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云安县农村综合改革的思考与实践

发稿时间:2016-10-25 13:20:51   作者:金繁丰

  党的十七届三中全会召开后,按照市委王蒙徽书记关于转变方式走新路的总体要求,围绕云浮建设广东省农村改革发展试验区的决策部署,我县以实施循环经济和农村改革“两轮驱动”战略探索科学发展新路,因地制宜创新实践,在创建省级循环经济工业园的基础上,在全省率先制订县级农村改革发展纲要,率先设立镇级农村改革发展试验区,率先以县级行政区域为基本单元划分主体功能区,率先启动乡镇职权改革,努力创建广东省农村综合改革示范县,取得了初步成效,得到了有益启示。
 
  一、改革动因源于农村发展现状的客观思考
 
  党的十七届三中全会在全国上下吹响了农村改革发展的号角,而且出台了许多惠农强农政策,在这一历史背景下,云安作为一个典型的粤西山区县,借助政策优势增添活力固然重要,但通过对农村发展现状的客观思考,深感要真正使政策落到实处,惠及民生,改革传统的体制机制和发展模式显得尤为重要。
 
  云安设县之初,经济基础十分薄弱,财政收支压力异常突出,国内生产总值不到12亿元,地方财政一般预算收入仅1500多万元,机关运作也不能得到基本保障。在历届党委、政府和全县人民的共同努力下,初步完成了从艰难起步到“十年腾飞”的发展历程。2008年,全县实现地区生产总值34.65亿元,是设县时的近3倍,年均增幅达9.2 %;地方财政一般预算收入1.68亿元,是设县时的近11倍,年均增幅达22.1%;税收收入2.4亿元,是设县时的11倍多,年均增幅达 22.3%;农村居民人均纯收入4853元,比设县之初翻了一番,经济社会发展取得长足进步。但是,农村发展现状与时代要求、上级期望和群众意愿相比仍有一定差距,存在一些不容忽视的问题,主要表现为“三个三”:
 
  第一,发展现状存在“三个问题”。一是有县无城。建县十多年来,县城基本还是在建制镇基础上的规模,基础设施不完备、产业布局不合理、居住人口不集中、商贸发展不兴旺,至今仍未具备县城应有功能,城市化水平较低,县城对农村的辐射和聚集能力较弱。二是发展失衡。一二三产业发展不平衡,发展模式单一,经济结构不合理,工业以水泥、石材、硫化工等资源型产业为主,农业以柑桔、蚕桑、西瓜、养鸡等种养业为主,交通运输、邮政电信、餐饮旅游、中介服务、房地产等第三产业发展滞后。三是总量不足。云安虽然实现了十年腾飞,但由于原有基础较为薄弱,经济堆头与财税总量依然不大,在全省处于下游水平,在全市排位靠后位置。
 
  第二,经济发展存在“三对矛盾”。一是县域经济优势相对明显,镇域经济基础相对薄弱。全县初步形成水泥、硫化工、石材、港口物流等特色支柱产业,县域经济稳步发展,占全县经济的主导地位,但镇域经济发展缓慢,尽管各镇花了九牛二虎之力,但收效甚微,税收超千万元镇才2个。二是财政增长优势相对明显,农民收入增长基础相对薄弱。坐落在云安的云浮循环经济工业园的规划建设,让众多工业项目落户云安,财政增收潜力明显增强;但是,以工促农能力仍然不足,财政增收与农民增收未能形成互动关系,“三农”问题依然较为突出,农业产业结构有待调整优化,农产品抗风险能力有待加强,农业特色品牌和农业龙头企业有待培育,农民收入实现持续较快增长压力较大。三是特色经济产业优势相对明显,其他产业基础相对薄弱。云安作为广东省循环经济试点县,传统的水泥、石材、硫化工特色产业迅猛发展,但具有战略意义的现代新兴产业未能形成,而且一、三产业基础又相对较差,统筹发展活力不足。
 
  第三,社会发展存在“三个不平衡”。一是区域发展不平衡。从整体上看,工业产业集群集聚区域在县城六都,发展优势相对明显,其余各镇缺乏工业支撑,财力保障,发展动力明显不足,且各镇之间资源优势和区位优势不尽相同,差距也较为明显。二是城乡发展不平衡。突出表现为城乡居民收入偏低,2009年城镇居民人均可支配收入9515元,农村居民人均纯收入5521元,城乡收入差距比为1.72:1,虽然远低于全市全省全国城乡居民收入差距比例(全市是2.16:1,全省是3.12:1,全国是3.33:1),但两项指标的总量在全市排位均靠后,反映出城乡居民收入偏低。加上城乡公共服务设施不平衡,农村的基本公共服务均等化水平明显低下。三是经济社会发展不平衡。社会事业发展滞后于经济发展,特别是与群众要求还有一定差距。如农村基础教育滞后、农村劳动力接受就业培训水平不高、农村医疗卫生条件较差、社会保障整体水平偏低等。
 
  综上所述,均衡区域发展,统筹城乡发展,已成为各级实践科学发展观的执政所需,云安实现科学崛起的发展所求,农村群众迫切期待共享发展成果的民心所向。因此,改革的动因只有源于农村发展现状的客观思考,我们才能从国情、县情、民情上把握改革的方向,才能把农村改革发展作为解决“三农”问题的头等大事来抓,作为统筹城乡发展的关键措施来落实,这是云安科学发展的现实需要。
 
  二、改革思路源于二元结构矛盾的深刻探究
 
  改革是农村发展的根本动力。云安县区域发展、城乡发展和经济社会发展的不平衡,只是城乡二元结构不合理的表象。要破解这一难题,必须在改革中融入科学发展理念,在探究城乡二元结构矛盾根源中理清改革思路。从云安的县情实际分析,究其原因有四:
 
  第一,在发展理念上,“镇镇开发、村村点火”的传统发展模式,导致城乡无序发展。在发展中拘泥于用传统思维定势去分析问题,习惯于以落后路径依赖来解决问题,难以正确处理好当前与长远、发展与环境、政府与民生的关系,难以准确把握好发展中“好”与“快”的关系,在发展中重数量轻质量、重总量轻人均、重速度轻效益、重开发轻保护、重经济发展轻社会建设等现象屡见不鲜,利用自身优势融入珠三角发展和提升自身发展空间的意识不强,统筹城乡建设规划、土地资源利用、产业布局优化的力度不足,走进了“镇镇开发、村村点火”的城乡无序发展的怪圈。
 
  第二,在政府履职上,“职权不对称,权责不明晰”的行政管理模式,影响乡镇有效施政。乡镇政府履职效能如何,直接关乎到农村改革发展,甚至关乎到农村稳定和政权建设。但是,目前乡镇政府的状况是责重权小,赤手空拳,芝麻大的官要承担天大的责任,容易出现“越位、错位、缺位”现象。一些本应由乡镇管的事,由于乡镇施政能力不足,想管管不了,群众有意见;一些本应由县级以上部门负责的和由市场运作的项目或工程,放到了乡镇,由于乡镇收入来源少,为民办事的财政压力大,想做做不了,做了也不讨好,群众有怨言。职权的不对称,权责的不明晰,造成了乡镇陷入“没权办事、没钱办事,没时间办事”的困局;职能转变的滞后,导致乡镇想管的事管不了,该办的事办不成,应花的钱花不起,直接影响了乡镇施政的权威。
 
  第三,在改革实践上,“体制机制与农村改革不配套,政府行为与群众意愿不协调”的农村改革模式,制约城乡统筹发展。在行政管理体制上,县级对乡镇的管理以下达行政指令为主。在经济发展上,乡镇要完成每年经济指标和招商引资任务,这对于一些区位条件较差的农业镇、边远镇来说,不仅压力巨大,而且难以有为;在社会管理上,仅对乡镇的计划生育和社会综治实行“一票否决”,对农民增收、“三农”服务等社会民生并没有硬指标。在财税保障机制上,农业镇、资源镇虽然在生态保护和工业发展上为地方发展作出了贡献,但由于没有有效的补偿机制,镇级财源收入少,导致一些区位条件较差的乡镇也要把主要精力放在以上工业项目来增加财政收入,很难集中心思解决农民增收等民生问题,也没能够找到财政收入与农民增收的平衡点。在政绩考核机制上,存在“以GDP论英雄”的评估取向,尚未建立起一套科学的政绩考核机制,还以GDP总量来衡量一个地方的政绩优劣,以经济总量大小论英雄。政绩导向错位,导致部分基层干部出现重眼前轻长远,重个人政绩轻群众利益的思想倾向,甚至陷入把发展手段当成发展目的的误区。在这样的体制机制束缚下,容易造成政府行为与群众意愿不协调,使一些农村改革发展的举措变成了政府的“一厢情愿”,群众的参与性不高、互动性不强,使得农村改革难以为继,直接制约着区域协调发展和城乡统筹发展。
 
  第四,在公共服务上,“重城市轻农村、重发展轻民生”的城乡建设模式,造成城乡发展失衡。公共服务的严重缺失是影响农村发展和农民增收的桎梏。由于对统筹城乡发展缺乏总体规划和协调,有时顾此失彼,统筹兼顾的方法运用不够得当。在经济建设中,正确认识和妥善处理市场、社会和政府三者的角色定位和功能定位尚不清晰,重城市轻农村、重发展轻民生的思想仍未根除,致使公共财政对农村的投入仍然不足,城乡区域基础设施建设差距较大,农村经济发展比较缓慢且不均衡。
 
  鉴此,我县立足农村发展现状的客观思考和城乡二元结构矛盾的深刻探究,按照“配强、重责、放权”原则,牢固树立“镇稳则县稳,镇强则县强”的思想认识,理清“发展不足统筹补,协调不足功能补,活力不足改革补”的改革思路,以转变经济发展方式为抓手,增加农民收入为核心,转变政府职能为重点,均等城乡公共服务为主线,体制机制改革为突破,把农村改革的重点放在乡镇,把农村发展的落脚点放在惠及民生上,协调区域发展,统筹城乡发展。
 
  三、改革创新源于破解发展难题的科学探索
 
  创新是改革的活水之源。农村改革发展要打破条条块块、条条框框的体制机制束缚,破解城乡二元结构不合理难题,就必须以新观念、新思路指导新的实践。云安的改革实践,就是在破题思索中创新改革的理念、思维、体系和机制,就是在解决农民最关心、最直接的热点难点中找准改革的切入点、突破点、支撑点和平衡点,有效推进农村改革。
 
  第一,以主体功能区划理念,破解区域城乡统筹发展难题。针对“三个不平衡”的县情实际,必须以不均衡发展理念协调区域发展,统筹城乡发展。在农村改革发展中,我县充分考虑各地经济基础、区位条件、人口分布、资源禀赋等差异,科学制订《云安县主体功能区规划》,把全县8个镇划分“优先发展区”、“重点发展区”和“开发与保护并重示范区”等三类主体功能区,并赋予其不同功能定位、职责要求,把乡镇的发展重点放在“功能发挥、错位竞争、有序竞合”上来,履职重点转移到“执行政策法规、增加农民收入、加强社会管理、搞好公共服务、强化组织建设”上来,形成合理的区域经济结构和区域分工格局,转变经济发展方式,转变政府服务职能。其中,“优先发展区”的六都镇,发挥建设“工业新城、港口新城、绿色新城”主载体和打造“百亿云安”主战场的功能作用,把为项目攻坚优化服务,为园城融合优化环境作为主要职责,倾力推进云浮循环经济工业园建设,为云安的跨越发展夯实基础。“重点发展区”的镇安镇、石城镇,充分利用区位、交通、资源优势,按照工农互动的功能要求,一手抓特色工业发展,一手抓特色农业增效,打造具有特色的工业走廊、绿色走廊,为云安的科学发展多作贡献。“开发与保护并重示范区”的高村镇、白石镇、富林镇、南盛镇、前锋镇,以生态保护为主体功能,在因地制宜适度发展资源开采、生态旅游等产业的基础上,承担起生态屏障和劳力输出的双重责任,为云安的可持续发展提供保障。2009年,优先发展区的园区经济以仅占全县1.09%的面积,创造出全县59.2%的工业增加值,87.45%的地方财政一般预算收入,80.57%的税收收入,构筑起全县经济命脉,扭转了以往“镇镇开发、村村点火”的无序发展状态。
 
  实践证明,以主体功能区划理念明晰功能定位,找准农村改革的切入点,有利于加快经济发展方式转变,有利于提升各级的施政效能,有利于统筹区域和城乡发展。
 
  第二,以“大部制”改革思维,破解政府职能转变难题。上面千针万线,乡镇一针一线,既造成基层工作的复杂繁琐,又导致乡镇机构改革受到条条块块的束缚。要破解这一难题,必须以“大部制”思维深化乡镇机构改革,找准农村改革的突破点。结合农村综合改革的推进,我县以“整合资源、转变职能”为改革原则,突出“服务”这个职能,重组设置“五大机构”,以“两办三中心”统揽全局,解决农村当前最重要的五个方面问题。一是以党政办解决组织建设问题,这是农村发展的保障。主要负责党的建设、固本强基、廉政建设、宣传文化、日常事务、组织协调和检查督促等职责,由镇委副书记担任主任,全面推进各项工作。二是以宜居办解决环境建设问题,这是农村发展的难点。主要负责村镇规划、绿道建设、旧村改造、环境整治、生态保护、沼气建设等“六大职责”,全面推进新农村建设。三是以“一网三中心”解决农民增收问题,这是农村发展的核心。整合农业、水利、林业、国土等涉农站所资源和农业发展公司、专业协会、专业合作社等经济组织资源,分别设立农村土地流转服务中心、农村劳动力服务中心、农业发展服务中心等“三中心”,“三中心”主任分别由镇分管领导担任,作为政府优化“三农”服务的工作平台。同时,开通“一网”,即云安县“三农”服务网,把“三中心”的农村土地流转、农村劳动力供求、农产品产供销等信息统一网上发布,以“一网”融合“三中心”,把千家万户与市场相联结,增强农民增收能力。四是以综治信访维稳中心解决社会管理问题,这是农村发展的关键。中心主任由镇委副书记担任,专职副主任由镇委委员担任,整合镇司法所、信访、综治等资源,主要负责法制宣传、社会管治、矛盾排查、纠纷调处、群众接访、应急处置、治安防控、司法建设等工作,创新社会管理。五是以社会事务服务中心解决民生问题,这是农村发展的重点。由镇分管领导担任中心主任,主要职能是行政服务、社会保障、计划生育、教育卫生、合作医疗、基础建设,增强城乡基本公共服务均等化能力。
 
  虽然,我县乡镇“大部制”改革正处于摸索阶段,但从改革的初步效果来看,这一做法既能向上对口保留原有办、站、所等机构设置,不涉及编制调整,不涉及精兵减员,又能整合基层“三农”服务资源,减少办事环节,减少相互扯皮,提高办事效率,提高政府威信,做到“天线”不断,“地线”畅通,“内线”优化。
 
  第三,以构建公共服务体系,破解城乡基本公共服务均等化难题。城乡公共资源配置失衡,是城乡二元结构不合理的直接体现。要有效推进农村改革发展,就必须把构建公共服务体系作为农村改革的支撑点,致力实现城乡基本公共服务均等化。自2008年起,我县立足县情实际,致力构建以“一校两院三保障四工程”为基本内容的公共服务体系,均等城乡公共服务。办好“一校”,即优先发展教育。推行领导挂钩制、校长挂任制和年终考评制,全县125所中小学校均落实县镇领导对应挂钩,办好农村学校。建好“两院”,即加快镇卫生院和镇敬老院建设。财政贴息贷款2500万元,对全县8间镇卫生院和1间分院进行硬件改造和设备配套;投资1125万元,建成全国首个集敬老院、光荣院、儿童福利院、残疾人康复中心“四位一体”的云安福利服务中心;全县8间敬老院改造工程现已基本完成。抓好“三保障”,即增强社会保障、医疗保障、劳动保障能力。2009年以来,全县累计投入财政资金3228.2万元,扩大公共财政覆盖面,加快建立和完善社会福利服务保障体系、基本医疗卫生服务体系和就业服务体系。目前,全县新型农村合作医疗覆盖面达99.85%,成功启动云城、云安合作医疗服务体系建设,提高了群众幸福指数。今年又按照省市的总体部署,全力推进“规划到户,责任到人”的扶贫开发工作,实施“四轮驱动”(循环经济帮扶、创业基金帮扶、转移就业帮扶、基础设施帮扶)措施,探索一条“双到+双扶”(干部责任帮扶、党员结对帮扶)、“特色+转移”的帮扶新路子。此外,还启动了广东省基本公共卫生服务均等化试点县工作,着力解决农村“看病难、看病贵、防病弱、保障低”的问题。实施“四工程”,即实施宜居家园工程、社会管理工程、收入倍增工程和固本强基工程,着力解决人居环境、社会稳定、农民增收和组织建设等问题。其中,在宜居家园建设中,成立县镇两级宜居办,并组建镇级农村环卫服务队,由镇落实专人,由县配套专车和解决专款,试点推进垃圾压缩站和垃圾填埋场建设,构建“户分类、村收集、镇转运、县分片处理”机制。近期,还将启动广东省法制文化试点县工作,以阳光法制、惠民法制创新社会管理。城乡公共服务体系的有效构建,让农村群众共享了改革发展成果,提高了广大群众支持和参与农村综合改革的积极性。
 
  第四,以创新配套改革机制,破解财政增收和农民增收相得益彰难题。要在改革中以“两轮驱动”找准政府财政增收和农村群众增收的平衡点,使之互相促进,必须结合各项改革措施的落实,创新配套改革机制,激发改革活力。
 
  一是结合主体功能区建设,建立“四大配套机制”,实现园区经济效益最大化,乡镇施政效益最大化。建立与农村综合改革相适应的税收共享、财政保障、社会维稳、绩效考核等“四大配套机制”,让乡镇政府有充足的时间和能力把工作重心转移“农民增收、社会维稳、公共服务、固本强基和自身建设”等“五大职责”上来,并按各自的功能要求,优化政府服务,使农村群众在改革中得到更多的直接和间接的实惠。在税收共享上,实施项目招入地与所在地税收共享,资源地和项目地税收分成的政策。同时,还在入园项目中,分别配置一个项目给开发与保护并重示范区乡镇,以税收共享作为生态补偿。在财政保障上,除全额保障镇干部工资外,每年还定额下拨办公经费,包干社保经费(单位部分),逐年增拨维稳、计生、宜居城乡建设等专项经费。2009年,县财政安排乡镇公用经费达130万元/镇,确保了乡镇功能作用有效发挥。同时,还建立以“基本补贴+绩效补贴+创收奖励”为主要内容的村(社区)干部激励保障机制,让村(社区)干部月工资达750元以上。在社会维稳上,建立了县镇两级综治信访维稳中心,探索建立村级综治信访维稳工作站,并建立县镇两级的社情研判机制,及时研判和化解社会矛盾,从而使全县矛盾纠纷调处成功率从原来89%提高到98.8%。在绩效考核上,按照“不以GDP大小论英雄,只以功能发挥好坏论成败”的理念,大胆创新考核内容、指标设置、分值权重和考核方式,设置共同指标和类别指标,以相同的指标内容、不同的指标权重,实行分类考核,将考评重点放在乡镇主体功能应承担的职责范围内,体现权责一致。从去年考核情况来看,属开发与保护并重示范区的高村镇综合得分位居首位,充分体现了“功能发挥好,考核得分高”的特色。此外,还创新建立激励型的村干部养老保险机制,把村干部在职时的工作实绩与退休养老保险金挂钩,充分体现“在职干得好,退休待遇高”的特色。
 
  二是结合“大部制”改革,创新启动简政放权机制,实现乡镇事权效能最大化。以“配强、重责、放权”为原则,推行乡镇职权改革。首先,逐步扩大乡镇应有社会管理事权。本着“能放则放,该放必放”和“责权利相一致”原则,把11个县直部门的32项职权下放或委托乡镇行使,包括擅自开垦林地的行政处罚权、投资千万元以下企业项目审核权、小(二)型水库防限水位和山塘安全蓄水位审批权限等,增强乡镇社会服务功能。其次,逐步扩大乡镇应有财权。建立“统收共享、全额保障、超增奖励、补助直拨”的财政管理体制,除县对镇的公共服务支出给予全额保障外,逐步提高乡镇税收返还比例,最高给予超增部分100%的奖励。同时,规范县直部门资金下拨方式,扶持资金统一划拨到镇政府,由部门负责监管,乡镇直拨扶持对象,树立乡镇权威。再次,逐步扩大乡镇应有人事权。围绕配强配优乡镇班子的要求,进一步扩大干部人事推荐权、干部调整建议权和干部问责处理权,使乡镇党委对配备镇级班子副职有推荐权,调整个别镇班子成员有建议权,乡镇干部工作问责有处理权。
 
  三是结合“一网三中心”建设,建立农情研判机制,实现农民增收多元化。在“一网三中心”实现全覆盖的基础上,创新设立农情研判室,以“农民增收、农业增产、农村稳定”为研判重点,建立“农情月记、季度研判、年终考核”的研判机制,规范“农情日记-农情月记-农情研判-工作实施-总结考核-建档立册”的研判流程,坚持“农民增收、共同研判、实时研判、有的放矢”的研判原则,把“三中心”的资源整合起来,把农村土地流转、特色农业发展、农村劳动力转移等工作纳入农情研判范畴,每月由镇村干部收集、记录“三农”工作情况,每季在县的指导下,由镇委书记、镇长牵头,镇村两级干部共同研判农民增收形势,并有的放矢地采取应对措施,千方百计地增加农民收入。农情研判机制的建立,不仅有效地促进农民增收,而且有效地促进干部作风转变,密切了党群干群关系。
 
  四、改革体会源于农村综合改革的初步成效
 
  从云安改革实践来看,农村综合改革理顺了“五大关系”,取得了“五大实效”“。
 
  一方面,体制机制的创新改革,理顺了”五大关系“:一是富县强镇事权改革,理顺了县与镇之间的关系。简政放权机制的建立,县级以”放权、督导“为中心,能放则放,该放必放,并加强督促和指导;乡镇以”重责、服务“为中心,切实承担责任,积极发挥作用,在行政管理中理顺了县与镇的关系,让乡镇树立施政权威。二是保障机制的建立和科学考核机制的导向,理顺了镇与镇之间的关系。税收共享、财政保障机制的建立,以税收返还形式对以生态保护为功能职责的乡镇作出生态补偿,并在财力上保障了所有乡镇的基本运作,把乡镇履职重点转移到公共服务上来,在工作上平衡了镇与镇的关系;”不唯GDP论“的政绩导向,让功能类别各异的乡镇在同一起跑线上有序竞合,避免了抢资源、抢项目的恶性竞争,把乡镇发展重点转移到功能发挥上来,在发展上平衡了镇与镇的关系。三是”给糖“机制的建立,理顺了镇与村之间的关系。”在职干得好,退休待遇高“的激励型村干部养老保险机制建设,在政绩考核中强化了乡镇在村”两委“中的施政权威;”基本补贴+绩效补贴+创收奖励“为主要内容的村(社区)干部激励保障机制,在绩效挂钩上提高了村”两委“干部履职尽责的积极性;县直部门帮扶资金下拨方式的规范,改变了”给‘糖’的人不管村,管村的人给不了‘糖’“的现象,妥善理顺了镇与村的关系。四是乡镇职权的改革,理顺了党群干群关系。以转变政府职能为重点的乡镇职权革,从创新”三农“服务体制机制入手,搭建了以”一网三中心“和农情研判室为载体的服务平台,构建了以”一校两院三保障四工程“为基本内容的农村公共服务体系,既转变了基层干部的工作作风,又让农村群众在服务中得到了实惠,从而密切了党群干群关系。五是主体功能区的建设,理顺了财政增收与农民增收的关系。主体功能区建设及配套机制的有效实施,让乡镇在科学发展中既得到县级财力保障,又享受到税收返还政策,增强了强农惠农能力;让群众在农村改革中既拓宽财产性收益、工资性收益、经营性收益、信息性收益的增收渠道,又享受到改革发展成果,提高了群众幸福指数,从而形成了财政增收和农民增收的良性互动关系。
 
  另一方面,农村改革的创新实践,取得了”五大实效“:一是转变了经济发展方式。根据各地的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等情况,科学划分主体功能区,既优化发展布局,推进区域合理分工;又优化资源空间配置,提高资源配置效率,使经济发展从恶性竞争向有序竞合转变,从粗放发展向集约发展转变,从”快“字当头向”好“字优先转变。二是增强了乡镇施政能力。主体功能区建设,让乡镇在科学发展中找准了功能定位、职责定位、角色定位,营造”重实绩、比贡献“的工作格局;富县强镇事权改革,使乡镇有权办事、有钱办事、有时间办事,树立了乡镇权威。三是优化了城乡发展环境,”大部制“改革、”一网三中心“设立,农情研判室的建立,公共服务体系构建,使社会管理环境、”三农“服务环境、政府公共服务环境进一步优化。四是增强了综合竞争实力。农村综合改革的有效推进,使云安取得了强基础、增总量、可持续、树形象的初步成效。2009年,云安成功创建国家可持续发展试验区、广东省林业生态县、广东省计生优质服务县。今年,又着手创建国家循环经济试点县、广东省农村综合改革示范县,并启动广东省基本公共服务均等化试点县、广东法治文化试点县工作。五是增加了农民经济收入。”一网三中心“建设,优化了”三农“服务。其中,设立镇级土地流转服务中心,让财产性收益成为农民持续增收的重要途径,去年土地流转为农民增加财产性收入2263万元;设立镇级农村劳动力服务中心,让劳务性收益成为农民持续增收的重要基础,去年全县劳务经济年创收达9.2亿元,人均年创收达9967元;设立镇级农业发展服务中心,让经营性收益成为农民持续增收的重要支撑,去年全县农民人均纯收入5521元,增长11.8%。开通云安”三农“服务网,把千家万户与市场相联结,让信息性收益成为农民持续增收的重要渠道。
 
  我县的农村综合改革实践,充分证明了市委全会决策的正确性和可行性,充分说明了探索科学发展新路的重要性和必要性,亦为深化农村综合改革提供了有益经验。
 
  第一,改革必须与当地实际相结合。农村综合改革是新鲜事物,没有现成的经验可以借鉴,而且牵涉面广,各种矛盾相互交织。鉴此,我县坚持”先规划后建设,先探索后实施,先试点后推广“的原则,因地制宜,因地施策,率先设立镇级农村改革发展试验区,率先设立镇级”三中心“,启动乡镇职权改革,推行”不唯GDP论“的乡镇政绩考核机制,试点先行,循序渐进。在以点带面的推进过程中,我县还妥善处理好”两个关系“,即处理好点与面关系,解决重”点“轻”面“问题,做到以点带面、点面并重;处理好成与败关系,解决患得患失问题,以”摸着石头过河“的精神,大胆实践摸索经验;实践告诉我们,农村改革发展不可能一蹴而就,必须充分考虑各地实际情况,以试点发现和解决改革中遇到的矛盾和问题,并及时调整和完善应对措施,才能确保农村改革发展稳步推进。
 
  第二,改革必须与群众意愿相一致。历史经验告诉我们,改革不能搞行政强迫,不能搞一刀切,更不能由政府大包大揽,必须以引导代替干预,寓服务于改革之中,因此,农村改革发展必须走群众路线,按照”共谋、共建、共管、共享“的原则,以农村群众作为改革主体,以增进农村群众福祉作为改革方向,把政策交给基层干部群众,广泛听取各方意见,发挥群众的智慧,凝聚社会的力量,让政府的倡导与农民群众的需求相呼应,让广大农村群众成为农村改革发展的自觉拥护者、忠实实践者和有力推动者。只有这样,改革才能持之以恒,顺利推进。
 
  第三,改革必须与发展经济相促进。云安的发展实践证明,”等、靠、要“实现不了跨越式发展。山区县要实现科学发展,靠的是”渔“的能力,而不是”鱼“的索取。特别是去年以来,面对国际金融危机冲击,我县把经济发展和农村改革有机结合起来,以主体功能区划理念实施”两轮驱动“战略,协调了区域发展,统筹了城乡发展,加快了经济发展方式转变,解决了社会民生问题,提高了”渔“的执行力、创造力、公信力。云安的改革实践表明,农村改革必须与经济发展统一起来,这是推动一个地方全面发展、协调发展、可持续发展的”鸟之双翼“、”车之两轮“,缺一不可。
 
  第四,改革必须与综合措施相组合。农村综合改革涉及经济、政治、社会、文化等领域,是一个综合性系统工程,必须综合推进。若仅抓住某一方面或某一领域进行改革,就会顾此失彼。从云安的实践来看,改革不搞”单兵作战“,而是在主体功能区划、乡镇机构改革、乡镇职权改革、乡镇政绩考评、公共服务体系等方面综合推进,才能取得实效。因此,推进农村改革发展必须按照”整体推进“和”重点突破“相结合的思路,才能形成”组合拳“,有效破解城乡二元结构不合理等发展难题,激发农村活力。
 
  第五,改革必须与体制机制相配套。云安的改革实践证明,创新体制机制是成本最低、见效最快的改革。如配套主体功能区建设,建立税收共享机制、财政保障机制、社会维稳机制和绩效考核机制,有效强化了政府公共服务职能;以”大部制“理念深化乡镇机构改革,整合了办站所资源,有效优化了政府公共服务资源。这些以体制机制创新推进改革向纵深发展,体现了改革成效。因此,改革必须以机制体制创新为突破,并以体制的创新、机制的转换来激发活力,这才是改革取得实效的关键所在。
 
  第六,改革必须与一把手工程相推动。农村稳则中国稳,农村强则中国强,农村是构建和谐社会的基石所在,是中华民族伟大复兴的关键所在。因此,解决农村问题应该是各级一把手的责任所在。云安县坚持把农村综合改革作为各级”一把手“工程来抓,由县党政一把手亲自挂帅、调研、策划、部署,各地各部门一把手带头推进,形成了”一级抓一级,层级抓落实“的改革动力。只有这样,才能营造”政府引导、部门配合、群众为主、社会支持、人人参与“的工作格局,强势推进农村综合改革。
 
  (本文作者是中共云安县委书记、县人大常委会主任)