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对西部地区县域统筹城乡发展问题的思考

发稿时间:2011-07-03 00:00:00   来源:中国发展观察   作者:作者:中央党校第29期中青一班赴四川眉山市调研组

  我国最大的结构问题是二元结构问题,统筹城乡发展势在必行。在我国统筹城乡发展战略中,西部地区县域是一个关键着力点。因为西部地区县域占了全国县域土地面积的74%、人口总数的31%,并且西部地区县域普遍面临着工业反哺农业能力低以及城市支持农村能力低的“双低状态”。没有西部县域的统筹城乡发展,就没有全国的统筹城乡发展。西部县域如何在“双低状态”下统筹城乡发展,四川省丹棱县的实践提供了有益的经验和借鉴。

  丹棱现象

  丹棱县位于四川盆地西南边缘,地形地貌以丘陵为主,幅员面积449平方公里,2009年末总人口16.3万人,是一个经济小县、财政弱县和资源贫县,也是眉山市经济发展相对滞后的一个县。在这样一个西部小县,会发现一系列很有特点的现象:

  现象一:“血吸虫病重灾区”转为“生态文明家园”

  30年前,丹棱县是四川省血吸虫病的重疫区。血吸虫病流行于全县全部7个乡镇、69个村,有螺面积800多万平方米,受威胁人口15万多人,占全县总人口的90%以上。但是到了2007年,丹棱县的血吸虫病没有了,而且还被列为了全国第一个农村生态文明家园建设试点县。目前,全县建成省级环境优美乡镇1个,省级生态村5个,省级农业生态园区6个,首批启动4个乡镇、20个示范村、5个示范环线。

  现象二:“财力不足”但“农民相对宽裕”

  丹棱县是一个传统的农业县,工业基础薄弱,财政增收困难,属于典型的“吃饭财政”。2009年,全县实现地区生产总值22.7亿元,财政一般预算总收入仅1.24亿元。与之产生鲜明对比的是农民生活的相对宽裕,2009年全县农民人均纯收入5182元,高于全国平均水平,较四川省平均水平多出720元,并连续多年以两位数的速度快速增长。

  现象三:“城镇化率低”与“城乡差异小”同时存在

  2009年丹棱县的城镇化率仅为25%,低于眉山全市平均水平9.1个百分点。但是深入丹棱农村,所见所感俨然一派“农村里的城市生活”,城乡差异不大。全县修建楼房的农户达70%,饮用水卫生率为100%,沼气入户率为94.5%,生活污水处理率为93.2%,垃圾集中收集处理率为95%。如今的丹棱农民,行的是水泥路,住的是两层小楼,喝的是自来水,烧的是沼气,家里“三双鞋”——家里穿拖鞋,出门穿皮鞋,下地穿胶鞋。有线电视、网络宽带进入千家万户,村村建起了图书室、医务室、文体活动室、便民服务中心。

  现象四:“地处山区”但“贴近市场”

  丹棱县位于四川盆地西南边缘,过去交通不便,信息闭塞。现在的丹棱依然地处偏远,但生活贴近了城市,生产贴近了市场。以水果产业为例,全县长年活跃的水果销售公司和经纪人在100家以上,全县90%的水果就地销售。还有30%的农户通过互联网发布信息、接受订单。

  现象五:“农闲打牌”转向“乡风文明”

  过去的丹棱农村,农闲时间打牌基本上是农民唯一的娱乐方式。今日的丹棱农民,精神面貌焕然一新。唢呐演奏、文艺宣传、广场舞等文化娱乐方式随处可见。目前,全县长年活跃在农村的各种文艺演出队伍多达65支,每年为群众演出2000多场次,观众达到5万多人次,被文化部命名为“中国民间唢呐艺术之乡”。

  现象六:“小城市”带动“大农村”

  丹棱县素有“娇小美城”之称,县城和城镇面积仅占幅员面积的2.7%。“娇小美城”却承载着丹棱县的广大农村,全县总人口16.3万人中农业人口占到81.6%。

  丹棱路子

  透过“丹棱现象”可以发现,近几年丹棱县在坚持家庭联产承包经营体制不变的前提下,根据自身条件,重点围绕农村的现代化建设,正在走出一条以农业产业化和生态循环可持续发展为基础、以生态文明家园建设为抓手、以整合和优化公共资源配置为主导的统筹城乡发展的新路子。

  (一)以农业产业化和生态循环可持续发展为基础,实现农业的产业化和生态化。

  丹棱县“农民宽裕”的背后,蕴含着历届党委政府和丹棱人民30年产业结构调整的艰辛。因为穷,必须发展,丹棱县经历从水田改旱田,再到品种改良和产业升级的过程。因为血吸虫病,必须搞环保,丹棱县大力发展生态循环农业、农业生态观光旅游。

  1.发展以“一县四品”为载体的生态农业。制定并实施了水果、蚕桑、茶叶、竹木等生态特色产业规划,现已建成四大生态特色产业带,面积达到29.5万亩,实现果农人均1.9亩果,茶农人均2.8亩茶、桑农人均1亩桑、林农人均3亩林,“一县四品”产业经营收入已占农民总收入的67%。

  2.打造以沼气为节点的循环经济链条。推广沼气、太阳能、电能等清洁能源,突出建设以“猪—沼—果”为代表的“畜禽—沼气—种植”农业生态循环模式。大力推广农业生态种植技术和生物防治技术,全县建成有机食品生产基地1万亩、绿色食品生产基地8万亩。

  3.发展以农业观光旅游为特色的第三产业。建成总长40公里的农村生态观光环线,沿线发展生态休闲旅游“农家乐”近百家,核心区梅湾湖区域已创建成为国家级农业旅游示范点。2009年全县乡村游接待游客22万人次,实现旅游收入4175万元。

  (二)以生态文明家园建设为抓手,实现农村设施城镇化。

  丹棱县作为全国第一个农村生态文明家园建设试点县,在新农村村庄规划上,坚持从实际出发,注重实效,不强调统一模式、统一做法。立足丘陵地区实际,不强求建设大规模集中居住的农民新村,不强求建设标准统一的居民住房,把规避自然灾害和保护自然环境放在首位,引导农民适度就地就近将住房迁建到有水、有路、有产业地方,做到了村庄布局显山露水、房屋建设依山傍水、资源利用保山涵水,形成了当地村民由衷欢迎的丘区农村新居建设新模式,并实现了农村设施的城镇化。

  1.实施农村“四通”工程,推进农村基础设施建设。全县自来水入户达90%;基本实现城乡照明用电同网同价;村村通水泥道路,通社的道路已经完成88%;抓住中国西部农村信息化示范县建设机遇,建成信息化示范村31个,网上买卖农资和农副产品的新气象蔚然成风。

  2.全面推进农村“三池六改”。按照“政府引导、统一规划、农户主体、项目支持、奖补激励”的原则,在全县农村全面推进建沼气池、污水处理池和垃圾池,改厨、改水、改厕、改圈、改庭院、改入户道路。对施工技术要求较高的“三池”,实行统一设计、统一标准、统一施工、统一管理“四统一”。截至2009年,全县已完成“三池六改”建设的农户达1.7万户,全县57%的村建成生态文明村庄。

  3.健全农村生态环境保护长效机制。按照“户分类、社收集、村保洁、镇转运、县处理”的模式,充分发挥“三池六改”项目综合效益,指导农户将人畜粪便进入沼气池处理,生活污水进入湿地池处理,生活垃圾分类处置。全县沼气入户率达94.5%,生活污水处理率达93.2%,垃圾集中收集处理率达95%。

  (三)以整合和优化公共资源配置为主导,实现农民生活市民化。

  统筹城乡发展的关键在于转变农民的生产生活方式。近年来,丹棱县在加快推进农业产业化和农村生态化的同时,还通过整合和优化公共资源配置,大力提升农村地区的公共服务水平,让农民在农村也能享受到和市民同等的公共服务和社会保障,最终通过农民生活市民化实现统筹城乡发展的目标。

  1.优化公共服务资源配置。整合乡镇公共资源,打造集中透明、规范高效的基层政务服务平台,大力推广便民服务队模式,主动延伸政务服务。全县每个乡镇都成立了便民服务中心,共成立便民服务队132个。

  2.整合政策资源配置。县委、政府把党的组织部门、农业、水利、国土、建设、畜牧、林业、卫生、交通等县级各部门的涉农职能和13项涉农优惠政策充分运用到新农村建设,形成”大党建”、“大农业”工作体系,直接受益1.3万多农户,占全县农户的36%。

  3.优化社会保障资源配置。在全县全面推行了新型农村合作医疗制度,覆盖面积达100%,农民参合率达97.5%。建成县社会福利服务中心和中心敬老院,全县五保对象有意愿入住的集中供养率达100%。出台了城乡医疗救助“一站式”服务实施办法,实施门诊救助和大病救助。全县共建立6个社区“爱心慈善超市”。实施就业再就业工程,2009年全县下岗失业人员和失地农民实现再就业1127人,转移农村富余劳动力8000多人。

  4.整合资金资源配置。通过整合政府、社会、金融、农户等资金资源,集中捆绑农业、交通、卫生、水利、畜牧、林业、国土等县级部门涉农项目,为统筹城乡发展提供了资金保障。创新和发展了“农户投入为主体、项目投入为引导、社会投入为补充”的多方投入机制。截至2009年,全县通过财政投入、项目投入、财政贴息贷款共整合新农村建设资金1.4亿元,带动农户投入8.8亿元,有效破解资金难题。

  5.优化精神文明资源配置。健全每个村的社会组织,配齐社区活动场所。全县农村共建成18个村民文化公园,全县农家书屋建成率100%,文化活动室建成率100%。每个村都制定了“村民文明公约”,每年定期开展农村“五好家庭”评选和村民运动会。整洁、和谐、文明的观念和行为逐步为广大农民所接受,并有效改变了农民群众的精神面貌。

  对丹棱实践的思考

  丹棱县是眉山市统筹城乡发展的一个典型,同时也是我国广大西部地区众多县域统筹城乡发展的一个缩影。在“双低状态”下,丹棱县统筹城乡发展的实践,也引发了我们对西部地区县域统筹城乡发展的思考。

  (一)马克思经典理论指出城乡差别是工农业发展水平不高的表现。

  100多年前,马克思在《政治经济学批判》中首次提出了“乡村城市化”的理论,恩格斯则提出了“城乡融合”的论断。马克思主义经典作家认为,城乡差别只是工农业发展水平还不够高的表现,消除这一差别,必须通过生产力的提高、社会分工的重新调整、劳动者素质的提升、共同享受大家创造出来的福利以及实现城乡融合等。从发展趋势看,随着社会生产力的快速进步,在一个更大区域体内,城乡必将有机地结合在一起,双向演进和互动,相互吸收先进和健康的因素而摒弃病态的东西,最终形成“田园中的城市”和“城市中的田园”格局,并带来整个社会的改变。

  (二)处于“双低状态”的西部县域,不仅要重视工业化和城镇化,更要重视农业和农村现代化。

  1.统筹城乡发展必须把解决好“三农”问题放在更加突出的位置,增强农村自身发展的能力。农业、农村和农民发展滞后,是当前我国城乡关系不协调的主要矛盾和主要表现,这在我国西部地区表现地更为明显。因此,统筹城乡发展,必须始终把实现农村经济的可持续发展作为一个关键环节,加快农业产业化的步伐,提高农民收入水平,最终让“农民”成为一种职业;必须加大各类资源对农村地区的支持力度,消除城乡在公共服务方面的鸿沟,提高农村地区的公共服务水平,让农民的生活像“市民”。丹陵县在统筹城乡发展中,无论是发展的理念还是发展的行动,都实现了向重农、惠农的转变。

  2.统筹城乡发展必须充分调动农民的积极性和创造性。农民是实现城乡统筹发展的主人。因此,政府在产业发展、建设规划、资源配置和社会保障等方面发挥主导作用的同时,必须确定农民的主体地位,以点带面,让农民实实在在地感受到统筹城乡发展带来的好处,充分挖掘农民统筹城乡发展的内在潜力,变“被统筹”为“要统筹”。在统筹城乡发展中,农民的积极性一经调动,就有可能成为改天换地的力量。

  3.统筹城乡发展必须切实保障农民的利益、确保各种要素在城市和农村公平流动。改革以来的经验教训表明,统筹城乡发展绝不能以牺牲农民利益为代价,不能把“统筹城乡”变为“统筹土地”,使农民失去赖以生存的基本资源,也不能把“城乡统筹”变为“以城吃乡”,致使城乡差距不断扩大。这方面,丹陵县在坚持家庭联产承包经营制度不变的前提下走统筹城乡发展之路;成都市在统筹城乡发展中让农民穿“风衣”进城,进城不失地的经验,都值得很好地总结和借鉴。

  4.统筹城乡发展必须坚持因地制宜、走特色发展的道路。尽管城市化是统筹城乡发展的必然趋势,但并不是统筹城乡发展的全部。城市和乡村各有其相应优点和相应缺点。尤其是在工业化水平不高、城市产业不够发达的条件下,统筹城乡发展更不应单纯地把农民迁入城市,“泛城市化”,而应根据当地实际和以农民意愿为出发点,既要发展城市,也要改造农村。既要推进城市化的进程,也要整体推进新农村建设,把农村建设成为基础设施完善、环境优美的生态文明家园,缩小城乡差距,实现城乡之间的平衡。

  5.统筹城乡发展必须坚持规划先行、科学定位。我国长期存在城乡规划和布局彼此脱节的不合理状况,城乡之间没有形成合理的空间对接。统筹城乡发展,必须要以统筹城乡发展的理念,作好产业布局、城乡发展、公共设施建设等规划,形成统一、完整的统筹城乡规划体系,并切实发挥好规划的先行和引领作用。统筹城乡发展规划既要着眼当期,又要考虑长远。既要看到目前高涨的城市化进程,也要看到随着现代交通工具的发展,未来可能出现的人们由城市反向回归“农村”的逆城市化过程。这方面,上世纪60年代一些西方国家在推进城市化进程中,对“逆城市”化准备不足的教训,值得认真汲取。

  几点政策建议

  尽管丹棱县在缩小城乡差距方面付出了很大努力,但总体上仍处在一个较低水平上,还不能完全满足农民需要。这与丹棱面临的“双低状况”有关,这也是西部县域面临的普遍性问题。如何助推西部县域经济破除“双低状态”,更好地推动西部县域统筹城乡发展工作,结合调研中发展的问题,提出以下政策建议:

  第一,县级政府是统筹城乡发展工作的直接组织者和参与者,建议进一步向基层政府放权,以增强基层政府统筹城乡发展的能力。

  第二,要使农民有更多的渠道解决身份转化问题,必须在建好大城市的同时,积极建设好中小城市和小城镇。目前不少地方对中小城镇建设缺乏统一的规划,建议国家加强对城镇体系建设的指导力度,避免盲目发展和违背农民意愿发展。

  第三,西部地区发展欠账多,产业发展相对滞后,统筹城乡发展面临的难度大,国家还需要进一步加大扶持力度,出台有针对性的扶持政策。

  第四,地级市和县乡一级政府目前承担的发展、稳定和民生等方面的责任比较大,但财力和管理能力明显不足,建议进一步完善财税管理体制和转移支付制度,确保地方政府有稳定和足够的收入来源,以支撑事权的行使。