【编者按】：2017年6月24日，县级综合体制改革暨威县创新实践高层研讨会在河北省威县举行。本文是中国人民大学经济学院教授刘守英的演讲内容，经本人审核。

中国人民大学教授、国务院发展研究中心农村经济研究部原副部长刘守英演讲

　　今天在座的有很多改革战线的老同志，刚才有领导讲话中还提到要发现改革之美，作为一位从事了近30年改革研究的学者来讲，十分理解大家从事这一事业的艰辛、情怀和执著。就着这一氛围，我想分享一下自己对当前农村改革的个人观点。

　　一、改革的契机

　　以我的观察，农村制度变革有一个契机问题，这个契机就是想变的东西要碰到时机，遇到人。契机不对，急也没用。我们这些年好像有点这种情况，搞改革的同志认为非改不可的，人家不一定认为有那么迫切，于是不知道如何使劲。第一轮制度变革，从土改、合作化到集体化，宗旨是去私，重构乡村政治经济秩序，上面要变，认定了这条路，尽管执行有争议，乡村有阻力，自上而下大规模推动，还是干成了，结果众所周知。第二轮制度变革，从集体化到包产到户，下面一直有求变的需求，也有不断的尝试，拖到吃不饱饭可能被打扁担，直到支持改革的领导人和力量出现，变革才取得成功。

　　新一轮的农村制度变革机会来了吗?我认为，是时候了!理由是，乡村的经济活动已经和正在发生巨变。形势比人强。

　　一是农民的异质化和农民工的代际差异。农民是推动变革的重要力量。现在农民中纯务农的只有百分之十几，已经有百分之十几的纯非农业农民，夹在中间的是差不多各三分之一的兼业农民。农民变化的另一个特征是代际差异。第一代农民工的基本轨迹是离土、出村、回村，第二代农民工基本上是离土、出村、不回村，这意味着农村改革的主体发生了变化。高度分化的农民与土地的关系、对农业的观念也大不一样，你一成不变地把农民看作均质化小农、再好心地为了保护他们而强调不变，他们也不一定领情。农二代大多数没搞过农业，不清楚他那块地在那里，一些人在城里买房，不回村的趋势不可逆，但好心人们还在不变地喊着给他留块地就留了个后路，他们在城里失败了好回来种地?!

　　二是农业功能的变化。我们长期以来的农业就是“粮食农业”。搞农业就是搞饭碗，农业的功能就是保证老百姓不饿肚子，农村政策的基本点就是粮食生产。粮食以外的东西似乎不是农业，不让长，长出来的也是逆生长，不招人待见。代价是，农业功能单一，农业越来越没有搞头，干这行的人也觉得没有出息、没有希望。最近我在下面跑，最大的欣喜是农业发生的巨大变化，需求带来的粮食安全松绑，原来保温饱的田改为搞蔬菜、水果，效益一下就出来了，农民也有搞头，农业投资也上去了;不仅城市周边出现都市现代农业、观光农业、旅游农业、农家乐，这些形态在离城市很远、甚至很偏的农区也出现，农业的功能已经大大拓宽，从粮食农业拓展到休闲农业、健康农业和特色农业。农业功能的拓展，农业形态的变化，需要重新定义农业，重新认识农业的作用。搞农村改革的人，如果在旧式农业理念下搞改革，能搞成什么样的改革，可想而知了。你如果还在粮食思维下认识农业、抓农业、谈改革，要么农业被你搞死，要么你被淘汰。

　　三是乡村产业、业态的变化。现在出现一些时髦词，如新产业、新业态，一二三产融合，实际上这些被称作新的东西，从历史来看，没有什么稀奇的，只不过是我们这些年为了解决吃饭问题把这些产业和业态搞没了。比如，中国历史上农业与手工业就是结合的。再比如休闲农业，历史上的江南留下的一些古村落难道不是吗?我们所说的新，也很多实质上是复活，回到它本来的状态。当然，这一轮乡村产业和业态确实变化非常大，长出很多新的东西，其中的驱动力是两个，一个是乡村产业对城市需求的反应增强，很多乡村产业的复活和壮大，是城里需求拉动的。另一个是新技术革命和商业模式变革带来的，原来很多乡村的手工艺品、土特产就是本乡本土的市场范围，随着新技术革命带来信息费用的大幅降低，新商业模式(如淘宝)带来熟人社会的界分被突破，点击、客户评价提高传统特色产品的信用，使一些偏远地区的特色产品市场范围扩大，在一些穷乡僻壤长出一些非常有生机的产业。这些东西正在颠覆已有的产业空间、区域和城乡产业发展理论。

　　四是村庄的分化。中国的村庄是一种制度，维系着传统农耕和乡村文明，随着人地关系改变、农业发展方式转型，以耕作半径划定的村庄聚落正在发生变化。从观察来看，中国的村庄正在出现重大分化，一部分村庄开始复活，充满生机，承担起城乡之间新的功能，有模有样，有城里人去，有特色，历史古迹、文化、空气、人文的稀缺性价值显化。另一些村庄则不可避免地、令人感伤地出现破败、衰落。村庄的分化和未来走向，无论是村庄的死还是活，都需要相关制度匹配。

　　五是城乡互动和乡村价值的提升。中国上一轮的城镇化，基本上是人口、土地、资本从乡村到城市的单向配置。下一轮这一流向会发生改变，城乡之间互动和对流会增强，人流也不一定就是去长三角、珠三角，很多人会到家乡的省会、县城找机会，农业功能变化、新产业、新业态吸引资本下乡，乡村土地配置更加活跃，乡村价值在提升。这些都需要有改革的支撑和呼应。

　　中国乡村正在发生的这些变化，既是挑战也是机遇。最大的挑战是长期形成的农业公共政策的基础假设和支撑这套政策体系的知识和意识。这套体系内涵着四个假定，一是吃饭问题唯此为大，二是农业就是粮食，三是农民就是自耕型小农，四是农业政策和制度安排的一切前提就是粮食安全。如果构建变化后的假设、约束条件和公共政策，是下一波乡村发展的难点、也是突破点。机遇呢?在我看来，有了这些变化后，我们就有条件按研究现代经济活动的思维来讨论农业经济活动了。长期以来，农业问题的研究越来越难以和其他领域对话，理由是农业跟其他领域不一样，不能用一般理论来看农业，农业是弱智产业，自身没有竞争力，需要特殊保护，其他产业生存法则在这里不适用，结果是农业没有竞争力，讨论农业问题也以自己一套知识来解释。乡村经济活动的变化，使我们可以讨论农业如何有竞争力，如何和其他产业竞争，如何把农业搞得有声有色。如果把农业问题的讨论转向农业产业的效率问题，我们就有可能按照一般经济问题来讨论农业经济活动了。当然，也就回避不了在其他领域已经常识化了的问题。一个经济活动怎么样比人家强，实际上就是四件事。第一，产权，不管在什么样的制度下，你的产权安排都要做好。第二，合约，就是进行不同权利的再配置。第三，法人组织的力量。第四，实现规模报酬。

　　二、农村制度变革的四个维度

　　(一)集体所有制产权结构

　　一是集体所有制。集体所有制是一个社会的政治和法律安排。我们确实和别人不一样，就是我们选择了集体所有制，这是一种政治选择。我们建制时和改革时对集体所有制的处理是一项重大的理论和实践创新，那就是，集体所有制可以不动的，在集体化时期叫集体所有制，在改革以后也叫集体所有制，但所有权和产权安排形式可以不一样。二是成员集体所有权。所有权是各种权利安排的总和。我们农村改革非常重要的一件事是将集体所有权内部化为每个集体成员的成员权，包括土地的分配权、占有权、使用权和收益权(分红权)。三是农户承包地的产权。耕地承包到农户后，我们通过法律将中国非常特殊的土地承包关系形成的农民对承包地的用益物权明确为财产权，对这个权利实行法律保护，农户承包地的使用权可以排他，收益权不断独享以及农地农用的有偿转让。

　　(二)集体地权的合约结构

　　我们农地的合约及其演变非常有意思。这个集体地权的合约不是一个私人和私人之间的合约，而是政府跟农户，跟集体成员之间的一种合约。合约的结构是由农民在约束下选择的，就是交足国家的、留够集体的、剩余是自己的。在合约议定后，合约的义务发生了变化，国家任务最后解除，集体公共品提供的方式发生变化，合约的期限不断延长，从15年，到30年，到长久不变。经过演变后，这个合约已接近一个私权合约。

　　(三)农业的组织与服务

　　从农业经济活动来看，我们现在最缺的是在组织和服务上没有找到好的安排。在农业组织方面，改革前以为通过集体化的组织能解决中国农村现代化的问题，结果集体组织本身没有解决好监督、收入分配、以及集体组织如何组织的问题;改革后农业的组织完全变成单家独户的小农，但小农如何与其他组织之间合约?如何降低交易费用和合作成本?我们关注的主要是农业生产的组织，生产以外的组织怎么安排，没有破题。在服务方面，没有找到一条路，如何为农户提供服务在理论上没有破题。我们农村经济活动的组织现在面临非常大的问题，突出体现为，农户的主体性困境，农地经营主体是农户，但是这个主体性在实现的时候面临过高的交易成本和制度成本。我们生产以外其他组织的功能重要性认识也不足;对合作的成本以及农民为什么要合作认识不足;法人组织进入农业经济活动的困难没有破解;村庄作为组织乡村经济和社会活动的制度也濒于瓦解。

　　(四)农业规模报酬的实现形式

　　农业要跟其他行当比，比来比去，还要拼规模报酬。农业的规模报酬如果不上去，这个农业就没搞头。农业要实现规模报酬，有它特殊的地方，农业是最典型的多要素提供产品的行业，每种要素的特性都不一样。由于土地禀赋有限，光靠经营规模扩大不是出路。但不是说这个行当就没法追求规模效益了，农业的以下特性可以帮助找到出路。一是农业的各个环节是可以分解的，且大多数环节适合规模化集中供给，比如农资的供应、农机的耕作、农作物播种与收割、统防统治、良种推广、测土配肥、技术培训、储藏、物流和销售，就是除了生产环节以外，其他各个环节都适宜规模化集中供给。二是农业的某些环节适宜标准化，有非常强的同质性，标准化程度高，易于监督。三是某些环节的外部性强，如病虫害的防治，农药的采购。由于外部性强，集中连片的供应可以减少外部的不经济。四是某些环节的资产不可分性强，如大型农业机械，烘干设备，冷链储藏设施。

　　因此，农业是可以规模化服务的，服务规模的扩大可以减少单家独户或者分散服务主体的投资不经济和资产的闲置，也可以增强服务各环节的相互呼应。要实现这一目标，服务主体专业化程度的提高和服务能力的提高很重要，服务环节的规模报酬要实现，必须要由专业化和组织能力强的服务主体来做。

　　以上四个要素都很重要，但现在面临最大的问题是，如何去寻找到农村经济活动组织的载体，如何重构农村的经济活动组织，找到实现农业规模报酬的方式。

　　三、关于农村改革的几点问题

　　(一) 关于集体所有制的实现形式。现在有一个非常强的动向是，在各种权利安排的组合里面，在强化集体组织的权利。背后是一个如何认识集体所有制实现形式的问题。必须要搞清，并不是把农户的集体所有权和分到农户的产权缩减了以后，就能把集体那块做大。现在少数做大的集体经济，都是在集体所有制的这种权利结构下，长出来一个社区型的企业家。要让集体经济壮大，得有人去壮大，而且要形成一套权利安排。关于集体所有制的实现形式，按我前面的观点，这个事已经解决了。它就是一种政治选择和法律安排。以此名义去再集体化或私有化，都不可取。还有一种观点认为，集体所有制的实现就是集体组织以所有权的名义吃地租，这是不可取的，因为所有权已经是成员权，农村的集体土地也已经长成不同的产权形式。

　　(二) 集体所有权是真问题。

　　成员权集体所有权面临一个非常大的问题就是是不是让它一直成员下去。一是成员权的主体权利。集体所有的这块地，跟其他主体打交道的时候谁代表成员权，成员权的主体到底是谁?合约权的主体到底是谁?转让权的主体到底是谁? 二是如果改革成员集体所有权，时点怎么确定?切到某个时点的前后如何分别?核心的问题是，这个以成员权为基础形成的集体所有权安排，未来如何进行成员权的权利界定、权利的组合、权利的分割。

　　(三)承包权保障与经营权实现之间的关系。

　　现在一些地方搞三权分置，有一个不好的苗头，跟三明治一样，挤的是中间这一层，两边都会做大。很多地方搞土地股份制，搞壮大集体经济，是为了把原来在农户手上的地给股回来，把集体那块股大。另一头就是把经营权那块做大。这两块做大的背后是把承包权那块挤小了。在我看来，承包权必须明确为完整的财产权。承包权的权利做到更强、更明确，不影响经营权的做大。还有就是承包权的排他和转让、继承和抵押权，这些权利要给全。给全以后，再就是把经营权做的跟历史上的田面权一样，它的使用、收益、转让可交易，可抵押，这块就可以做实了。经营权这一块，承包权做成田底权的同时，才可以把经营权做到田面权。经营权由承包经营权分割，权利由合约规定，经营权与承包权是平等的权力。

　　(四)关于农业经营制度。

　　农业经营制度的核心问题是，集体所有、农户家庭经营制度这个制度改不改?农业经营主体在事实上长出来很多东西，比如说家庭农场，比如说合作社，比如说公司，这些东西未来在整个中国农业的经营制度里面怎么表述?未来农业的基本经营制度到底怎么去设计，核心是对待其他的主体在法定上的认定。

　　(四)关于农业服务的组织重构。

　　生产组织、经营组织的创新是一方面，更主要的是服务组织的创新。我觉得中国农业的组织里面应该有两个主体，一个是生产经营的主体，一个是农业服务的主体。我觉得我们现在真正要去做的一件事就是，你必须在生产以外找到一个平等的，为农户服务的一个组织载体。如果找不出这个载体，中国农业靠小农左冲右撞跟市场去打，打不成。事实也证明了这一点。怎么样培育一个未来中国农业的服务组织，是刻不容缓的事情。这个组织通过农业各个环节，产前、产中、产后规模化的服务实现两个效果。第一个效果，实现农业经营组织的成本下降。第二，这个服务主体不是靠补贴，靠政府的优惠来支撑的，是靠服务规模化来实现农业服务的规模报酬。

　　(五)宅基地制度与村庄转型。整个乡村改革真正要启动甚至带有革命意义的，就是宅基地制度改革，宅基地改革的目的就是要实现村庄转型。有几件事需要注意：第一，退出宅基地农民的宅基地权。大量农户未来会在城市落脚、县城落脚，一户多宅的这些宅基地的权利如何在退出中保护他的宅基地权利。第二，未来整个村庄会有适当的聚集。聚集以后宅基地成员权如何保证?第三，宅基地的财产权。第四，外村人的进入。外村人进入村庄可能是未来避不开一件事，无论是村庄集聚还是有一些村庄的活化，如果外村人不能进入村庄，整个村庄未来转型可能没有制度的保障。