近日，楼市持续走低的成交量不断刺激着地方政府救市的冲动，各地频繁出台的扶持措施似乎并未能改变楼市低迷的态势。若市场长期低迷，各地或面临土地财政失灵后的考验。

　　接受中国经济时报记者采访的专家建议，应加快推进财税体制改革，以减少地方对土地财政的依赖。

　　地方救市在蔓延

　　刚刚过去的五一小长假，国内主要城市的成交量创下近四年来的历史低位，新建住宅成交量与2011年、2012年及2013年同期相比分别下降19％、36％、47％。

　　早在今年年初，以杭州和长沙为代表的二三线城市便传出降价之声，而今，这波降价大潮正在向北京、上海、广州和深圳等一线城市蔓延。一线城市的成交量普遍出现疲软态势，进而导致部分区域成交价小幅下探。

　　有市场分析人士对中国经济时报记者表示，除了受当前整体市场低迷、楼市观望气氛较浓的影响，还有其他因素对一线城市的楼市产生了潜在影响，比如，北京出台的自住房政策、深圳出台的让部分小产权房有条件转正。

　　与此同时，不少地方收紧银行信贷，进一步强化了购房人的犹豫情绪，房地产企业面临一定的资金压力，再加上对后市判断不明确，多数企业在拿地时变得越发谨慎，已影响到地方政府的土地出让金收入，坐不住的地方政府相继出台救市措施。

　　5月中旬，安徽铜陵发布《铜陵市人民政府关于促进房地产市场持续健康发展的意见》（以下简称《意见》），表示要以最大限度惠及市民。这意味着，加上之前的南宁、滨海、杭州萧山、无锡四个城市，2014年正式宣布救市的城市已增至五个，此外还有长沙、福建传出救市消息并未获得地方政府证实。

　　中原地产首席分析师张大伟对本报记者表示，南宁成为首个官方正式发文放松限购政策的城市后，对全国其他城市政策微调跟进将起到示范作用，各地蠢蠢欲动的托市之举呈现由点到面的扩散之势。

　　地方政府对土地出让金的依赖由来已久。中央财经大学财经研究院院长王雍君在接受中国经济时报记者采访时说，现行分税制的总体架构是收入集权和支出分权，地方政府没有税收立法权，也没有自己的主体税种。以专项转移为核心的支出管制，也使地方政府难以获得充足的可支配收入来源。在这种情况下，地方政府对土地财政形成了很高的依赖，特别是在经济增长趋缓的时候，地方政府对土地出让金的依赖程度更高。

　　2013年，国土资源统计数据显示，当年全国土地出让收入总金额达4．1万亿元，刷新历史高位。进入2014年后，楼市成交低迷率先影响到二三线城市的土地出让金。不少城市纷纷放松对楼市的调控。铜陵成为近期首个以政府官方发文的形式救市的城市，或掀起新一轮地方救楼市的高潮，中央政府是否会像两年前楼市低迷时叫停各地出台的救市措施成为市场关注的焦点。

　　王雍君认为，在政府承诺的重大改革措施没有及时推出前，收紧调控政策很可能加剧地方财政困难。考虑到地方政府是公共财政支出的主体，增强地方政府可支配财力的改革势在必行。这些改革有助于减少地方政府对土地财政的依赖。

　　加快财税体制改革

　　尽管各地急于出手救市，但在现有楼市库存居高不下，银行信贷吃紧的市场环境下，救市未必能对楼市起到强心剂的作用。

　　中投顾问房地产行业研究员殷旭飞对本报记者表示，限购政策悄然在不少城市松绑，但是银行信贷吃紧才是制约购买力的关键因素。政府采取多种方式救市可以起到一定的缓解作用，但是难以抵消房价虚高、库存高企的事实。（下转7版）

　　铜陵发布的《意见》从契税补贴，到公积金贷款首付比例下调等方面配套制定一系列房市利好政策，被认为是近期救市力度最大的城市。不仅放松购房限制、给予购房者补贴，而且采取商品房预售资金转为定期保证金等灵活监管方式外，适度增加预售监管资金拨付节点，提高拨付比例的方式来支持开发商，减轻企业资金压力。

　　张大伟预期后续市场跟随南宁、铜陵出台救市政策的地方政府将会明显增加。但因为限购政策本身在二三线相对比较松的户籍政策下，对市场影响有限。

　　中央政府对地方严格执行“分类调控”的措施，一线城市的调控政策或将维持不变。不久前，北京、上海官方均表示楼市调控政策不放松，深圳对违反限购令行为开展严厉打击。个别二线城市也出台收紧的调控政策，比如，本周成都市将购房落户的门槛从70平方米提高到90平方米，另一个条件缴纳社保满一年维持不变。

　　张大伟认为，成都收紧调控政策虽然目的不明确，但从未来市场发展看，全国各地的调控政策将分化，放松是主流，但也不排除部分收紧的可能性，其中收紧政策的城市可能价格会加速调整，反而调整的周期可能会缩短。

　　王雍君指出，最近几年，中央对楼市实施相对稳定的调控政策，各地在执行过程中可能会有微调，但不会有根本性的改变，“要改变地方政府对土地财政的过度依赖，现行财税体制进行重大调整和改革，包括设立地方主体税种（零售消费税和房地产税都是较好的选择）、合并和压缩专项转移支付、取消重点支出的挂钩机制以及赋予地方政府较为宽松的举债权等。如果这些措施不到位，地方政府对土地财政的依赖将很难改变。”

　　张大伟预测，最可能后续放松调控的城市主要特征：库存消化周期超过一年的城市、第一季度成交面积大幅下滑的城市、购地销售比过高的城市、今年第一季度土地出让金过低的城市、有实质性降价楼盘的城市、人口净流出城市、有两个以上新区城市、市长上任不超过两年的城市。

　　王雍君建议加强地方政府的可支配财力为主要方向的改革，具体包括减少和合并上级对下级的专项转移支付，扩大一般性转移支付过渡；逐渐取消重点支出的挂钩机制，比如，教育经费与GDP挂钩；尽快实现部门专款的财政部门笼统管理，改变碎片化的管理模式；按照公平、公开和公正的原则，改革中央对地方的一般性转移支付，采用公式化分配，减少地方政府继续“跑部前进”；改革收入划分体制，为地方政府建立主体税种。

　　王雍君强调，土地财政的本质是政府以销售土地使用权的方式融资，属于特定时期的产物，从中长期看具有过渡性质。当以不动产为核心的财产税体系形成后，土地财政的历史使命将会逐步终结。