模式,整合五金园、家具园、大工业区管委会等部门,组建了永安新城管理委员会,打破了区划行政限制,统筹资源使用和基础设施建设,强化了对沈阳经济区新城新市镇建设管理力度;在全省率先实施涉农部门的大部制改革,将区农林局、农机管理总站、供销联社、粮油购销公司等9个涉农行政部门和20个事业单位合并,组建成为现代农业示范区管委会,精简编制131个、科级和处级领导职数28个。推进行政机构改革,实行按需设置、管办分离、建管分离,组建了公用事业管理局、投融资中心和公共资源交易管理办公室,整合了建设、交通、城管、城投等部门工作职能,实现专业化管理。创新考核评价机制,在现代农业示范区管委会和永安新城管委会试点了平衡计分卡绩效考评模式。
 
  创新农村产权制度改革。作为全省首家农村土地承包经营权流转综合运营试点单位,于洪区强力推进农村土地承包经营权登记试点工作,加快土地规模化经营,截至目前,完成土地确权30万亩、流转10万亩。在推进村集体组织股份制改造的同时,积极探索集体经济发展壮大的新途径,陆家、小韩、东民等村集体在投资现代产业项目、统筹城乡发展基金、固定资产等方面进行了尝试,取得了不错的成效。促进农村资源向资本转化,试点农村土地承包经营权抵押贷款业务,累计为农业经营主体发放抵押贷款360余万元。
 
  创新社会保障体制机制。在就业保障方面,完善城乡居民普惠制就业培训体系,推行“职业院校+企业+城乡劳动力”的订单式培训模式,实现有参加就业培训愿望的农民100%接受培训,有就业意愿和就业能力的农民100%安置就业。在养老保障方面,初步建立了自主选择、按档缴费、待遇统一的城乡居民养老保险新体系,实现农民在体系内自由流动。在低保救助方面,建立了低保动态管理制度,农村低保标准由每人每年3080元提高到5280元,农村非集中供暖补贴由每人每年200元提高到700元,在全省率先实现了城乡居民社会救助标准统一。在医疗保障方面,通过探索建立新农合商业大病保险制度,推进城乡居民大病医疗报销标准一致。同时,在全省范围内率先推行了于洪城乡居民幸福卡,集中了城镇居民养老和医疗保险、新农保、城乡低保、粮食直补、综合缴费等多项功能,做到了各类保障一卡缴费、一卡支取。
 
  在着眼于体制机制创新的同时,于洪区在统筹城乡发展方面也进行了大胆实践,探索形成了一批具有区域特色、符合地区实际的“于洪模式”。
 
  “产城互动”模式
 
  于洪区的“产城互动”模式把握住了一个关键点,就是城市化与产业化的关系,强调产业化是城市化是的依托,城市化是产业化的支撑,通过产业化与城市化的融合、互动,实现城乡的同步发展、协调发展。在具体实践过程中,于洪区在近郊地区,促进装备制造配套产业与工业城镇互动发展;在中郊地区,促进商贸物流产业与新城互动发展;在远郊地区,促进高效设施农业、休闲观光农业与新市镇互动发展,实现了每个产业集聚区都有新城新市镇为依托,每个新城新市镇都有主导产业园区为支撑。
 
  从目前于洪区的发展来看,他正在全力建设沈阳国际特种机床城,机械基础零部件产业园,国际物流港以及现代农业示范区等重点产业园区,与此同时,结合“二城三市镇”的城市化布局,与产业园区同步启动周边村屯的集中搬迁改造工作,妥善安置被征地农民的居住生活,配套发展金融、商贸、居住、研发等为产业园区服务的城市产业,并以产业园区为载体,充分解决农村居民在园区内企业转移就业,推进农民公共服务和社会保障水平同步提升,实现了农村向城镇、农民向市民的根本性转变。更为重要的是,原来的村屯在向社区转化的过程中,充分利用土地、房屋等补偿资金,完成了集体经济股份制改造,投资发展园区物业服务、商业网点经营,科研服务设施建设等产业,获取先期稳定的经营收益,用于增加原有村民即股民的股权收入,并不断提高居民公共服务、社会保障和社会管理的投入能力。
 
  “于洪新居”模式
 
  在推进城乡统筹发展,加快全域城市化建设的过程中,于洪区一直在探索如何盘活农村可利用建设土地资源,为新城新市镇建设和产业园区发展拓展空间;如何改变农村居住分散,配套薄弱的局面,尽快改善农村地区落后的环境面貌;如何完善农村居民就业、收入、保障体系,从根本上实现农村居民向城市居民的身份转换。因此,于洪区提出了以“于洪新居”建设为载体,促进“三个集中两个转变”。
 
  通过统一新居规划设计,统一招标施工,统一回迁安置,让农民搬的放心,实现了农民集中居住;通过促进市政基础设施向新居覆盖,为引入新居项目城市社区商贸服务设施,为新居项目提供城市化的物业管理服务,让农民住的舒心,实现了城乡居民享受同等生活居住条件。更为重要的是,“于洪新居”的建设,不是让农民简单的脱离土地上楼居住,农民基本权益受到了保护,农民就业有保障、收入有保障、组织有保障;更农民得到了真正的实惠,所有“于洪新居”颁发“大产权”房证,可在房产市场自由交易,让农民活的安心。
 
  事实证明,“于洪新居”建设的深入推进,真正实现了农民得新居,发展得空间,环境得改善。
 
  记者:在于洪区推进改革探索进程中,辽宁省及沈阳市有关部门、领导给予了哪些支持?
 
  刘始杰:于洪区是沈阳经济区上升为国家战略后,第一个主动申请尝试专项试点改革的地区,也是第一个获得正式批复的综改示范区,因此我们一直以来对于洪区的改革创新工作给予了极大的关注和重视,不仅将于洪区作为省经济区办的工作联系点,更在实际工作中给予了尽可能的支持和帮助。
 
  一方面,在去年8月于洪区改革最关键的攻坚时期,我们沈办在一个月内先后三次专程赴于洪区调研、指导统筹城乡发展综合配套改革工作。通过下基层实地看,开座谈汇报听,我们帮助于洪区查找不足,分析原因,更重要的是我们提出了三点很有针对性的应对措施,第一个就是针对于洪区改革经验总结宣传做的不好,我们组织成立了省发改委牵头,省委政研室、省政府发展研究中心、新华社辽宁分社和沈阳市发改委参与的专题调研组,共同研究起草于洪区综改经验调研报告,目前这个报告已以专报形式呈送省委省政府主要领导,陈政高省长对报告进行了签批,充分肯定了于洪区的改革工作,并在沈阳经济区八城市市长联席会议上印发交流。
 
  第二个就是针对于洪区统筹城乡发展的要求,我们积极争取协调省里有关部门,在资金上给予倾斜支持,按照特事特办的原则,研究给予于洪区3000万的基础设施建设贷款贴息事宜。同时,支持于洪区关于申报永安新城为省级经济开发区的工作。
 
  第三个也是最为重要的,是我们全力帮助、指导于洪区向国家发改委申报国家级统筹城乡发展综合配套改革专项试点。去年年末至今年年初,我们陪同于洪区三次拜会国家发改委体改司,向体改司孔泾源司长、副巡视员彭绍宗等领导同志汇报了于洪区综改示范区建设情况,得到了有关领导的肯定和鼓励,于洪区的改革经验作为典型事例在2012年的全国综合配套改革试点工作会议上进行了书面交流。同时,体改司拟于近期成立调研组来沈阳经济区调研,重点要了解于洪区的改革创新工作情况。
 
  另一方面,省内其它各职能部门,对于洪区的改革工作也给予了很大的帮助和支持。目前看,省建设厅、教育厅、卫生厅等部门,共批复于洪区辽宁省低碳绿色建筑集中示范城区、辽宁省统筹城乡文化发展综合配套改革试验区、辽宁省统筹城乡义务教育优质均衡发展实验区、辽宁省统筹城乡基本医疗卫生服务均等化试点区、辽宁省统筹城乡就业和社会保险一体化实验区、辽宁省中医药特色社区卫生服务示范区6个省级改革专项试点,帮助争取国家农业部、环保部批复国家级现代农业集成技术试点区、全国生态文明建设试点区两个国家级试点。
 
  记者:从省市层面看,于洪区统筹城乡发展改革存在的不足?
 
  刘始杰:于洪区的统筹城乡发展改革已经进入到了第三年,可以说,在取得了显著成效的同时,也遇到并发现了一定的问题。
 
  从主观上来说,虽然于洪区已经提出了“一五五”的改革思路,但从全国统筹城乡发展的实际来看,于洪区的改革方向还需要进一步明确,还需要进一步提升,要有效结合十八大对统筹城乡发展、对改革的论述,要充分吸纳国家发改委体改司领导的工作建议,不断完善自身改革的理论体系,力争在国内统筹城乡发展领域内占有一席之地。
 
  从客观上来说,虽然于洪区一直强调改革的推进要把握重点,寻求实质性突破,但在实际的工作中,一方面区里的各部门都想搞改革抓成效,导致本就有限的改革资源和力量被分散了,好钢没有用到刀刃上,没有工作的合力,造成了工作都有小成绩,但重点改革进展慢的局面。另一方面在土地利用、融资平台建设等重点改革攻坚领域,于洪区的步子迈的还是有点小,体制机制的创新还不够,于洪区还需要下一番力气,对统筹城乡发展改革领域里遇到的硬骨头和真难题进行研究解决,为沈阳经济区的统筹城乡发展积累提供可之借鉴的成功改革经验。
 
  (说明:本文为中国经济体制改革杂志社调研组对辽宁省发改委副主任、沈阳经济区工作领导小组办公室主任刘始杰的书面采访)