浙江省富阳市从2007年4月开始实行的“专委会制度”，以工作理念的创新为先导，通过政府组织机制和运行机制的改革和创新，统筹整合政府资源，提高了公共管理效率，也为进一步优化政府组织结构打好了基础。它与当前正在从中央政府向省级政府延伸的“大部制”改革殊途同归。在十七大和十七届二中全会精神指引下，富阳的“专委会制度”不断完善，取得了显著成效。

　　一、县政体制困境与创新动力

　　县级政府是我国行政系统中具有完整的地方政府职能的最低层次。它是法律、政策和规则的具体执行者，直接面向公民和社会进行公共管理，提供公共服务，协调利益关系，化解社会矛盾，是提供基本公共服务的责任主体。加上机构和人员编制相对较少，对部门分割、职责交叉、权责脱节和效率不高的问题感受尤为强烈。但由于政府各系统掌握着大量资源，并且通过条条分配，过去地方政府机构改革常出现“下改上不改，改了要吃亏，还得改回来”的现象，使县政体制在社会主义市场经济迫切要求的职能转变和人民群众日益增长的公共服务需求与相对刚性的政府机构设置之间陷入困境。

　　紧邻杭州主城区的富阳市居全国县域经济百强县（市）第26位，经过多年努力，逐渐形成了造纸、通信器材、医药化工、机械电子、新型建材、轻纺、体育用品等特色产业和“国家（富阳）光纤光缆产业园”、“中国白板纸基地”、“中国球拍之乡”、“中国赛艇之乡”四大产业品牌，拥有了超百家亿元工业企业，其中富春江通信集团、富通集团、华伦集团上榜中国大企业集团竞争力500强，富通集团成为国家第二批创新型试点企业。财政收入连续多年进入全省十强县（市）行列。富阳是国家科技进步先进县（市）和浙江省科技强县（市），还获得了“全国创新型城市”等称号，被有关机构评为中国大陆最适宜民营企业投资创业百强城市和长三角最具投资价值十强县（市）。从2007年起，富阳把运动休闲作为城市特色品牌来打造，荣获了“中国运动休闲之城”、“中国特色魅力城市”和“中国十大特色休闲基地”称号。

　　近年来，富阳自觉贯彻落实科学发展观、积极实施浙江省委的“创业富民、创新强省”总战略，按照杭州市“生活品质之城”的城市定位、城市品牌和奋斗目标，通过发展战略转型，努力实现“和谐社会、以人为本”的生活品质、“休闲杭州、运动富阳”的特色品牌、“生活富裕、生命阳光”的发展目标，切实走出一条“共性（富裕阳光之城）+个性（运动休闲之城）、工厂（先进制造业）+花园（优美生态环境、发达的现代服务业）、人居+创业”的科学发展之路，建设以富裕阳光为目标、以山水文化为底蕴、以现代产业为支撑、以运动休闲为特色的杭州网络化大都市西部副中心。

　　面对社会全面协调发展和城市个性化品质化发展的新形势新任务，现行行政管理体制中不相适应的方面显得格外突出。特别是政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全，部门职责交叉、权责脱节和效率不高，对行政权力的监督制约机制还不完善等问题，直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约了经济社会发展。这主要表现在：

　　第一，资源配置不合理，造成重复浪费和低效使用。有限的公共资源分散在各个政府部门，各部门为了维护和增强自身的权威，有利于部门工作的开展，争夺资源，各自为政，多头审批，重复投入，不利于政府统一调度和合理配置资源、集中财力办大事。

　　第二，部门协调不顺畅，增加行政成本和管理难度。县级政府的权力运行机制基本上还是沿袭计划经济时期的条条分割的传统分工制，部门按职能和管理领域分工，部门分割，壁垒森严，职责交叉，政出多门，协调任务繁重，牵扯领导大量精力，不适应社会生活复杂化、社会联系广泛化的趋势，不符合现代公共服务综合性、交叠性的特点。

　　第三，职能设计不科学，导致争功诿过和争权卸责。尽管前几轮政府机构改革已经愈来愈重视转变政府职能，分清部门职责权限，但由于改革受到政府部门扩张权力边界欲望的制约，职能定位模糊、交叉重叠、职责不清、权责不符等现象依然存在。在强调责任政府理念，注重考核政绩和实行问责制的情况下，上述缺陷成为争功诿过和争权卸责的重要原因。

　　第四，监督机制不完善，诱发扩权欲望和腐败冲动。监督权分散在众多部门，由于监督本身难度很大又容易得罪人，容易造成监督缺乏主动性和协调配合。同时很多政府部门甚至个人集中了某一领域的决策权、执行权和监督权，难以形成有效的监督，容易出现腐败现象。

　　当然，这些问题在各级政府中带有普遍性。为此，党的十七大报告提出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”为贯彻落实党的十七大精神，十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，要求“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。”但是，县级政府没有改革自身机构设置的主动权。于是，富阳市从改革政府组织机制和运行机制入手，创造性地建立专门委员会(以下简称为专委会)制度，在不改变原有机构编制的条件下，健全部门间协调配合机制，打破部门壁垒，统筹整合部门力量，优化配置资源要素，实行工作联动，增强整体合力，明显提高了政府效率，并为进一步优化县级政府组织结构，实行大部门体制打好了基础。

　　二、专委会制度的组织结构与运行机制

　　2007年4月，富阳市出台了《中共富阳市委关于建立市四副班子重大事项协调运作机制的意见（试行）》和《中共富阳市委富阳市人民政府关于建立和完善市政府工作推进运作机制的意见（试行）》，构建起了“4+13”运作机制，在市级领导班子和政府部门两个层面，形成了能够有效整合力量、统筹协调的运作机制。

　　“4”是指四套班子层面的3个领导小组和1个委员会，分别是工业化战略推进领导小组、城市化战略推进领导小组、作风建设领导小组以及决策咨询委员会4个机构。3个领导小组是市委对重大事项的议事机构，由市委书记和市长任组长，只议事不决策。决策咨询委员会是重大事项的决策咨询机构，由人大、政协牵头，市内外专家组成。

　　“13”是指政府职能部门层面的13个专委会，包括计划统筹委员会、规划统筹委员会、公有资产管理运营委员会、土地收储经营委员会、体制改革委员会、社会保障委员会、工业经济委员会、环境保护委员会、重大工程建设委员会、城乡统筹委员会、社会事业发展委员会、现代服务业发展委员会和运动休闲城市委员会。前12个委员会根据现阶段政府工作重点以及协调任务最重的领域设置；运动休闲城市委员会则根据富阳的个性特色而设立。专委会没有专门的机构和编制，每个由一位副市长任主任（有一个主任由副书记担任），其日常工作由牵头部门承担。

　　2008年以来，富阳进一步深化了专委会制度改革，将运动休闲委员会实体化，其办公室与体育局、旅游局合署办公。同时在市四套班子层面新成立了监督管理委员会；在政府职能部门层面则成立了招商委员会和信息化工作委员会，拓展为“5+15”的组织结构。专委会统筹整合的理念也进一步延伸到了经济、社会、政治和文化生活的方方面面：统筹整合全市党建资源，特别是党委工作部门，初步构建起大党建、大纪检、大效能、大监督的格局；在市级成立大平安工作委员会，乡镇街道成立平安工作中心，村（社区、规模企业）建立平安工作站，并完善一系列工作制度，形成市、乡镇、村三级联动，教育、化解、处置三管齐下，综合治理、公共安全、信访维权三位一体的大维稳、大平安工作机制；整合劳动保障、民政、残联、红十字会、工会等工作力量，推进全市大社保体系和基层平台建设。

　　专委会的性质是富阳市政府的统筹协调执行机构，不行使重大事项决策权，但拥有执行过程中的决策权。其基本功能主要包括：统筹整合资源、协调部门力量；决策前抓调研，对本委员会职权范围内的重大事项提供决策建议；决策后抓执行，组织实施和检查督促落实市委市政府的重大决策，对执行中的具体问题进行决策。专委会对其组成部门具有全面协调权，这种协调权与分管副市长对其分管部门的领导各有侧重：专委会在自身职责范围内对组成部门的专项工作进行协调；副市长领导分管部门的日常工作。

　　专委会制度有明确的议事规则，对专委会的运作方式、工作模式、议事规则、审批程序等作出制度性安排；有明确的目标责任体系，每年年初下达各专委会年度重点工作任务，明确责任领导、牵头部门、配合单位、工作进度、工作标准；有明确的行动计划方案，对重大工作制定3－5年的行动计划，确保工作按计划实施；有长效工作机制，包括报表制、例会制和督查制等工作制度；有严格的考核奖惩办法，对各部门执行由专委会统筹协调的专项工作的情况进行考核奖惩。这一完整的工作机制要求各专委会做到“时间明确、计划倒排；过程控制、目标管理；分工落实、责任捆绑；结果验收、考核奖罚”。市党政领导班子对专委会工作的领导方式被形象地描述为“年前定盘子、出题目、下单子；年中听声音、数脚步、抽鞭子；年后算总分、论奖罚、评功过”。

　　三、专委会制度的初步成效

　　专委会不是实体机构，没有人员编制，不增加行政成本，运行的阻力也比机构改革小得多，然而专委会制度却有效地疏浚了部门间的协调渠道，大幅降低了部门间水平沟通的门槛和横向协调的成本，整合了行政资源，发挥了协调部门工作，打破部门壁垒，增强整体合力，提高行政效能的作用，增强了规划的导向力、计划的统筹力、土地的调控力、建设的推进力、财政的保障力、监管的约束力，实现了资源要素的优化配置、部门力量的集中使用、管理机制的顺畅运行和执行团队的高效服务，使全市人民从中受益。

　　通过组建专委会，富阳在横向上形成了“大计划、大财政、大国土、大三农、大工业、大商贸、大规划、大建设、大交通、大环保、大社保、大监管”等“十二个大”的工作格局，并且把统筹整合的理念进一步延伸到了经济、社会、政治和文化生活的方方面面，初步构建起大党建、大平安工作机制。在纵向上建立了“六个一”管理制度。“计划一个头”即全市的经济社会发展计划及总体规划，以及所有建设项目的立项和审批都由发展改革局牵头，严格按照《建设项目投资管理办法》操作，并成立重大项目前期办公室，加强对项目的可行性研究，其职责从单一的审批项目转向制造项目、包装项目、推介项目。“土地一只口”即国土部门对全市土地实行统一公布公示、统一规划选址、统一征用补偿、统一确定地价、统一签订合同、统一收缴地价款、统一验收管理，实行土地的规范和集约使用。“规划一张图”即以城市规划来统揽全市建设，遵循“规划在先、规划超前、规划完整、规划严肃、规划有效”的原则，加强规划执法，形成规划调控机制。“建设一盘棋”即根据土地、资金等要素供给情况，通盘安排年度建设项目的盘子，按照轻重缓急，分清建设时序，统一章法步骤，整体推进全市重大项目建设。“资金一本账”即由财政部门统一管理和监督部门与乡镇预算内外资金的使用，搭建投融资平台，统筹政府财力，集中力量办大事。“监管一条龙”即以公共资源交易中心和专业审计分局为主体，整合效能监察投诉中心和监察局的力量，对招投标工作和重大工程建设实行事前、事中、事后的全方位、全过程、全覆盖的立体式监管，确保阳光操作、规范有序。这样的组织机制和运行机制明显提高了县政效率。

　　首先，提高了决策效率。

　　在政治层面上，专委会制度把重大事项交给有四套班子成员参加的3个领导小组和2个委员会讨论，让人大、政协提前介入，开展调研，参与决策，有效监督，加强了四套班子之间的信息和意见沟通，进一步增强了党委总揽全局、协调各方的战略引导能力和党委、人大、政府、政协的工作合力，既保证了决策的科学性，又实现了决策的民主化。在政府层面上，专委会整合了相关部门的决策权，拥有更多的决策资源，切块统筹政府财力和土地指标，保证其各组成部门能在专委会的引导下，站在大局的高度思考和行动，并且在决策过程中充分听取有关方面的意见，考虑到并解决执行中可能出现的问题，既大大增强了决策的统一性，便于决策和执行的协调，又实现了决策和执行的相对分离，避免执行者的利益影响决策。在市领导层面，“专委会”主任（即副市长）不用考虑这个部门是不是自己在市政府层面的分管单位，对专委会职权范围内的事项可以直接拍板。这种真正“分工不分家”的运作模式，改变了以往凡是跨市领导分管线的事项需要市委、市政府主要领导或多位分管领导共同协调的状况，有效节约了市领导的时间和精力，使他们有更多的时间和精力考虑更大多的事情。如320国道综合整治工程，其建设任务包括了“立改平”、“上改下”、“四改六”、“白改黑”、“绿改彩”等五大内容，需要规划、发改、交通、建设、电力等多个部门合作，分属4位副市长管辖。按照原先的模式，需市政府主要领导牵头协调，不但影响工程进度，部门之间也容易相互推诿，工程实施过程中各实施主体之间还容易出现“打架”现象。在市重大工程建设委员会的统筹下，由一位副市长（专委会主任）统抓，有效地整合和利用了部门力量，为重大项目顺利推进提供了机制保障。

　　其次，提高了执行效率。

　　一是增强了政府的统筹力。通过计划统筹委员会把经济和社会发展计划、土地供应计划、资金收支计划等各类政府计划统筹起来，按照各类规划根据轻重缓急统一安排年度计划，并且把项目、土地、资金、拆迁四要素全部串联起来，确保“项目能批、土地能供、资金能保、房子能拆”，形成完整的政府投资链条。通过城乡统筹委员会实行新农村建设“计划统筹、项目统定、财力统揽、考核统盘”的运作机制，使各涉农部门既积极主动又相互配合。

　　二是提高了政府的协调力。专委会实行责任部门牵头协调负责制，对重点领域、重点工作及时进行有权威性的、规范化的、富有成效的协调，减少了部门之间职责不清、推诿扯皮的现象，减少了协调的层次，一般不再需要书记、市长出面协调。通过计划统筹委员会有效衔接协调各类规划和计划，树立其权威性，增强了其引导力，达到了统筹全市各类资源，确保资源利用效益最大化的目的。市委市政府委托环境保护委员会全权领导，给责、给权、给钱、给人，由环保局牵头协调，环保、建设、经贸、水利、发改等十多个部门齐心协力，顺利摘掉了省级环境污染准重点监管区的帽子。建设用地上的熟土是稀缺的农业生产资源，通过城乡统筹委员会的协调，被统一回收用于复垦造田。

　　三是提升了政府的整合力。各专委会根据轻重缓急统筹安排有限的公共资源，使其效益最大化。如城乡统筹委员会把农业、林业、水产、建设、交通、教育、医疗保障等七个方面的支农政策全部整合起来，把原来分散到各部门的每年２亿多“三农扶持基金”统筹使用，规范了申报程序，遏制了巧立名目要钱、项目遍地开花、资金天女散花的现象，保障了新农村建设重点区域、重点工程和重点项目的资金投入。工业经济委员会把分散在各乡镇的工业功能区整合起来，重点建设四个工业区，建立了大开发区和大招商体制。运动休闲城市委员会更是集规划策划、项目引进、品牌推广、节庆活动于一体，整合旅游、体育部门为主的全市力量，推动了体育转型、旅游升级，２００７年一年就举办了６次国际性、全国性的大型赛事。

　　四是强化了政府控制力。专委会整合了规划、土地和财政这些最重要公共资源的配置权，并使三者协调衔接。在规划管理方面，建立了规划统筹委员会、规划联席会议和规划局三个层次的规划审查决策机制，有效防止了规划“打架”、被随意修改以及执行不力等现象的发生。在土地管理方面，土地收储经营委员会加强了对一级土地市场的控制，通盘考虑土地的征用、整理、规划和使用，以此强化对项目的控制。在财力管理方面，由公有资产管理运营委员会统一管理政府所有的资金、资产，平衡收支，统一调配和监管全市预算内外资金，并切块给各专委会统一调度，原来分散在各部门的资金全部存入财政专户，机关事业单位的房地产收归委员会下属的公共资产管理中心统一管理和出租，确保了政府对这些公共资产的控制，大大提高了政府资产的使用效益，对“小金库”釜底抽薪。

　　五是增强了政府的推进力。专委会制度加强了相关部门的协调配合，整合了部门权力，减少了部门之间由于认识不一致、步调不统一、规则不衔接造成的障碍，齐心协力地推进工作。赋予重大工程建设委员会项目报批、征地拆迁、土地经营等职能，明显提高了政府落实重大项目的推进力。截至2008年底，全市48个省、杭州市和富阳市重点项目已开工32个。如鹿山大桥项目，早在数年前就已立项，但由于涉及到的审批部门很多，业主单位富阳市交通建设投资公司“跑穿鞋底”，部分问题仍然无法解决，而重大工程委员会接手后，仅用了短短半年就完成了全部前期工作，使项目快速开工。位于富阳偏远山区的洞桥镇小坞村，被鉴定为严重的地质灾难隐患点，有114户农居需搬迁，但大量的建设资金一直无法解决，10多年未有实质性进展。在城乡统筹委员会的运作下，整合了地质灾害防治、下山移民、土地复垦、环境整治等各项政策补助资金，并实行市、镇、村三级统筹，有效解决了新居建设资金，很快完成了项目设计、审批和建设，使村民承担了一小部分建设款就拥有了一套配套完善、功能齐全的公寓房。

　　六是改善了政府的公信力。专委会从机制上解决了政府服务中的缺位、错位、卡位和叠位问题，提高了服务质量和水平，让惠民政策落到实处。如社会保障委员会整合了民政局的慈善救助、总工会的困难职工救助、残联的残疾人救助、人事局的困难干部救助、组织部的困难党员救助等等，在乡镇、街道成立大社保中心，在行政村、社区、规模企业建立大社保服务室，构筑三级网络体系，有效打通组织、政策、资金、信息四个渠道，做到信息互通、人员互审，体现了公开、公平、公正的原则，初步形成了就业、保险、救助、福利、慈善五位一体的“大社保”格局，有效防止了多头补助、重复补助，而困难边缘人群却得不到补助等现象的发生，在全市逐步建立起“城乡统筹、全面覆盖，没有漏洞、不留空白”的城乡居民基本养老和基本医疗保险体系，该项政策走在了全省的前列。富有成效的社会保障使老百姓相信政府以人为本的宗旨，增强了政府的公信力。

　　再次，提高了监督效率。

　　专委会一方面靠制度加强内部监督，做到层层负责，权责一致，追究乱作为和不作为；另一方面探索实施大监督管理机制，整合监督资源，加强外部监督，由纪委牵头，把纪律和法律监督、市场监管、效能问责紧密结合起来，把专门监督与社会监督、群众监督、媒体监督等相结合，把人大、政协的监督也纳入其中，整合成相对独立的监督系统，形成监督合力，增强监督实效，使监督深入决策和执行的过程，对决策和执行形成有效制约，改变了多头监督、重复监督或无人监督的局面。如在政府投资项目的监管上，整合发改、财政、国土、审计、公共资源交易、监察等方面的力量，实现事前、事中、事后全过程监管。从项目概算、施工图设计、预算编制到招投标、工程变更、竣工结算等，严格实施执行和监督两条线，既推进了开发建设，又保护好干部不出问题。

　　四、专委会制度的创新性

　　首先是工作理念的创新。解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题的传统思路是调整机构设置，但这只能按中央统一步骤和法定程序逐级往下推进，单个地方政府难以发挥主动性创造性。富阳市则另辟蹊径，在政府机构这个“硬件”还没有到更新时间的情况下，依靠更新升级组织机制和运行机制这个“软件”，使“硬件”的功能得到显著提高。它既成功地解决了眼前矛盾，又建立了长效机制。不但为下一步调整机构设置作了准备，而且在实行大部门制以后，由于不可能完全消除部门工作的交叉，这样的工作理念和协调整合机制仍然是不可缺少的。

　　其次是职能整合的创新。专委会制度的任务是整合交叉重叠的政府职能，使其符合经济社会发展的要求。但它不是按计划经济体制下管制型政府的模式根据管理对象来确定各专委会的职能，而是按社会主义市场经济体制下服务型政府的应有职能来分工，充分体现了全面协调可持续发展的要求和统筹兼顾的原则，既有很强的综合性，又有明确的职责范围，适应新形势下政府的新定位

　　第三是协调机制的创新。专委会制度不同于传统的政府副职领导只能协调自己分管部门的工作机制。一个副市长根据工作需要可以担任几个专委会的主任或副主任。而且担任专委会主任的副市长有权协调该专委会所有组成部门，不管是否由他分管，还可以协调担任这个专委会副主任的其他副市长，包括排名在他前面的副市长。这大大增强了协调的有效性。专委会也不同于各种围绕单项工作设置的领导小组。凡是成立专委会的都是协调任务重的重点领域，而且使这些不可缺少的协调工作规范化制度化可持续，增强了协调的力度和权威性，保证了协调结果的落实。

　　第四是服务模式的创新。部门分工过细的传统政府体制使公共服务碎片化，服务对象需要四处奔波将这些碎片拼接起来，而部门间的不协调更不是服务对象通过奔波能够解决的。专委会制度坚持“服务政府”的理念，以完善各个重点领域的公共服务为目标，整合相关的部门和职能，在组织机制和运行机制上形成了“大部门、大职能、大责任、大服务”的管理范式，保证了公共服务职能的完整性和连续性，降低了服务对象的成本支出，提高了政府的行政效率。

　　第五是责任担当的创新。碎片化的政府管理分割了政府责任，造成大量推诿扯皮，使问责制难以落实。专委会面对问题而设立，以解决相关领域的问题为己任，并承担着解决问题的全部责任，它的形成、运行和发展始终贯彻着“责任政府”的理念，把被割裂的政府责任整合起来，进一步明确了责任主体。

　　五、专委会制度的社会影响

　　专委会制度实行以来，受到新闻媒体和专家的广泛关注和高度重视，认为这体现了中国改革开放进程中地方政府的主动精神，是“大部门制”改革在县（市）层面的有益尝试，也将为中央政府“大部门制”改革提供地方经验。

　　2007年12月新华社《国内动态清样》、2008年1月人民日报“情况汇编”、2月新华社《内部参考》、4月人民日报头版、5月省委办公厅《浙江信息》等相继介绍了富阳实行专委会制度的情况。２００９年３月２日、９日的《学习时报》连续刊登了中共中央党校学习时报地方发展与改革创新调研组的调研报告。至目前，国内各大主流媒体已发表公开和内参稿件50多篇，富阳市已接待全国各地考察学习团20余批，市领导已经应邀在多个全国性会议和兄弟省市介绍了“专委会制度”的实施情况。【作者为中共富阳市市委书记】
 

附录１：专委会组织结构图