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第三方助推是改革攻坚的重要方法论——长沙改革探索的理论与实践

发稿时间:2017-01-05 10:28:26   作者:吴德峰(长沙市委改革办常务副主任)

  全面深化改革进入决战决胜阶段,地方改革正在经历一个“啃骨头”、“搬石头”、“攻山头”、“抢滩头”的攻坚过程。如何更大范围地整合各方资源、更大程度地聚合外部力量,精准助推改革突破攻坚?为此,长沙市率先提出“第三方精准助推地方改革”的理念和模式,并在实践中进行了初步探索。笔者结合长沙的实践和自身的体会,谈谈对第三方助推的几点粗浅认识。

  一、长沙市第三方助推改革的多维度实践

  长沙市提出的第三方精准助推改革,是指第三方对地方改革推进的全过程、全链条、全系统,给予全面、持续、深度、精准的外部介入和专业支持,是一种专业化、系统性、多维度的助推模式。第三方是指独立于党委、政府及其部门之外的组织或个人,可以是高校、科研院所、企业,也可以是中介组织、社会组织,还可以是专家学者、社会公众,以及政府组成部门之外的非涉改机构。

  1.改革设计向第三方定制。长沙市一方面注重在改革的重大决策上,通过开展专家论证、委托课题研究、参与项目评审、参加文件起草等方式,向第三方专业机构咨询。另一方面,在具体领域改革的制度设计、政策供给、标准制定以及相关专业领域技术规范上,引入第三方专业机构“量体裁衣”、因情定策。如:2014年,长沙市与住建部科技与产业化发展中心共同开展“长沙市绿色建筑监管机制”研究,制定出台了全国首套覆盖现行工程建设管理程序的绿色建筑管理制度和技术标准体系,涵盖了绿色建筑监管、设计、技术审查、施工管理、竣工验收、运营管理等,形成闭合管理,并强制实施。2015年,委托华中科技大学和湖南、深圳两家专业环保公司,就长沙市生活垃圾分类开展专题研究,针对长沙市的实际情况,提出了不同生活垃圾产生源分类基本方案。2016年,委托来自国务院发展研究中心、中国社科院、环保部中国—东盟(上海合作组织)环境保护中心、北京邮电大学等单位的多方专家团队,对长沙市绿色发展评价考核体系进行“定制”研究。

  2.改革进度由第三方监测。2014年,在湖南省委改革办的指导下,长沙市委改革办与专业网络科技公司协同攻关,开发了全面深化改革动态管理信息平台,集成改革动态管理、成果展示、资源共享、综合办公等功能模块。实行项目全覆盖,将年度改革项目“一网打尽”;实行责任全分解,对每项改革任务逐级逐层分解到具体单位和责任人;实行进度全监测,逐月倒排改革目标任务和工期,逐步实现任务落实动态监管、综合评价网上操作、结果数据自动生成。同时,委托该公司对平台进行维护、监测,由公司组织一支专业团队专职负责平台的信息录入、数据维护、问题处理和功能完善,定期对全市改革情况进行大数据分析,实现项目可看、进度可查、数据可核、绩效可考、责任可追。

  3.改革成效请第三方评估。2015年,长沙市率先制定出台了《长沙市全面深化改革第三方评估实施办法》,明确第三方评估的两项主要内容为整体改革、专项改革,评估的四类对象是区县(市)、专项小组、重大改革事项实施主体、重要改革试点项目,评估的三种类型是事前评估、事中评估、事后评估,对改革的成效、问题、风险进行评估并提出对策建议。2015-2016年,委托湖南省社科联组织高校、科研院所20余名专家学者对长沙市行政审批制度改革、商事制度改革、城管体制改革、民间投资市场化改革等领域关联性、组合式、“套餐制”改革进行了综合评估,涉及27项重点改革方案和文件。

  4.改革人员请第三方培训。充分利用第三方专家资源密集、专业结构多元,吸收新理论、新思想、新成果快速、深入的优势,组织全市改革系统领导干部分类、分批、分层次赴浦东干部学院、清华大学、浙江大学等地举办改革专题培训班,通过定制理论与实践结合的课程,现场观摩、学习借鉴发达地区全面深化改革先进经验和做法,进一步提升了全市改革系统领导干部谋划、推动、落实改革的能力水平。

  5.改革平台和第三方共建。2016年,长沙市委改革办首度提出“第三方精准助推改革”的概念,并与中国经济体制改革杂志社合作搭建第三方助推改革的战略平台,由此开启了国内地方改革与专业智库深度合作“第三方助推改革”的新模式。双方签订了《关于长沙市全面深化改革“第三方助推”合作框架协议》,通过共建共管共用第三方助推改革战略平台,以期推进改革资源的大整合、改革效能的大提升。随后,中国经济体制改革杂志社组织北京专家团队对长沙市全面深化改革进行全面调研,从简政放权、创新创业、法治政府建设、经济升级、农村改革、两型社会建设、社区治理、公共服务体制改革和党的建设九个领域作出了系统性评估。下一步,双方还将围绕改革进度监测、改革课题咨询、改革成效评估、改革精准培训等方面,开展深度、长期的合作。

  二、第三方助推就是用改革的思维推改革

  笔者在实践中深刻得体会到,第三方助推改革就是强调用改革的思维推改革,这本身就是一项改革。

  ——第三方助推改革实质上就是强调改革全局视野。全面深化改革不是某个领域、某个方面的单项改革,而是一项复杂的系统工程。随着改革推进的不断深入,这一特征也越来越凸显。邀请专家学者站在全局高度、立足当地实际,为地方改革进行精确把脉、精准定位、精心谋划,有助于地方改革处理好顶层设计与基层探索、整体与局部的关系,使地方改革更贴实际、更具成效、更显实效。所谓“不谋全局者,不足谋一域”,是否用全局视野看问题、想办法,将是地方在改革的起跑线上赢得主动、抢得先机、获得红利的关键所在。

  ——第三方助推改革实质上就是强调改革专业主义。当前,改革从决策到执行、从设计到落实,仍然存在缺乏系统性、整体性、协同性的问题,如片面追求“短平快”、“出政绩”,习惯于以传统的项目建设方式来推进改革,操之过急、过快,缺少深入思考调研,等等,影响了改革的落实效率、落地效果。因此,引入第三方助推,就是将专业的事交给专业的人、让专业的人来做专业的事,以其专业性助推,保障改革谋划、实施的科学性、精准性、长效性。还要通过第三方的帮助带动,不断提高地方改革决策层、改革系统工作者、改革一线各领域操盘手的综合能力。

  ——第三方助推改革实质上就是强调改革公共理性。全面深化改革是一场深刻的革命,改的是体制机制,动的是既得利益,引入第三方力量实际上就是彰显自我革命的决心和刀刃向内的魄力。改革的公共理性就在于推进改革不能沦为自导自演、自说自话、自弹自唱、自给自足的“独角戏”。第三方具有独立、客观、公正、专业的特性,其重要的作用便是解决了在改革的评价体系中党委政府既当运动员又当裁判员,无法最大化地体现公平与效率的弊端。充分发挥这一优势,让第三方真正成为体制外监督改革的“第三只眼”、推动改革的“外挂引擎”,能够有效保障改革在“最先一公里”、“中间几公里”和“最后一公里”都形成人民群众可知的“含金量”、可触的“实物量”和可享的“获得感”。

  ——第三方助推改革实质上就是强调改革过程管理。改革必须强化过程管理,实行“全程精准导航”。改革由问题倒逼而来,改革推进过程中又必然派生出新的问题。没有一项改革事项是按照既定方案原原本本、一成不变地实施的,外部环境瞬息万变,改革推进过程中难免遇到各种始料不及的困难、问题和阻力。在这个过程中,任何一个环节出现纰漏,都可能引发改革延宕、改革偏题、改革异化,导致改革红利消解。第三方助推改革就是要引入各方监测力量,从改革的各个角度切入,从改革的各个环节进入,从改革的各个时段介入,从改革的各个角色代入,对改革进行全方位、全过程、全天候、全覆盖的“协商式管理”,避免改革主体“不识庐山真面目,只缘身在此山中”的尴尬,确保改革行稳致远。

  三、第三方助推改革具备广阔的探索空间

  第三方助推,是新的改革时期对地方改革方式方法的有益探索,刚刚破题便开启了广阔的探索空间。从长沙的实践看,可以重点围绕“五借五推”不断扩展第三方助推的深度、广度和高度:

  借台——推进“内”与“外”的统一。借助第三方的平台和阵地,可以突破地域和行政隶属的局限,一方面更大范围地调动整合外部资源,另一方面更大程度地发动盘活内部力量,从而更彻底地破解改革焦虑,达成改革共识,实现改革共赢,更大限度地发挥改革的正面溢出效应,确保地方改革“内生性”和“外部性”的统一。

  借智——推进“上”与“下”的统一。借助第三方外脑的专业支持,结合顶层设计和基层实际,助推地方改革既架天线,又接地气。多多益善地吸纳第三方改革智慧,才能事半功倍地收获改革成效。

  借力——推进“破”与“立”的统一。通过借力发力,四两也能拨千斤。借助第三方的外部介入,利用来自不同行业、不同层面、不同立场第三方的力量和智慧,可以将旧的体制机制破得更及时、更彻底,新的体制机制立得更科学、更完善。全面深化改革涉及各领域利益关系的重大调整,涉及各方面体制机制的重大变革,只有坚持“破”与“立”同步实施,才能找到改革的“最大公约数”,确保改革不仅有丰厚的现实红利,还有稳定的预期红利。

  借势——推进“势”与“实”的统一。习近平总书记强调:“全面深化改革,既要取势,又要取实。我国各地情况千差万别,改革需要在实践中不断探索、积累经验。”第三方改革智库普遍代表着全局性视野、专业性地位、权威性影响,可以助力地方提升改革整体谋划,强化改革统筹推进,实现改革系统集成,形成改革的“大气势”。同时,第三方又可以带来新鲜的理论成果和先进的外地经验,帮助地方把握改革的核心要义和基本原则,将重点、难点、热点和焦点标出来,有针对性地找准地方改革的突破点、关键点、切入点和支撑点,实现“取势”与“取实”的双丰收。

  借技——推进“快”与“稳”的统一。借助第三方现代科技手段,建立改革信息管理系统,实施对改革的大数据监测和分析,启动“云管理”、“ 云决策”、“ 云改革”模式。从而形成对改革总体推进和重要领域、重点事项的长期监测、全面分析、即时反馈,适时开展综合性的改革成效评估、阶段性的改革问题会诊、系统性的改革纠错校正。借助第三方的力量推动地方改革既步入“快车道”,又始终在大局下行动,该中央统一部署的坚决不抢跑,该地方尽早推进的不拖沓,该试点先行的不盲目推开,该谋定后动的不急于求成,该法律授权的不超前推进,确保地方改革蹄疾步稳。

  四、第三方助推需要找准定位

  第三方助推地方改革,承担的是一种公共责任,履行的是一种参谋职能,既要彰显“国家智商”,又要当好“地方外脑”,要特别注重找准自身的角色定位。

  1.找准“第三方”视角。一般说来,在理论研究和实务操作两端,第三方改革智库和地方党政机关各有擅场。实行第三方助推,就是要在两者之间找到融合点,使地方改革决策达致“借梯上楼”、改革推进达致“借水行舟”、改革落实达致“借力打铁”。第三方要厘清责任边界,在保持学术研究的独立性和服务改革决策的公共性之间找到平衡点。正如一位地方领导所说,第三方智库“绝不能被动应付满足于做‘传声筒’,不能落后发展热衷于当‘马后炮’,不能标新立异陶醉于‘博眼球’ 、‘点击率’,不能只会歌功颂德沉迷于建‘翰林院’,不能脱离实际习惯于搞‘经院式’研究,而应努力让智库的‘文章 ’变成‘文件’,让智库的‘谋划 ’影响‘规划’,让智库的‘对策’融入‘决策’ ”。

  2.整合“高精专”资源。第三方机构是政府部门流程再造从制度层面向实务操作执行层面跨越的“桥”和“船”。必须建立一支“高精专”的专业队伍,这样才能为地方改革把好脉、会好诊、开好方。“高”,在于要网罗一批作出卓越贡献、处于领先地位,正在发挥引领和带头作用的高水平、高层次的高端人才;“精”,在于构建面向全国乃至全球的研究网络,吸引一批业务精湛、成果精良的一流专家学者;“专”,在于针对某一专业领域的改革事项,吸纳一批相关领域的“单打冠军”,突出专业优长,聚焦一域,攻其一点。

  3.坚持“全过程”介入。各地改革情况千差万别,每项改革推进过程都随时面临意想不到的变化和调整,这就需要第三方专业性介入,对改革的进展情况、社会的接受程度、外部的正负效应,不断重新评估。唯有全程介入改革的决策、执行全过程,才能实时收集到一手数据信息,提出适时、适度调整的对策建议。第三方助推改革必树立全程介入的理念,通过对决策、执行、落实三个阶段的把控,坚决做好事前、事中、事后三个介入,对涉及经济社会发展全局的重大事项,要多维度征求意见、听取建议。专业性较强或涉及保密的事项,可以实行委托制,通过签订严格的保密协议,让第三方能够及时深入地介入改革过程。要特别防止“蜻蜓点水”、“隔靴搔痒”、“隔山打牛”式的参与方式。

  4.构建“闭环式”模式。由于第三方助推改革日益成为改革现实的全面映射,在深化改革推进的当下,需要利用第三方这个强有力的工具,在政策和举措出台之前广泛征求、准确把握民意,获得执行情况的反馈,并适时进行调整。这样,第三方助推改革就形成了一个全覆盖的制度体系、全天候的进度管理、全过程的第三方助推体现,通过建立第三方助推的协同攻关、成果转化、评价激励等机制,第三方助推改革的过程就由“下达指令—执行”的开环过程,变成了一个线上线下、内力外力同时做功的改革推进模式,形成了“决策—执行—反馈—调整”的闭环过程。

  5.形成“接地气”成果。第三方助推中遇到的最普遍的问题就是实践经验不足,不接地气,有的提出的对策建议容易脱离实际,科学性不强;有的“文不对题”,针对性不够;有的“高射炮打蚊子”,操作性不足。第三方助推要防止这种“南橘北枳”的水土不服现象,做到精准、管用、长效,就必须坚持对准焦距、解剖麻雀、对症下药,不能一味地“高举高打”、生硬地“移花接木”、简单地追求“高大上”。第三方既要善于登高望远,也要善于微距对焦,要放下架子、扑下身子、对好调子、开好方子,加强对地方情况的调查研究,在了解更多丰富真实、原汁原味“一手情况”的基础上对地方改革实行量身定制、科学设计,在改革推进的全过程中充分显现第三方助推的公信力和地方改革攻坚的执行力。

  五、“第三方助推”也需要多方助推

  地方改革引入第三方精准助推,是一个新课题,也是一个大课题,为聚合各方改革力量、探索改革攻坚方式方法开启了一道门、架起了一座桥、搭建了更为宽广的平台。它需要改革各方理念的更新、理论的求索,尤其需要地方改革决策者的理性接纳和激情助推。

  一是在思想上重视,主动纳入。第三方助推改革适应了行政方式多样化的需要,适应了法治化、公开化、社会化的需要,必须高度重视,全力支持:改革主体包括改革领导小组、改革办、职能部门等要积极研究,主动引入,其他相关方面要统筹配合,多方注力。正所谓“假舆马者,非利足也,而致千里;假舟楫者,非能水也,而绝江河。君子非生异也,善假于物也。”

  二是在机制上优化,提供保障。地方党政部门要千方百计创新思想观念、组织形式、运行机制,突破思维定式,打破路径依赖,探索一套有利于第三方助推的管理模式和制度规范。要明晰双方的权利义务,为第三方独立开展工作创造条件,提供人力、物力、财力支持,确保改革政令畅通,有速度、有力度、有质量、有创造性地将改革的决策和方针贯彻到底,落实到位,惠及百姓。

  三是在实践上运用,展现成效。成果运用是第三方助推的生命力所在。要充分尊重“第三方”的权威,科学运用第三方的研究成果,积极借助第三方的外部力量,确保为改革解决现实性问题,提供时效性助力。要畅通成果转化的渠道,进一步建立改革决策咨询制度,解决第三方在改革决策中“说不上话”、在改革推进中“使不上劲”、在改革监测中“插不上手”等问题,对第三方的决策建议、评估结果等,要认真研究吸纳,主动对号入座。要淡化第三方助推改革的行政色彩,强化第三方助推的权威影响,实化第三方助推的成果应用。

  四是在发展上支持,拓展空间。改革各方尤其是各级决策者既要善于联合第三方、借力第三方,也要积极扶持、培育一批适应改革发展需求、研究实力雄厚、资源平台强大的第三方,为我所用。要和第三方一道,探索如何进一步拓展第三助推的领域、丰富第三方助推的内涵、创新第三方助推的方式、完善第三方助推的相关工作机制。当前,要注重建设一批“跨体制、跨学科、跨地域”的复合型第三方机构,增强第三方在改革多领域互联互通、合纵连横的资源整合和协同创新能力。