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主体功能区:云安农村综合改革新实践

发稿时间:2011-08-12 10:42:00   作者:贾存斗 潘治宏

 2008年以来,广东省云安县在农村综合改革方面进行了探索。云安改革的核心是:建设主体功能区,进而促进农村综合改革。配合主体功能区建设,云安县建立了税收共享、财政保障、绩效考核、社会维稳、乡镇大部制改革、构建公共服务体系等配套机制。自2009年初正式启动至今,经过两年多实践,云安主体功能区改革体系雏形初具。

  有关专家指出,推进欠发达地区农村综合改革,是促进县域经济转变发展方式、统筹城乡区域协调发展、促进城乡基本公共服务均等化的重要举措,对县级政府实现职能转变、推进基层民主自治、巩固农村基层政权、维护农村和谐稳定意义重大。

  而云安主体功能区探索,为我国深化农村综合改革,尤其是欠发达地区深化农村改革提供了参照案例。

  主体功能区:云安改革核心

  2011年3月22日,50多岁的云安县南盛镇黎明村村民陈兴龙坐在《改革内参》记者面前,显得精神紧张。但谈起自己目前的生活,充满激情与自豪。陈兴龙一家自有柑橘地25亩,流转了其他村民的柑桔地30亩,共种植了55亩柑橘。去掉土地流转费、去掉生产成本,陈兴龙一家2010年柑桔纯收入8万元。另外,陈兴龙的儿子外出打工,纯收入5万元左右。陈兴龙一家2010年7口人共纯收入12万元。

  陈对自己的收入很满意。他告诉记者,南盛镇农民对政府推动的通过土地流转提高收入的做法很理解,也很支持。另外,记者还采访了南盛镇大窝村村民邓建芳等多位村民,大家多表示,自2008年土地流转以来,当地(南盛镇)农民的收入逐渐增长。为什么?能种地的农民通过土地流转形成了规模种植,不愿意种地的农民通过土地流转,一方面获得了土地流转收入,一方面获得了比种地更多的打工收入。

  南盛镇及云安县有关部门官员对记者表示,南盛镇农民的增收源于该县的建设主题功能区改革。

  2011年3月21日,云安县委书记金繁丰对《改革内参》记者详介绍了主体功能区改革的缘起。

  2008年10月24日,也就是十七届三中全会结束之后,广东省委书记汪洋到云安调研,探寻如何推进农村改革。汪洋在南盛镇考察云安如何通过土地流转发展规模农业时,南盛镇镇长汇报说,土地通过二次流转,使农民得到了更多实惠。汪洋对在场的云浮市、云安县官员说:“这个你们要好好总结一下,看看农村,尤其是连片欠发达地区能否通过土地流转去推动农村改革”。

  汪洋走后,云浮市、云安县迅速行动。云浮市委书记王蒙徽给金繁丰的任务是“大胆改大胆试”,并提出两条:“一是从体制机制上去突破;二是从方式方法上下功夫”。

  金繁丰表示,云安的改革基本是从本地实际出发。比如,通过土地流转探索农村发展。首先,第一步改革是设立土地流转服务中心。但是,土地流转之后发现,土地流转越多,社会矛盾会越高。一部分土地流转后,部分农民就没土地了。因此,土地流转必须伴随劳动力转移。云安就配套农村劳动力服务中心,去解决劳动力转移培训和维权问题。另外,土地流转后,规模农业越来越多,而在农民的素质又不适应发展规模农业,高效农业。此时,云安紧接着设立了农业发展服务中心。

  《改革内参》记者在南盛镇了解到,云安的土地流转完全本着自愿原则,政府只是起到推动与服务作用。比如,在南盛镇土地流转交易中心,土地流转信息在大厅屏幕上滚动播出。原来的南盛镇影剧院现在则是南盛镇农业技术培训中心。记者采访时,这里刚刚结束了“南盛镇2011年柑桔春季管理技术培训班”的培训工作。云安县官员介绍,土地流转及对农民的培训都是免费的,政府有专人服务。据了解,南盛镇农业发展服务中心包括:南盛镇农产品质量安全监督管理站;南盛镇柑桔专业合作社;南盛镇柑桔协会。这些组织解决了土地流转后规模农业、高效农业的发展要求。

  设立三个中心后,土地流转基本上是村内镇内交易,交易面不够广。为了使农民与市场连接,云安县又专门设立了三农服务网。农民通过互联网和市场连接起来。至此,云安县的农村综合改革因为大力推动土地流转拉开帷幕。

  而主体功能区概念是在2005年中共十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划建议提出来的。2006年的十一五规划纲要又明确了把主体功能区作为下一步发展的方向。2007年,中共十七大进一步提出,把基本形成主体功能区作为2020年全面实现建设小康社会的一个重大的战略目标。2010年中共十七届五中全会,又明确对于主体功能区做出了部署,提出要求:按照全国经济合理布局的要求,规范开发秩序,控制开发强度,形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。

  因此,国家层面的主体功能区建设针对的是省市,而不是县。云安建设主体功能区改革与国家发改委提出的主体功能区建设不是一个概念,只是内在理念相通。

  金繁丰认为,国家搞主体功能区很多年了,能够落地的不多,目前还没有成功案例。为什么?现在国家的主体功能是发展省市,没有县一级。而主体功能落地的关键是县一级。

  云安为什么搞主体功能区改革?

  金繁丰介绍,以前每个乡镇都要求上项目的时候,整个云安乡镇企业、乡镇政府欠债4.3亿元,不仅群众没得到利益,政府还背了一身债务。比如,南盛镇以前上了十多个项目,现在一个项目也没有了。南盛镇现在就搞农村服务,搞群众服务,社会建设。南盛镇从八个镇财力的角度看,是倒数第一或者第二的。但是农民收入是第一,是最高的,农民很高兴,对政府很满意。现在,云安绝大多数乡镇的工业项目都没有了。

  改革开放以来,农村改革、农村发展先后有珠三角、长三角模式,去年又有成渝模式。但云安一是经济欠发达,无财政支撑,学不了珠三角、长三角的用巨额财政投入统筹城乡发展,也不具备成都重庆特大城市以城带乡的巨大吸纳力来统筹城乡发展。这两种模式对云安都不可行。云安的改革只有因地制宜,只有低成本递进式改革。

  经济社会发展要求,逼迫云安必须转变经济发展、科学发展,逼迫云安必须搞功能区建设。

  于是,云安县根据全县的地容地貌及资源分布状况,将八个镇,1202平方公里,81万多亩分成三个功能区。县城所在地六都镇是优先发展区,主要发展工业。优先发展区也不是四面开发,而是规划了一个13.73平方公里的循环经济工业园。这个工业园仅占全县面积的1.09%。2009年以来,云安大部分财政税收就在这个占全县面积1.09%的工业区产生出来,支撑着全县的经济发展。其他两个镇镇安镇、石城镇是重点发展区,一手抓特色农业,一手抓特色工业。另外五个镇高村镇、白石镇、富林镇、南盛镇、前锋镇叫生态开发与保护并重示范区区,重点发展农业、保护生态。

  四大机制:保障主体功能落地

  为了使功能区落到实处,云安县建立了以县为统筹的四大保障机制。金繁丰表示,我国其他的功能区之所以未能真正落到实处,就是保障机制没有建立起来。

  一是经济保障机制。首先,所有乡镇的工资、乡镇运作经费、公共服务配套体系的建设经费都由县财政来统筹。另外,云安还实行了共享机制,比如工业园区,不仅仅是园区所在镇有利益,这八个镇都有利益。所有镇招商引资招到园区利益可以共享。另外,园区所产生的利益增量大家也可以分享。分享不是按人头,而是按三三四的比例,30%按照镇的人口,30%按照镇的面积,40%按照年终考核。2010年云安县财政给每个镇保障运作的资金是170万元,增量共享部分资金去是每个镇192万元。另外,云安县还有税收共享激励机制。去年云安县给8个乡镇的这部分资金是是781万元。

  二是政治保障机制。政治保障机制很重要的一条是考核机制。以前乡镇干部主要任务是发展经济,招商引资多少个项目,考核GDP。不管有条件没条件,没有项目就没有GDP,乡镇官员考核就不及格。以前乡干部基本上就是作为业务员去跑项目的,去找钱的,而不是去为农民服务。现在云安为了促使乡镇政府从管理型向服务型转变。根据各地不同的功能定位和发展目标,实行分类考核,将考评重点放在功能职责要求方面,不同区域的指标体系或指标所占权重应有所侧重,建立“不以GDP大小论英雄、只以功能发挥好坏论成败”的政绩考核机制。优化开发镇重点考核经济结构调整、节能减排和自主创新能力;重点开发镇主要考核经济增长及其质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新能力,实行综合评价;生态发展镇不再重点考核经济增长指标,侧重考核基本公共服务、社会管理、生态发展、农民增收和农村稳定等。

  三是乡镇大部制改革。主体功能区建设之后,按照原来的体制机制肯定不行。于是,云安进行了乡镇改革。

  云安乡镇改革有三个层次:第一个层次,从体制上进行改革。云安的体制改革是不与上相对应,而与下相适应。下面需要什么部门什么功能就设什么部门。云安将乡镇部门归并为三办两中心。通过这五个部门解决当前农村必须要解决的五大问题:

  1、设立党政办。党政办主要解决土地、建设等等问题,包括土地协调。

  2、设立宜居办。宜居办主要是解决农村环境问题。从广东来看,包括全国,大部分地区农民的吃饭问题、住房问题、穿衣问题已经基本解决了。农村环境问题则成为中国广大农村存在的普遍问题。

  3、设立农经办,解决农民增收问题。农经办设立了一网三中心。一网是帮农服务网。三个中心一是土地流转服务中心。通过土地流转服务中心,解决农民的财产性收入。云安在广东省率先设立了农村土地流转服务中心。到去年底,全县可流转的土地面积已经流转了50%多。流转之后农村的富余劳动力多出来,怎么办?云安又设立了农村劳动力中心,解决农民的劳动力转移、农村劳动力的培训、农民维权问题。去年云安全县有11万多的农村劳动力实现了转移,占全县农村劳动力的65%。农村劳动力转移全县收入去年12亿元,提高了农民收入。

  另外,云安在全国率先设立了农情研发所,对农情定期进行研判,帮助农民解决增收问题。去年全县开展农情研判200多次,解决问题一百四十多项,有效推动了农民增收。

  4、设置综治信访维稳中心与社会事务服务中心。该做法云安县与广东省其他每个县都一样,既有县信访中心,也有综治中心,还有村的工作办。据了解,去年通过农村工作办化解2227宗社会矛盾,95%以上在农村解决。农村工作办有效发挥了基层作用。去年云安全县没有一宗上访事件,没有一宗群体事件、恶性事件,维护社会和平稳定。

  云安乡镇改革的第二个层次是给权。现在的乡镇可以说没钱、没权。云安去年开始给乡镇下放三个权利:一是下放管理权。将全县17个部门的72个具体管理事项交给乡镇,使乡镇有权去做工作;二是下放财权。除了县财政统筹运作财政资金保障乡镇正常运作外,云安县还将以前国家补助农民的各种钱款先给乡镇,由乡镇给农民,县政府实行监管。这样有效树立了乡镇权威,实现了资金使用权和监管权分开。三是下放推荐权。乡镇职位出现空缺,乡镇党委有权推荐合适人选。2009年以来,云安县通过乡镇推荐进入乡镇班子的干部大概是30人。这样使乡镇树立了权威。

  云安乡镇改革的第三个层次是明确事权。以前招商引资是乡镇的职责,现在对乡镇要求是五+X。第一是农民增收,这是乡镇核心的任务。第二是公共服务,为农民农村提供公共服务。第三是社会管理建设、社会稳定问题,第四是党的方针政策宣传。第五是组织建设。

  所谓X是不同功能区赋予不同功能定位和职责要求,每个镇都不一样。考核也是,对乡镇考核总共60个指标,47个公共指标大家雷同,但不同功能区的权重是不同的。不同功能区采取不同考核指标,使全部乡镇能够按照要求去做。比如,六都镇X的定位是服务县工业园区经济,配合城市建设、城市管理,不需要去招商引资了,主要是整个园区的关系协调,比如,配合园区征地、拆迁等工作。南盛镇书记谢云生对《改革内参》记者表示,“现在,乡镇干部主要工作就是为农民提供公共服务,促进农民增收,维护社会稳定,有精力为百姓办实事,办好事。这有赖于上级政府的权利下放,让我们知道怎么干,干什么,为谁干”。

  第四是构建公共服务体系:一是建立一校两院三保障四工程。校指学校。云安作为欠发达地区,对教育采取高度重视高度倾斜政策,加大新建、改建扩建学校设施。两院一是卫生院,一个是敬老院。云安县对农村卫生设施、敬老院实行大力改造,解决农民看病难、看病贵及孤寡老人后顾之忧问题。三保障是社会保障、医疗保障、劳动保障。去年云安全县投入到农村和民生的资金是4.2亿元,占全县一般预算支出的60.23%。四工程是宜居家园工程、社会管理工程、收入倍增工程和部分城市工程。

  二是建立一社三站公共服务平台。一社是在农村村委会建立了农村社区服务合作社,解决村党组织、村民委员会和乡镇政府公共服务平台如何延伸问题。让村委会和村党组织发挥作用。三站是公共服务工作站、经济工作服务站,、综治维稳信访工作站。这三个站把农村资源、组织资源有机整合起来。

  以前农村群众办很多事要跑到县城,改革之后,农民足不出村就可以解决公共服务问题。比如医疗卫生、基层事务方面,在村里就可以完成,非常方便群众,同时强化了社会管理。云安县前锋镇崖楼村村民林月珍对记者表示,以前要到40公里的县城办理50元的计生节育奖,又麻烦又浪费时间,车费差不多把50元花完了。现在在村合作社办理,又快捷、又省时间。

  另外,村合作社有规定,村内决定什么事必须通过群众讨论。首先倾听群众的意见,充分体现群众在公共服务建设共享管理之中的主人地位、主体地位。,另外,为了使农民适应新形式要求,云安县还开展了农民讲信用讲法制讲文明有本领的活动。比如,云安县认为,农村环境对改善农民生活方式,提高农民现代生活理念、甚至是加快农村转变生产方式意义重大。因此,云安县强制规定农村的环境整治,实行不清垃圾清干部。

  云安改革待完善

  《改革内参》记者翻看厚达300页,大十六开本的一大册《云安县工作指南》,其中包括《关于将云安县列为全省农村综合改革改革示范县的批复》(2010年7月9日),《云安县农村改革发展实施纲要》(2009年5月8日),《云安县新型城镇化建设纲要》(2010年9月2日),以上文件已经包含了主体功能区改革及几大配套机制形成的探索。而2010年4月1日发布的《云安县主体功能区规划》,明确了云安每个镇的功能定位及及发展方向。2010年9月8日云安县发布了《中共云安县委、云安县人民政府关于推进乡镇职权改革的实施意见》、2010年9月8日发布了《云安县财税共享激励和保障机制实施方案》,2009年12月17日发布了《云安县关于建立城乡均等财政机制的意见》,2009年10月26日发布的《云安县社会治安综合治理委员会关于进一步加强镇综治信访维稳中心建设方案》,2010年9月19日发布的《云安县科级领导班子和领导干部落实科学发展观评价指标体系及考核评价实施细则》(试行)---------以上文件初步形成了云安主体功能区改革体系。至此,云安的主体功能区改革已经落地,改革已经制度化,由实践上升到体系,上升到理论。

  金繁丰告诉《改革内参》记者,云安改革的特点是先有问题,老师(汪洋)布置任务,学生(云安)答题。形式是一个问题一个问题的去解决,逐渐发展成为改革体系。并且一个文件的出台,都是经过长时间探索,反复修改而成。因此,云安改革不是一开始成型,而是发现什么问题解决什么问题,配套什么措施与机构。

  云安改革从2009年初启动到2011年1月形成框架大概经过了两年时间。2011年1月,广东省委书记汪洋来云安,结论是,“云安搞得不错,要坚定不移的走下去,要不断的完善和提升,要为当地的县创造更多先进经验”。

  专家指出,两年来,云安县以功能区建设为核心,以社会建设为支点的农村综合改革实践,创新了社会管理方式,转变了经济发展方式,促进了经济又好又快发展,对建设中国社会管理体系,破解欠发达山区科学发展难题具有现实意义。

  源此,近两年来,云安改革也得到学术界、国家有关部门及媒体一定程度的关注。有关部门及机构举行了若干场探讨会,国内著名专家学者将云安实践作为研究对象。2010年,云安成为,“国家可持续发展实验区”、 “广东省农村综合改革示范县”。2011年2月17日,广东省省长黄华华主持召开省政府常务会议,部署全省推广“云安模式”,推进农村综合改革。2011年2月26日,广东推出以云安改革实践为蓝本的《关于推进山区县农村综合改革的指导意见》。《意见》提出,从2011年起分阶段,在全省(广东)山区县(市)推进农村综合改革,到2015年,广东全省基本建立农村改革发展体制机制。

  金繁丰对自己推动的改革并不满意,但是他认为云安的改革是农村综合改革的深化版,有以下意义:

  一是通过改革经济获得了发展。针对《改革内参》记者提问说划分主体功能区会否可能会影响一些地方发展时。他坚决予以否认。云安县去年经济不仅因为改革没下降,反而是快速增长,GDP增长16.3%,远远大于全省平均增长水平。财政一般预算收入增长33.92%,也远远大于全省平均增长水平。同时,社会稳定了,没有上访等社会公共事件。

  二是各级党委政府转变了执政理念。以前政府与官员的眼睛向上工作,现在转变为眼睛向下工作。通过改革,云安县政府变成了服务型政府,云安县官员由业务员回归为公务员。通过改革,明确了县级层面负责经济发展,乡镇负责公共服务。

  三是通过改革实现了是经济发展方式的转变,破解了“城乡发展不均衡的二元问题”,破解了“唯GDP论”的传统发展模式。以前是镇镇开发村村点火,为了很多项目,造成了一方面发展上不去,也破坏了生态,更重要的是党群干群关系越来越紧张。现在是什么地方能够干什么就干什么,能做什么就做什么。

  四是通过改革,云安县政府、官员的工作方式方法发生了改变。以前所有工作就是政府行为,现在则是将政府的指导作用和群众的主体作用有机结合起来,实现共谋共进共建共享,使农村、农民的活力激发出来。

  针对云安的改革,学界赞声一片。华中师范大学中国农村研究院将云安实践升华为“云浮模式”(《改革内参》记者:实质应为:云安模式): “统”、“转”、  “下”、“合”四个字:

  “统”是以县域为单位,县、乡、村各有分工,但又有统筹;

  “转”是转变发展方式,不以GDP论英雄,实现跨越式发展;

  “下”就是把权力下放,干部下沉;

  “合”是把分隔的工业、农业、城市和农村统筹起来,并且政民合作,干群和谐。

  更重要的是,云安模式是主体功能的扩展模式,主体功能模式本是用在国家和省级层面,但云安把主体功能延伸到村级层面。因此,云安的主体功能的扩展模式是一种个性化的,综合式的,内缘式的发展。

  金繁丰自己将云安主体功能模式概括为三个字:“统”、“转”、“下”:

  “统”是以县域为单位统筹建设格局。一是部门统筹把8个镇划分为三大功能区,二是财政统筹解决了县与镇、镇与镇之间的利益关系。三是职权统筹,下放事权、财权和人事权。四是统筹资源,解决城乡协调发展的共病问题;

  “转”是以镇级落实搭建社会服务功能新体系,促进城乡协调发展,转变政府职能;

  “下” 是以村级落实创新社会管理新方式,促进城乡协调发展。设立了农村社区服务合作社,创新基层直销管理机制,创新基层社会教育途径下乡,创新基层共建共享向下等方式。

  国务院发展研究中心研究员刘守英认为,云浮(安)模式首先是一种内向式的发展,这对于那些无外界优势可利用区域的发展具有借鉴意义。“云浮(安)模式”在机制上最大的一个创新之处是,实现有规划的发展,在利益共享机制和政绩考核体制上做出重要探索。

  中共中央政策研究室副主任潘盛洲指出,云浮(安)改革的关键是,制定并实施了符合功能区要求的政策体系。这个政策体系既明确了以县为统筹主体,同时也明确乡镇、村的工作。此外还明确了促进功能区发展的财税政策、投资政策、产业政策、土地政策、环境政策等。扩大了乡镇一级的管理权限,充实了乡镇权力。此外实行了各有侧重点的绩效评价体系,使干部管理科学化。

  农业部政策法规司原司长郭书田指出,云浮(安)模式解决了在行政管理系统人权与事权的分离、事权与财权的分离问题,还解决了城市化、工业化和农业现代化齐头并进的问题,并且通过三权下放解决了地方财政紧缺的问题。

  农业部经济研究中心研究员蒋中一认为, 云浮(安)模式在管理体制改革中有四个突破:一是财税体制改革;二是政府各个部门之间功能的重组;三是政府和各个部门管理功能的下沉;四是把政府治理和乡镇治理、社会自理互相结合。

  不过,云安的改革在学界也引发了一些反思,或者需要完善的建议。

  比如,云浮(安)模式的可持续发展成为多位专家的共识。中央编译局副局长俞可平从改革的动力角度指出,作为一个领导推动的改革,既符合我国的国情又效率高。但在领导接替的时候,存在着政策的可持续性问题。因而,他希望这种改革能够制度化。俞可平解释,在通常情况下改革主体之间可能不会有明显的冲突,但在重大问题上会有冲突。而政府和群众关系的处理等深层次问题需要从制度上来解决。

  刘守英指出,云安改革在实践中要注意关于规划的发展与发挥主体积极性的问题,使该地区在整个发展的过程中保持相对的公平;

  中央党校教授徐祥临指出,云浮(安)也存在有钱用不到当地去的问题,其创新金融体制改革有待于改革力度的加大。

  作为云浮(安)模式课题组发布人的华中师范大学中国农村研究院副院长的邓大才也认为,云浮(安)模式需要有改进的地方:一是协调性怎么来解决的问题。现在云浮(安)模式主体功能扩展包括五大主体,是县、乡、村三级联动。怎么保证这五大主体,三级之间协调不出问题?

  二是均衡性略显不重。现在主体功能区发挥各个乡镇,各个地区,各个主体的功能,这中间就有些主体可能比较积极,有些主体相对比较不积极。在这种情况下均衡发展就会相对比较困难。

  第三是适应性问题。云浮(安)模式是一种综合性的发展模式,这种发展模式以前很多地方都没有实行过。这种模式推广开来其他地方到底适不适应,水土服不服。

  俞可平指出,怎么样处理好各种功能之间的整合或者是融合,这要在改革的过程当中摸索出经验来。

  蒋中一从改革的制度衔接方面认为,云浮(安)模式在形成管理体制、机制上的改革力度很大,内部已基本形成了比较好的运行机制,但是,该模式只有跟外部总体框架的模式有一个比较好的衔接,才能生存发展。另外,云浮(安)模式已经建立起政府治理与民主机制跟自治制度之间的结合,需要继续总结如何把政府治理和乡村治理的自治制度跟民主机制更好地结合起来,形成一个比较成熟的制度。

  广东省农村政策研究中心主任江惠生则提出,云浮(安)模式在实施过程中,要注意公平问题。“优化开发镇和重点开发镇可以优先开发发展,但是定位为生态功能区的镇不能随便开发发展,它们的财政问题通过财政保障机制的改革可以在相当的程度上予以解决。但如何保障这些地区农民的收入稳定地增长,还需要进行更细致的考虑与制度安排。”