为了减少行政层级，提高行政效能，四川省先后在2007年7月和2009年3月，分两批次对全省59个县(其中，第一批27个、第二批32个)进行了扩权强县的改革试点。从陆续试点两年多的情况来看，各试点县在各级党委政府的正确领导下，在各部门的积极配合下，各项社会经济事业快速推进，县域经济取得了较大的发展，尤其是各县想大事、谋长远的积极性被调动起来，主动规划、自主发展的意识大大增强，一些扩权强县的阶段性目标基本实现。与此同时，扩权强县试点过程中也反映出一些不容忽视的问题。为了进一步摸清情况，我们在对面上情况进行了解的基础上，选取比较有代表性的第一批试点丘陵大县——阆中和第二批试点山地县——苍溪进行典型调查，并实地走访了一些乡镇和项目，通过解剖麻雀的方式，将四川省扩权强县改革所取得的成效和逐步显现的问题进行分析探讨并提出对策建议。

　　一、扩权强县改革取得的成效

　　总体上讲，扩权强县改革为各试点县带来了更宽松优越的政策环境，为县域经济发展提供了新契机，受到扩权试点县的普遍欢迎。2009年初，省财政厅对首批试点27个县的一份专题评估报告显示：预计到2010年，有20个县能够全面完成省委、省政府确定的扩权强县发展目标，即：预计规模以上工业增加值、民营经济增加值、财政总收入增幅高于全省县级平均增幅，并在2006年的基础上翻一番。扩权强县所带来的成效显著，主要体现在：

　　(一)政府运行效率明显提高。

　　扩权强县(市)试点改革赋予试点县(市)级经济管理权限后，减少了行政管理的中间层级，省与县之间在政策、管理、资金等方面的对接更为畅通、直接，政府运行效率明显提高。一是缩短了工作时间，加快了运行速度。据统计，省与县政府间公文上传和下达正常完成时间由原来一般15天减少到最多7天。财政资金调度省直接拨付到试点县后，由原来至少3天减少到1天。二是简化了审批程序，减少了审批环节。如国道、省道50公里以下新建、改建项目，外商投资1亿美元以下鼓励类、允许类和总投资5000万美元以下的限制类项目，现在均由试点县审批，多数备案项目由试点县直接备案。需上报省批准的项目也都采用直报省的方式。在用地规划、建设用地、土地开发整理审批方面，减少了原管理中由所在市(州)政府审批的环节，提高了土地管理和审批效率。阆中市抓住试点契机，进一步深化了行政审批制度改革，对重大投资项目实行了“一站式”办结，一费制收费。对用地预审、投资项目落地、房产证办理等涉及部门和环节较多、办理时间较长的审批项目则实行并联审批。加强政务中心建设，对16个市级部门和水电气三家国有企业的236项行政审批事项在政务服务中心集中统一办理，涉及的62项收费则在政务服务中心的金融窗口统一交纳，极大地方便了服务对象。三是改善了管理水平，提升了行政效能。为了适应新的管理机制和工作要求，各试点县比照省级部门的工作规范，完善了相关工作制度和办事流程，管理趋于规范化、科学化、精细化。阆中积极推行“首问负责制、责任追究制、限时办结制”，改善机关作风，增强服务意识；苍溪财政局编印了《扩权强县财政省直管资料汇编》，并根据财政厅的各项工作规程，制定了公文、预算指标、国库资金拨付等管理制度，管理基础工作进一步得以规范。

　　(二)县域经济发展明显加快。

　　扩权强县改革创造了县域经济加快发展的新机制，各县抓住这一历史机遇，重新审视县情，加强发展战略研究，谋篇布局县域经济发展之路。一是制订发展规划，突出优势特色产业。各试点县根据省政府制定的扩权强县发展目标，调整优化自身原定经济发展目标，制定了分年发展规划和增长进度目标。并结合自身的区位优势、资源优势和发展基础，制订产业发展计划。阆中市围绕“建设中国西部最具吸引力的旅游城市”奋斗目标，依托“古城”旅游资源，以创建AAAA级为契机，着力打造精品旅游景区，以古城为核心，以风水文化和科举文化为特色的精品景区基本形成。2007、2008两年，游客数量和旅游收入，年均增速分别为15％、24％，2009年预计达30％。苍溪县在深入分析县情的基础上，抓住天然气资源优势，提出加快特色资源转化，以开发低碳清洁能源为突破口，建立资源生态循环利用的低碳经济强县发展思路。二是改善投资环境，加快招商引资步伐。随着经济管理权限的下放，规划、土地等扩权政策的实施，试点县更好的投资环境、更高的办事效率，成为其在招商引资时对企业的重要吸引力。各县紧紧抓住当前国家产业转移的有利时机，加速工业园区建设，承接东部产业转移，引进项目、资金、技术和人才，开展境内外交流与合作，积极拓展更大的发展空间，实现了招商引资的新突破。阆中市成立了工业集中区管委会及办公室，3年累计安排9000多万元，建成3平方公里的工业集中区，设立1000万元工业发展基金，推进工业技改扩能步伐，全市已基本形成食品加工、医药化工、丝绸纺织和水电能源4大工业板块，规模以上企业达到37户。苍溪县利用九龙山区块、龙岗西区块、元坝区块天然气勘探开发取得的重大发现，依托水能气能 “两轮”驱动，建设清洁能源化工基地。广元市天然气综合利用园区在苍溪首批入驻2家企业、3.8亿元投资的3个项目正在奠基开工；投资165亿元的亭子口水利枢纽、投资10亿元的苍溪航电两大工程加快推进，东河水电六级开发，梨苑滩、蜂子岩水电站已建成发电，其余四级正加快建设，清洁能源开发利用的井喷效应日益凸现。三是转变经济增长方式，不断增强发展后劲。各试点县充分利用“项目直接申报”有利于依靠项目培育新兴产业、“用地直接申报”有利于统筹城乡经济发展、“资质直接认证”和“部分价格管理权限下放”有利于优化环境加强招商引资的政策优势，坚持项目带动，改善基础设施条件，促进经济增长方式从外延到内涵的转变，增强经济社会发展的可持续性。苍溪县将低碳经济发展理念全面推广到除清洁能源化工发展的其他产业上，如，文化旅游产业上，突出抓好“红、绿、蓝”三色旅游，催生“嘉陵第一庭院”，力争做优以红军渡—西武当山国家AAAA级景区(红)、梨博园国家AAA级景区(绿)为龙头的生态旅游业，建成嘉陵江流域生态文化旅游(蓝)重要目的地；现代农业上，突出抓好“1+3”特色产业引领、搞好土地流转，建设现代农业园区，促进传统农业向规模化、集约化、产业化方向发展。阆中市牢固树立“抓项目就是抓发展，抓项目就是抓落实”的理念，大力实施项目推动战略。2008年，围绕城市基础设施、城建环保、文教卫生、旅游发展等方面实施重点项目55个，2009年又确立了60个重点项目，上半年已有20个重点项目全面完成。同时，以公路建设为突破口，不断繁荣农村经济，推进城镇化建设。2007-2009年，全市完成公路建设总投资近10亿元，通油路水泥路的乡镇由两年前的22个达到今年的49个，“乡乡通油路” 的目标提前3年实现；公路的发展引领了农业的产业化发展，阆中市借势提升传统优势农业，倾力打造川东北牛肉、生姜、中药材三个“第一市”，推进桑蚕“百万工程”，发展势头迅猛。

　　扩权强县试点释放的活力带来经济发展的强劲动力。苍溪县2009年1-9月全县实现生产总值(GDP)40.18 亿元，同比增长12.7％，GDP增速跃居全市第4位，在遭受地震重创、金融危机影响的情况下，比上年同期回升6.2个百分点，呈现良好的发展势头；完成地方财政一般预算收入8322万元，同比增长57.43％；完成民营经济增加值19.12亿元，同比增长14.5％；完成工业增加值5.81亿元，同比增长22.1％，其中规模以上工业增加值完成4.41亿元；城镇居民人均可支配收入实现8154元，增长13.2％；农民人均现金收入实现2719元，增长 15.4％。阆中市政府把扩权强县作为新的起点，务实苦干，2007年实现GDP60亿元，固定资产投资30亿元，社会消费品零售总额22亿元，地方财政一般预算收入1.57亿元，同比分别增长14.2％、2.7％、18.1％、44.7％。2008年实现GDP71亿元，固定资产投资41亿元，社会消费品零售总额26亿元，地方财政一般预算收入1.84亿元，同比分别增长18.3％、36.7％、18.2％、17.2％。2009年实现GDP82.8亿元，固定资产投资71.1亿元，社会消费品零售总额31.7亿元，地方财政一般预算收入2.37亿元，同比分别增长17.1％、73.9％、22％、 28.8％。

　　(三)财政运行质量明显改善。

　　1.财政收入大幅增长。

　　2008年，若剔除重灾县(市)，其余20个非重灾试点县财政一般预算总收入完成104.96亿元，增长28.68％；地方财政一般预算收入完成50.12亿元，增长27.28％；税收收入完成31.76亿元，增长29.73％，上述三项指标中除财政一般预算总收入增幅比全省非试点县增幅低2.17个百分点外，地方财政一般预算收入、税收收入分别比全省非试点县增幅高6.78个百分点和6.7个百分点。

　　阆中市2008年全市财政一般预算总收入实现21亿元，比2006年增加 14亿元。2009年1—9月，苍溪县一般预算收入则比上年同期增长54.73％。

　　与此同时，各试点县的可用财力也大幅增长。2008 年，中央和省财政对27个试点县各项财力性补助预计154.34亿元，增长20.01％；人均财力预计由2007年的3.63万元增加至4.2万元，增长 15.7％；2008年27个试点县的专项补助收入达到184.91亿元，增长121.29％，比全省非试点县(含重灾县)增长水平高3.82个百分点。

　　2. 公共财政保障能力显著提高。

　　实行扩权强县试点后，厘清了困扰县级财政多年的体制性障碍，省以下财政分配关系进一步规范。同时，省财政对试点县实行上划资金比例留解，专项资金调度由省直接拨付到试点县，减少了市级中间环节，缓解了试点县财政资金压力，提高了试点县财政资金运行效率。

　　2008 年，27个试点县一般预算支出387.24亿元，增长114.23％。支出增幅较大的主要原因是抗震救灾和灾后恢复重建投入大。若剔除灾后恢复重建支出，一般预算支出同口径比上年增长44.98％。其中：27个试点县用于教育、医疗卫生、社保和就业、农林水、科技、文化体育等民生支出达264.22亿元，增长55.31％，占一般预算支出的比重达到68.23％，比2007年提高4.54个百分点，试点县的公共服务保障水平得到提高；保运转和促进经济发展支出分别达到62.96亿元和47.59亿元，占财政一般预算支出的比重分别为16.26％和12.29％，与2007年相比，保运转的支出比重下降了 3.87个百分点，支出结构更加优化合理。

　　阆中市把保障公共财政支出着力点放在3个方面：一是实施惠民政策。本级财政在全面兑现各项惠民政策的基础上又利用多余财力认真实施了8大民生工程，切实解决老百姓就业、医疗、安居、社保等方面的实际困难。二是发展社会事业。调整优化教育布局，整合医卫资源，抓好计划生育工作。截至2008年，新型农村合作医疗参合率达94％，广播电视村通达率100％。三是维护社会稳定。切实解决和妥善处理了水电工程淹没、土地征用、城镇拆迁、企业改制中存在的许多突出问题，还利用本级财政3年来的结余资金2.2亿元消赤减债，重塑政府公信力。苍溪县围绕灾后重建保民生促发展，城镇住房灾后重建在建1038户，竣工725户，占目标任务1737户的41.74％；已竣工灾后重建医疗机构27个，占目标任务49个的 55.1％。

　　3.财政管理更加规范。

　　从管理体制来讲，扩权强县使县与省直接对话，试点县县级财政体制和转移支付由省核定，省级财政对试点县财政的政策支持、资金补助能够及时落实到位，不仅减少了市级的再分配环节，并且明显缩短资金的在途时间，使财政预算执行力度明显加强，透明度大大增加，为财政工作规范化建设奠定了基础。从工作规范来讲，在扩权强县改革中，省级相关部门改进管理方法，加强对试点县业务指导和培训，确保试点县履职需要。如省财政厅2007年以来共组织了7期业务培训班，培训财政干部达500多人次，提高了干部素质。县局与省财政厅相关处室的业务对接也使各县必须根据省级管理制度，建立一系列科学、规范的管理机制，以适应财政管理统一和规范的要求。苍溪县编写了专门的工作指南，明确办事流程；阆中市出台《影响机关效能行为的暂行办法》加大行政效能监察力度，规范权力运行。

　　二、扩权强县工作存在的问题

　　(一)扩权不够充分，各职能部门出台改革具体实施方案的进度不一。

　　一是扩权和放权的落实到位情况不乐观。一般来讲，到位、半到位及蜻蜓点水式各占1/3。部分试点县官员将“扩权强县”形象比喻为“一喜一愣一惊”，即看到文件一喜，到部门办事一愣，最终结果心里一惊。有些地方虽放了权，但提出许多附加条件，县里还是解决不了问题，等于没有放权。按照四川省人民政府《关于开展扩权强县试点工作的实施意见》(川府发[2007]58号)的文件精神，扩权后赋予试点县计划直接上报、财政审计直接管理等8个方面56项经济管理权限。目前虽然有大部分经济管理权限已经落实，但仍有部分急需下放的权限未全部落实到位，如应由县(市)道路运输管理机构办理的从事普通道路货运经营和一、二、三级大件运输经营以及县(市)级行政区域内道路旅客运输经营的行政许可就未得到落实。

　　二是垂直管理部门的扩权政策定位模糊且制定具体实施方案的进度不一。土地、金融、工商、税务等垂直管理部门对当地经济发展具有举足轻重的影响。四川省委省政府的改革方案出台后，一方面需要由省到市，再由市到县区各级政府层层传达动员，另一方面还需各个职能部门自上而下地出台实施细则和操作程序加以贯彻落实。由于管理体制的原因，省各相关职能部门在各自独立的行政管理体制和管理方式的背景下出现了扩权政策定位模糊且制定具体实施方案的进度不一的现象，使得试点县出现部分工作陷于“仍需市级部门审批或办理的事项市级部门不受理，县级部门又无权办理”的尴尬局面，既增大了扩权县项目申报的成本，又失去了市对县的支持。而试点县的扩权政策效果也因此大打折扣，例如扩权县(市)在项目审批中拥有了更大的自主权后，项目数量和对资金的需求随之增大，但金融部门却并未将相应权限下放到试点县(市)，从而导致县级金融机构自主支持县域经济发展的配套作用无法发挥。

　　(二)试点县的发展面临较大压力。

　　试点县的发展压力来自三个方面。一是扩权强县试点后，试点县(市)与所辖市的经济管理关系发生了变化，这必然使省辖市对扩权县(市)的支持力度减弱。一些市级政府为了本级利益，不愿下放权力，出现与扩权县“争收”的情况，甚至是“弱县强区”的趋向。比如对于一些已经审批的项目，省里的资金到位了，但要求市配套的部分却没有到位；一些新项目被转移到区上。这无疑给试点地区的发展带来阻碍。二是磨合期试点县的行政运行成本和协调工作量大量增加。一方面，扩权后，扩权县(市)由“一个婆家”变成“两个婆家”，事实上，扩权后部分县(市)与原来隶属的省辖市管理脱钩，催生了与所辖市的矛盾，为了创造更好的发展环境，试点县处于两难的境地，既要积极主动地在省级各部门拥有话语权，又要维护与市级的关系，增加了大量的协调工作。另一方面，跑省里请示汇报、开会学习的次数增多，省上一些业务部门的相关处室也经常开会，交通差旅等费用大大增加，交通不便的边远地区尤为突出，为了方便与省级部门的联系与沟通，不少县在成都设联络站或办事机构，还有一些试点县主动派干部到省对口部门“上挂”锻炼，凡此种种均增加了日常工作经费开支。三是试点县(市)的经济发展情况将被考核，能否继续获得松绑放权的各种鼓励和优惠将以试点期间的成绩单为考核依据，为谋求发展的高要求自然也增大了试点县(市)的工作压力。尤其是对于资源相对匮乏的地区来说，面对省扩权强县目标考核的艰巨任务，工作压力空前增大。同时，省对试点县中欠发达地区没有区别对待，转移支付虽有所增加，但专项转移支付多，财力性转移支付所占比重偏少的格局仍使地区发展面临资金瓶颈。

　　(三)后续综合配套政策未跟上。

　　1.市县管理体制有待理顺。

　　扩权试点后，除部分事权直接下放到县以外，其他的人事管理权和绝大部分事权仍实行省直管市、市管县体制，从而出现了人权、财权、事权管理不一致的问题，产生摩擦。同时，市通过行政手段强制要求试点县负责本应由市级自行承担的如基础设施建设等事权支出，加重了试点县的财政支出压力，并造成试点县的举债行为不能得到有效控制。

　　2.后续支持政策跟进不够。

　　首先，部分扩权县与省对接后，县级政府的工作能力、工作机构、人员数量、人员素质未能及时跟上，影响了部分职权的有效运行。过去长期的省、市管辖使得县级政府各部门养成了较强的依赖性和被动性，行政决策很大程度上是对上级的服从和执行，对本辖区的管理缺乏创造性，干部队伍在思想观念、思维方式、政策水平和业务能力等方面也存在明显差距，专业人才也很缺乏。其次，省级工作部门的工作量和难度均有所加大。四川省各部门由过去仅面对21个市州到如今新增加的59个试点县，工作压力明显加大。而行政区域内的经济结构和社会结构的多样性使得县域经济情况更加复杂，加之信息的不对称性更给省级部门掌握县域经济发展状况带来困难。

　　(四)年度目标任务考核交叉重复、动态分类考核有待细化。

　　省、市政府和有关部门都在对试点县下达年度目标任务考核指标，而要求却不完全一致，从而给试点县的具体工作形成难题。与此同时，对试点县实行的“动态管理、分类考核”办法，未能充分体现区别对待的原则，且考核办法也不够细化，操作性不强，亟须相应完善和调整，使考核的结果成为试点县了解和发现自身寻求发展过程中所存在差距的工具。

　　三、推进改革的对策建议

　　(一)明确设定各级政府职能，使改革按制度有序推进。

　　目前，省直管县改革中存在的扩权县(市)与省、市对接不好，对扩权政策掌握不够，用得不足不活等问题，实质是由于缺乏相关法律法规和政策实施细则所致。中央、省级政府应该在原有探索和划分中央、地方财权事权的基础上，根据渐进式改革的原则，出台具体的法律法规和政策文件将中央、省、县政府的职能界定明确，明确哪些权力市县所有，哪些市县共享，谨防市县争利、争权而推诿责任的情况发生；把大省缩小、小县扩大，逐步调整省县规模，实行市县分治的制度；改革单项管理体制，如司法体制、金融体制等，坚决避免扩权后的政府职能、部门职能与法律、法规相抵触。最终实现“扩权强县”改革规范、有序地向纵深推进。

　　(二)协调好市县级利益关系，使财政改革与行政改革同步。

　　“扩权强县”改革的意义已经超出“扩大县一级政府权力”本身，对于市县公共权力的重新分配正是寻求行政架构改革的重大突破口。因而明确省、市、县三级政府的定位，理顺省、市、县三级政府的关系，尤其是市县级政府的利益关系是省一级政府单位今后工作的重中之重。关于加强省对县级政府的直接管理，市级政府目前是必不可少的桥梁，而在压缩行政层级的改革中，市级政府的利益必然受到一定影响，如处理不善，短期内很可能引起市的抵触情绪和市县的利益之争。对此，首先要加强宣传，统一思想认识。尤其是使利益输出的市政府领导晓以利弊，真正关心、支持“扩权强县改革”尤为重要。因为只有市级政府摆正心态积极参与到改革之中，主动进行自身调整，积极协助省做好省直管县的各项工作，才能确保改革过渡的顺利完成；只有按照改革要求，集中精力抓本级发展，从而履行好带动县域经济发展的职能，才能继续发挥市仍作为地区经济核心的辐射作用。其次，扩权强县后，财政实行省直管，无形中使县财政越过市财政，作为与行政权匹配的财政权的架空无疑影响了省辖市对试点县经济发展支持的热情程度。所以必须采取有力措施(如协调直管后县(市)与所辖市之间的利益关系与工作程序，建立激励机制防止市、县政府的短期逐利行为)调动市和县的积极性，做到既不影响中心城市与市的经济建设，又能促进县域经济和农村经济的发展。

　　同样，作为县域经济发展的最重要主体和此次改革的直接受益者，县一级政府应该积极把握机遇，利用政策优势与上级的扶持，努力寻求发展。同时，应主动担负起应承担的责任，协助省、市做好改革的衔接与协调工作，坚决杜绝权限扩大后所出现的管理脱节与疏漏现象，为推进改革的深化与发展充分发挥自身的作用。

　　(三)进一步扩大权力下放范围，激活县级政府的发展潜力。

　　作为单一制国家，我国地方政府的权力由上一级政府授权。在扩权强县改革中，进一步扩大权力下放的范围无疑会激发县级政府的发展潜力。而这种放权应来自三个方面。首先是省级政府应该将能放的大量行政审批权限直接下放到县级行政单位，包括一定的审批权、财权和事权。其次是省级部门应该督促市级部门尽快下放应该下放的各种审批权和收费权。再次是要加强协调沟通，使得中央垂直管理部门的下放权限进度相应跟进。建议从理顺各级政府关系的角度，出台相关政策和实施细则，通过法定程序做到对经济管理事项的权限能放则放，对于社会管理事项则区别对待，消除试点改革中激发县级政府发展潜力的体制性障碍。

　　(四)完善改革过程中的监督管理机制，发现并解决问题的同时防止权力被滥用。

　　在扩权强县政策实施的过程中，必须使扩权的自由度在有章可循的激励与约束机制内进行。第一是建章立制。科学、严谨的规章制度将使权力的监督不仅成为权力生成的源头，并在权力运行的全过程实施监督时“有章可循”，而且会成为权力制约与监督的根本保证，防止权力被滥用。第二是认真落实问责制度。改革是一个逐步探索的过程，随着改革的展开，问题接踵而来，省政府应责成有关部门对所有问题进行梳理、归纳和解释，并落实到省直厅局在划定的具体时间内逐步进行解决，不能解决的要探究其原因，以积极、具体的行动回应社会和民众的基本要求，履行政府的社会义务和法律责任。

　　(五)改革因地制宜，考核差别对待。

　　扩权强县改革的首要目标是激活县域经济的发展活力，所以首先要注重因地制宜。因为全省各县经济发展的区域环境、生产力水平、历史沿革、产业结构、特色资源、交通条件、发展潜力以及区别的主导产业形成了县域经济发展的多样性、独立性和复杂性，因而省、市政府和有关部门有必要在全省发展整体规划的基础上，根据各县的特点，制定特别的县级产业经济发展规划，引导其成功形成各自的经济发展格局。其次，由于各县经济发展的起点不同，因此一方面在对试点县改革的有效性进行目标考核时应建立差异化的标准，使考核具有公平性、科学性和可操作性；另一方面，试点县经济发展在改革中应因势利导，具有灵活性，对此，着重体现在扩权的县(市)不能设终身制，对于发展驾驭能力强的县(市)应予以保留，而对于改革发展确认无法达到预期效果的县(市)应取消试点，并另寻科学长远的发展路子。

　　(六) 细化并明确试点县财政转移支付相关政策。

　　扩权强县不仅为行政体制改革提供了优良的制度框架，更应为县乡财政的健康发展奠定基础，而细化并明确试点县财政转移支付相关政策就是其关键环节之一。省财政应进一步加大力度督促相关市严格按照扩权强县试点财政管理体制调整有关规定，细化并明确新增试点县财政收支基数划转有关政策，做好各项财政基数调整划转工作，确保试点县利益。出台转移支付方面的专门法律和实施细则，为规范和完善转移支付方法提供权威的指导，以增加试点县的转移支付规模；减少配套性的专项转移支付，增加财力性的转移支付，使试点县的转移支付结构更加趋于合理。