上海农村集体产权制度改革实践与展望
发稿时间：2014-01-23 00:00:00 来源：中国农村综合改革研究网 作者：作者：方志权
近年来，上海市各区县加强农村集体“三资”管理，积极推进农村集体经济产权制度改革工作，已取得了较好成效。截至2011年底，全市已有7个区21个镇（含街道、工业区）的69个村（组）级集体经济组织进行了产权制度改革，建立了65个公司或社区股份合作社，占总村数的4%。松江区新桥镇、中山街道和新浜镇还探索完成了镇级集体经济组织产权制度改革。
从总体看，上海农村集体经济组织改革发展主要呈现三个特点：
一是试点工作起步较早。上世纪八十年代末、九十年代初，为适应社会主义市场经济体制需要，近郊普陀区长征镇红旗村、闵行区虹桥镇虹五村等在全国率先实行了村级集体经济股份合作制改革，将集体资产以股权形式量化到人，并按股进行收益分配。此外，上海也在全国率先实行以农龄为集体经济组织成员参与资产处置、入股及收益分配的依据。
二是改革形式不断拓展。在改制形式上，由存量折股型为主，逐步丰富为存量折股型、增量配股型、土地入股型等多种形式。在登记形式上，由有限责任公司为主，逐步发展到社区股份合作社，并正在探索社区合作经济组织等登记形式。在改制层面上，由村级集体经济改制为主，逐步拓展为村联合改制、镇村共同改制、镇级改制等多层面改制。
三是改革成效初步显现。全市改制后的村级新集体经济组织，2011年分红3.38亿元，人均分红4240元（2010年分红3.0亿元，人均分红4084元），增长3.8%。宝山区大场镇新华村、闵行区梅陇镇陇南村等6家单位人均年收益分配在1万元以上，此外有20家分配在0.2-1.0万元之间，有效增加了集体经济组织成员的收益。
二
近年来，上海采取多管齐下、系统推进的方式，切实加强农村集体“三资”监管，积极推进农村产权制度改革，为下一阶段上海全面推进农村改革奠定了扎实的基础。
一是制定文件，理顺体制。2012年3月，市委、市政府出台了《关于加快推进上海农村集体经济组织改革发展若干意见（试行）》，在此基础上，先后围绕改革的工作程序、加强经营性物业项目管理、经济合作社证明书、收益分配、奖补工作和推进镇级改革制订了六个配套文件，对进一步推进产权制度改革工作提出了明确要求。针对区县农村集体“三资”管理体制不顺的实际情况，2010年起，青浦、嘉定、奉贤、金山、闵行和宝山六个区先后明确了农委行使农村集体资产管理的管理职能，全市区县一级统一由国资部门转变为农业部门主抓农村集体资产管理工作。
二是健全制度，规范运行。一是健全完善财务管理制度。建立健全了农村组织财务收支预决算制度、民主理财制度、财务公开制度、重大事项民主决策制度等近20项财务管理制度和内部控制制度。二是健全完善村级会计委托代理制度。全面推行村级会计委托代理制，统一制度、审核、记账、公开和建档。三是健全完善农村财务公开制度。村级组织所有财务活动做到全面公开，重大财务事项逐项逐笔公开；涉及农民切身利益的重大事项，随时公开。四是健全完善民主决策制度。凡集体经济组织重大财务活动和财务事项，如集体土地征收征用、承包、租赁、干部报酬、大额举债、集体资产处置，以及年度收支预决算、集体企业改制等，必须经集体经济组织成员或成员代表会议讨论决定。
三是清产核资，摸清家底。2010年上海花了大半年时间对9个涉农区县的农村集体资产进行了清产核资；2011年又对中心城区有农村集体资产的五区六镇进行了清产核资，摸清了家底。清产核资时，一是坚持先按账内、后账外的原则，对所属集体经济组织的所有资产进行全面清理核实，账内资产做到账物、账账、账表相符，账外资产在清理核实后进行登记造册；二是对产权关系不明晰的，依据国家法律、法规和有关政策规定，理顺产权归属关系；三是对清理出来的不实资产要按有关规定和民主决策程序及时进行处置。2011年底，上海农村三级集体经济组织总资产为3230.6亿元，比上年3069.2亿元增长5.26％。
四是建设平台，加强监管。从2011年起，按照“制度加科技”的工作要求，依托现代化信息网络技术，上海市加快农村集体 “三资”监管平台建设。目前全市涉农126个乡镇、1711个村、22595个队的农村集体“三资”数据都录入了监管平台，监管平台建设基础工作全面完成。建设的监管平台包括资金管理、资产管理、资源管理、合同管理、报表分析、预警预报、“三资”公开和领导查询等八大模块。结构上分为市、区县、乡镇、村四级，各级功能各有侧重。村级设置了公示功能，农民可利用“农民一点通”查询到本村的资产概况、收入情况等九个方面的内容。市、区相关职能部门可通过监管平台，对全市或区域“三资”总量、收支等情况进行实时查询、实时分析、实时监管。
三
当前上海在推进农村集体经济组织产权制度改革中还存在一些薄弱环节：部分基层干部存在怕失控、怕失权的意识，思想认识还有待提高；基层反映，改制后反而增加了税费负担，改革政策还有待配套；改制后的新集体经济组织还承担了大量的社区管理职能，管理的体制机制还有待理顺；近郊地区集体经济发展资源日益稀缺，发展后劲有待增强。这些薄弱环节需要进一步探索和研究。
四
目前，上海已对下一阶段的改革工作进行了部署，总的要求是，2012年每个区县都要积极开展产权制度改革试点工作，要建成市、区县、乡镇、村四级联网的农村集体“三资”监管平台，全面完成上海农村集体经济组织成员界定和以农龄为基础的统计核实公示等工作，在此基础上，2013年创造条件，全面推进农村集体经济组织改革发展，到2015年，农村集体经济组织产权制度改革取得明显进展，农村集体经济总量达到明显增长，农民财产性收入实现明显提高。
推进农村集体经济组织产权制度改革是一项系统工程。未来上海将齐心协力，着力加大改革力度。
一是创新改革方式。今后村级集体经济组织改制为农村社区经济合作社的，可向乡镇（街道）农村经营管理部门申请，经乡镇人民政府审核、区县农村集体资产主管部门复核后，获得加盖区县人民政府印章的《上海市农村社区合作经济组织证明书》，凭证明书向质量技监部门申请获得组织机构代码。改制为社区股份合作社等形式的，按照有关规定，在工商管理部门进行法人登记。支持和鼓励农村集体经济组织大胆创新，采取存量资产量化或存量加增量确定份额等多种方式推进改革。城市化地区可根据集体经济组织发展需求，加大农民出资共同参与产权制度改革的探索；农业地区可尝试以土地承包经营权作价入股的方式组建农民专业合作社。
二是加强配套政策扶持。落实税费扶持政策，农村集体经济组织向改制后的新经济组织移交财产，免费办理权属登记权利人名称变更手续；办理房地产登记时，可参照国有企业改制，不收取交易手续费。加大市、区县财力对农村集体经济组织产权制度改革的支持力度，对产权制度改革完成好的村给予定额奖励；对改制后新经济组织发展给予项目化扶持和贷款贴息等；加大财政对村级组织运转经费和公益性支出的保障力度，确保改制后村委会切实履行社区管理和社会服务的职能。强化规土政策支持，积极推进农村集体建设用地所有权确权登记、集体土地有偿使用和流转工作；加快落实城乡建设用地增减挂钩制度；深化征地留用地制度。支持区县探索以全部现金或部分现金和资产组建社区股份合作社等形式，并给予工商登记。
三是促进集体经济可持续发展。支持镇村集体经济组织按照土地利用总体规划和城乡建设规划要求，利用集体非农建设用地以及村庄整治、集中居住点建设、宅基地整理复垦节余的土地，建设物业项目，发展物业经济；支持镇村集体经济组织盘活集体闲置不动产，开展租赁经营；鼓励有条件的地方在开发区内统筹安排一定面积的地块，由镇村集体经济组织投资建设标准厂房、商业用房等项目，发展壮大集体经济，促进集体经济可持续发展。
四是切实加强改革指导服务。各级农村集体资产管理部门和农村经营管理部门要承担起农村集体经济组织改革发展的具体业务指导工作，积极主动帮助基层解决改革发展中遇到的困难和问题，加强对改制后新型集体经济组织各类人才的培养和培训。加强对农村集体经济组织收益分配工作的指导，建立按成员拥有股份进行收益分配的长效机制。充分发挥已建的“三资”监管平台的作用，加强对农村集体经济组织产权制度改革全过程的跟踪监督，做到改革在阳光下运行，确保公开、公平、公正，维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。
