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地方领导发言

仲剑:江阴集成改革情况介绍

发稿时间:2018-09-25 09:19:53   来源:中国改革网  

  【编者按】:2018年9月16日,由中国经济体制改革杂志社与中共淄博市委联合举办的“纪念改革开放四十周年——社会民生体制改革暨淄博实践现场会”在山东省淄博市临淄区举行。本文是江苏省江阴市委常委、副市长仲剑的演讲稿。题目系编者所加。

江苏省江阴市委常委、副市长 仲剑

  各位领导、各位专家,大家下午好!

  近半年来,江阴的集成改革引发了从中央到地方媒体的广泛关注和持续报道,很多媒体陆续来到江阴进行采访。我本人也先后多次接受过多家媒体的采访,印象比较深的是,新华通讯社的采访进行了三个小时,他们对江阴的集成改革实践探索非常很感兴趣。通过他们的声音传递,江阴集成改革引起了高层的广泛关注。江苏省委娄勤俭书记5月批示要求全省推广江阴集成改革经验。一时间江阴的集成改革成了全国各地寻求改革经验交流的热门话题。我们也迎来了一批又一批的地方领导前来考察交流。据不完全统计,从去年7月到现在,我们共接待了超过400批次约4500人到江阴考察。9月5日,中央改革办督察组到江阴督察改革工作,对江阴的集成改革探索给予了高度评价,这是对我们的鼓励。根据会议安排,我介绍一下江阴集成改革试点工作的一些情况。

  先简单说一下什么是集成改革?以我个人的理解,集成改革是比单项改革、综合改革系统更为复杂、难度也更大的一种改革,但也是最能解决矛盾问题根源的一种改革。集成改革本质上是一种改革方法论。我今天的汇报都建立在我的上述理解和假设基础之上。

  我主要介绍4个方面的内容:一、江阴集成改革试点由来;二、江阴集成改革谋划思路;三、江阴集成改革推进举措;四、江阴集成改革初步成效。

  一、江阴集成改革试点由来

  在江阴开展集成改革试点,是江苏省委、省政府贯彻落实习近平总书记关于“江苏要努力在全面深化改革中走在前列”要求的重大决策部署,是着眼全省改革发展大局推动面上改革的一个重要抓手,更是一种对改革方法论的创新探索,饱含了省委、省政府对当前改革破局的重大战略思考和热切期待。对于江阴来讲,使命光荣、机遇难得、责任重大。

  搞集成改革并不是省委、省政府一开始提出就完全确定了的,期间也经历了省委、省政府主要领导之间思想统一的过程,在主要领导之间达成了共识。这一点对于凝聚全省上下改革共识,以及为后面创造条件发挥了巨大的推动作用。

  结合我参与集成改革过程当中了解的情况,给大家简要介绍一下在沟通过程中涉及的三个主要问题。一、为什么要搞集成改革?二、为什么搞县级集成改革?三、为什么选择在江阴搞集成改革试点?

  对于要不要搞集成改革、为什么搞集成改革,大家的认识还是比较统一的。第一是“深水区”改革有强烈需求。这一轮的改革不像以往的改革,许多时候我们都会无法形成共识,这已成为一种常态。由此注定它不是一个集体获利、集体分红的改革,在这种情况下必须要高层统一思想,强力推进。第二是中央一直有要求。特别是十八届三中全会提出来要以全局观念和系统思维抓改革,习总书记反复强调顶层设计和系统集成,形成了十八大以来重要的改革指导思想、基本方法和特点。第三是2014年12月13日,习总书记到江苏视察,对江苏省委、省政府提出了“江苏要在全面深化改革当中走在全国前列”的要求。由于上述认识,这个思想统一得比较迅速。

  对于为什么不在地级市或者镇这一级搞试点,而要在县一级搞试点?对这个问题,省委在第五期县委书记讲坛上明确提出,要充分发挥县一级在改革中的作用。为什么?第一,县这一级太重要。它一头连着中央和省委,一头连着老百姓。第二,从影响来讲,它可控,一旦失败了,代价不大,稍作调控就可以避免更大损失。如果成功了,就可以在更大层面推广。所以当时决定在县这一级搞改革试点。省委提出这个想法之后,苏南、苏中、苏北的积极性都非常高,很多地方都要求搞试点。实际上这几年苏南地区,尤其是昆山、张家港、常熟、太仓发展的也很好,苏北一些地方,像宿迁、淮安这几年改革力度也非常大。到底放在哪儿搞?在这一点上省委没有一开始就定调,而是经过了一系列调研论证,最后才确定由江阴来承担这项改革试点。

  从江阴自身条件来看,第一是具有比较好的经济社会发展基础。江阴的综合实力全国领先,连续15年领跑全国县域经济发展,实力超过80%的地级市和省会城市,被称为中国制造业第一县。村均收入超过1260万元,居民人均可支配收入连续18年位居全省第一。

  第二是改革基础实、氛围浓。江阴在改革开放30年的时候被列为全国18个典型地区之一,作为全国的改革先行区,曾率先发展乡镇企业推动“苏南模式”大放异彩,全面启动产权制度改革造就民营经济异军突起,大胆探索资本经营成就“江阴板块”独树一帜,主动呼应浦东开发开放实现了开放型经济蓬勃发展,创新设立靖江园区开启了全国跨江、跨行政区的合作先河。江阴有着很强烈的改革基因。

  第三是江阴民营经济发达、预期好。我们说改革是为了释放发展活力。江阴这几年的市场主体连续三年两位数的增长,现在工业企业超过2万家,10家企业是中国五百强,12家企业是中国民营五百强。这远远超出一般的地级市。从这个角度来讲,如果通过改革释放了活力,感受最明显的地方应当是企业最集中的地方,这个地方就是江阴,所以省委初步决定把试点放在江阴。

  在后来的推进过程当中,省委对江阴试点再次进行了谨慎确认。

  从改革的决策来看,江阴的集成改革经历了四个阶段:首先是对江阴试点进行谨慎确认,初步确定江阴之后还进行了一系列多个层面的确认,主要是省委省政府的领导密集调研,省长、常务副省长一周之内连续赴江阴调研;李强书记派省委改革办专门听取市委市政府的汇报;6月16号李强书记专门赴江阴调研。在谋划阶段,省委对改革提出了三条原则:急需、有一定普遍意义、能改成。充分体现出了改革的务实精神。

  进入决策阶段后,推进速度非常快。从4月份开始,4月、5月、6月、7月、8月,每个月省委领导干部都在推。6月省委深改组听取了江阴市委关于集成改革试点准备情况汇报,明确提出把各个地方的试点放在一个地方系统集成,形成“1+1>2”的效应,让“盆景”变成更多的“风景”。7月13日省委省政府两办正式下发改革试点方案,江阴由此成为集成改革的发源地。试点启动之后,李强书记8月17日专门赴江阴调研并召开三级部门的座谈会,明确提出省委改革办要派专人指导。江阴对改革方法论的探索意图是非常明显的,也是希望能够通过集成改革试点,为全面深化改革撕破一道口子,试点成功了,全省各地就能看到改革的希望,省委希望江阴能够打造出全省最亮的改革金字招牌。

  在试点过程中,特别是明确试点对象进入试点推进阶段之后,省委主要负责同志亲自推动,亲自把关,亲自谋划,亲自部署调研。时任李强书记先后多次到江阴亲自调研。这让我们看到了一位党的高级领导干部对改革的真信、真抓、真作为。给我们各级领导干部抓改革做出了样子,树立了榜样。

  江阴的集成改革主要包含两层含义:一是指省委、省政府对江阴改革试点的政策集成。明确江阴在开展改革试点过程中,可以享有所有省级改革试点政策,有的还可以根据改革进展情况提出来。这是一种改革资源,体现了省委、省政府对江阴探索创新的实质性支持。二是江阴在改革试点过程当中要围绕问题根源作一揽子的系统性解决方案。深层用意在于,把点上的改革“盆景”,打造成为面上的改革“风景”。

  二、集成改革谋划思路

  介绍一下改革过程当中我们是怎么破局的。

  总的来讲是根据省委的要求,开展集成改革试点,形成改革的集成效应。具体我们按照“12345”方案推进。

  1是一个定位。就是探索县域治理体系和治理能力现代化建设的术与道。

  2是两个重点。我们始终瞄准制约江阴长远发展的根本性问题和当前急需解决的矛盾问题,这就是两个突出重点。始终坚持问题导向,需求导向和效益导向,把找准问题和精准施策作为出发点和落脚点。

  3是三个阶段。集成改革方案定下来之后,我们并没有同步地推,去年先从最有基础、最能够让大家有获得感的、最能够把改革氛围营造起来的地方做了一系列破题式的创新;去年以行政管理体制改革作为先手棋;今年主要是实践破题;明年主要是深化总结,形成系统性经验。

  4是四个目标。构建便捷高效的政务服务新体系、构建沉底到边的基层治理新体系、构建精准有力的社会救助新体系、构建温馨周到的生活服务体系。这四个目标我们去年已经实现了。

  5是五大主题。始终围绕集成改革的含义,体现它的系统性、整体性、互动性:一是优化营商环境;二是市场化改革;三是绿色转型发展;四是城乡融合发展;五是优质基本公共卫生服务。

  关于优化营商环境。发展靠实体经济,江阴以制造业著称,核心优势有两条:一是江阴提供的政府服务,这个我们可以自信的说,在没有改革之前,在全国也是一流的。二是江阴的企业家精神。但随着这几年市场主体连续两位数的增长,企业的需求越来越多、要求越来越高,政府光立足于当好“店小二”已经满足不了高效、快捷的企业需求。由于管理体制的制约无法实现,必须进行改革。

  关于市场化改革。江阴是一个民营经济高度发达的地区,经济发展的市场化程度非常高,但是在教育、医疗、养老、公共事业领域和国资改革领域市场化理念还是比较欠缺。很多时候遇到问题还是喜欢用体制性的思维解决,存在供给缺位,供给不足和供给不优的问题。

  关于绿色转型发展。江阴工业企业多,排污总量大,实现高质量发展,首先要实现生态环境高质量。

  关于城乡融合。江阴现在城镇化率超过70%,里面有很多特殊之处。江阴经济发达,村富民强,村均收入1260万元,11个村经济收入超过100亿元,其中8个村超过200亿元。农民家家有乡村别墅,村庄生活环境宜人,导致逆城市化现象非常严重。江阴的城镇化只能走就地城镇化,而就地城镇化会带来一个问题,就是对城乡保障和社会治理能力提出新的要求。

  关于优质基本公共服务。江阴经济社会发达,收入水平高,人均收入已经超过5万元,农民人均可支配收入超过3万元,已经连续18年排全省同类城市第一。这种高收入水平意味着对政府提供的基本公共服务标准也比较高,我们称之为优质基本公共服务。在江阴每8个人当中就有一个老板,亿万富翁超过两千个,在这个地方如果只提供一般的公共服务是远远不够的。

  在实践操作过程中,我们坚持把握了两个原则,较好地在改革方案的制订上实现了破局。一是单纯依靠增加财政投入、人员编制就可解决的问题不纳入;二是日常行政事务、一般性工作事务不纳入。我们在推进过程当中,有一些专项小组的改革方案从头到尾全部推倒,改革办的7个人倒下了6个,前后历时118天,总共开了28次协调会、论证会和对接会,进行了四轮大的修改,最终形成了7+2方案,后来又花了30天把这个方案优化,总共涉及38个领域,153个方面,356项任务。

  三、集成改革推进举措

  我们怎么抓改革落实?主要围绕三个方面。因为改革涉及的工作内容非常繁杂、非常多,要想面面俱到,我估计不要说县这一级,中央这一级可能也做不到。我们删繁就简,抓住三个核心:一是方案制订。方案如果做不好,差之毫厘,失之千里;二是抓一把手。改革抓一把手,一把手抓改革;三是抓改革成效。我们抓住这三条,建立了18项机制。

  在提高方案质量方面,我们明确了调查研究,咨询认证、党委讨论、分级审议四项机制。调查研究是对上对下的结合,侧重于提出破解思路。咨询论证主要是为了各个方面参与,避免部门化改革。党组织讨论主要是为了发挥党统揽全局、协调四方的作用,充分体现党对改革工作的全程领导,全程把控。分组审议,主要考虑到改革方案太多,完全靠深改组讨论或者常委会讨论也不现实,所以我们主要分了两级,除了重点改革方案和党建领域的改革方案属于深改组或者常委会管外,其余都由政府常务会议审议。

  在压实主体责任方面,我们制订了10条落实举措。比如:

  签订军令状。由市委书记跟每个担任专项小组组长的市委常委同志逐个签字,责任书里面包括专项小组要完成的所有事项、时间、亮点。我们41个牵头部门跟专项小组签订目标责任书。

  例会推进机制。我们行政管理体制专项小组每个礼拜六上午召开协调会,及时解决存在的问题,半年多时间,解决大小问题近千个。

  公众参与机制。特别值得一提的是大型电视访谈节目《集成改革进行时》,我们全年搞四期,两个月搞一期,让大家在电视上公开讨论改革。这主要是根据改革任务,倒逼推动部门一把手上台,讲你这个部门如何破题,还存在什么问题?这个节目可看性非常强。

  督察督办机制。我们充分发挥人大、政协的力量。每次改革督察和任务销号,都是人大和政协发挥主导作用。

  三方约谈。上周我们刚刚完成第二轮的约谈,截止目前已经对5名部门一把手和一名市政府党组成员进行约谈。基本程序是:先由市委改革办做没有及时完成改革任务的认定说明,然后由本人说明情况并表态如何整改,再由组织部从执行上级党组织的要求角度提要求,纪委从加强领导干部的履职方面提要求。这些都记录在案,在年底会体现在绩效考核中。

  台帐管理。这非常重要,因为改革办不可能直接抓那么多的任务,建立台帐是为了便于改革任务销号审核管理,这十分需要。

  在务求成效方面,主要建立了四项机制。

  智库支持。我们率先成立了全国第一家县级改革发展研究院,作为改革办力量的补充。江阴改革发展研究院现在成立4个多月的时间,主要是依托13名党校老师,加上改革办10人。我们现在有23名同志从事集成改革工作。

  任务销号。这方便主要是发挥人大、政协的作用,由人大政协相关领域的专委主任牵头,专项小组联络员、办事员、部门和镇街的负责人以及改革发展研究院和改革办的同志参与。每个组7个人,针对专案小组提出来的准备销号的改革任务进行审核。最终能不能通过还要结合改革办对平时掌握的情况进行综合认定。二季度改革任务销号中,在专项小组和审核小组审核通过的基础上,改革办否决了9项。

  绩效考核。我们今年十月份出台之后进行试评价。

  宣传机制。我们专门制订了集成改革宣传工作方案,这一点也很重要。

  四、集成改革初步成效

  从去年7月到现在为止,能够体现集成改革系统性、关联性、互动性和耦合度特色的改革成果,至少有六个方面。

  在政府服务体系建设方面实现了开创性突破。主要编制了市镇权责大清单,赋予了镇街经济社会管理权限890项,编制了开发区赋权清单187项;全面推进“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”,基本实现“2440”审批提速目标;90%以上事项实现最多见一次面办结。通过行政体制改革,使得我们有所弱化的优势又重新提升,改革的成效还是非常明显的。

  在基层治理体系建设方面取得了创新性突破。我们把全市分成17个一级网格,271个二级网格、1558个三级网格,将“人、地、物、事、组织”等要素纳入网格当中,没有增加一分钱,没有增加一个人,实现了全要素的网格治理。镇街层面在去年年底已经实现综合执法。市级层面组织了7支队伍,一个领域一支队伍,都是打破了很多部门壁垒层级的。

  在生活服务体系建设方面取得了体制性突破。我们针对老百姓日趋多样化的美好生活需求,针对生活服务体系主体多元化、平台分散化、标准随意化等导致的匹配度低的不足问题,坚持政府主导,鼓励市场主体参与,为全市百姓提供24小时在线智慧生活服务。通过开展混合所有制合作,共同打造了一个集行政、公共、公益、便民、咨询“五位一体”的“最江阴”服务平台,实现了政府不投入每年还能分享可观收益的市场化运作效果,这是好的改革经验和好的市场机制相结合的突破。首轮整合26个部门,45个服务功能模块。9月19号开始系统测试,9月底上线。生活在江阴大地,无论是企业还是个人,靠这款手机APP就可以满足绝大多数服务需求。

  在社会救助体系建设方面取得了根本性突破。瞄准2020年决胜高水平全面小康路上一个不少、一户不落的目标,构建起以城乡低保为基础、专项救助为辅助、深度救助为兜底、慈善救助为补充的社会救助体系。组建市社会救助中心,将原先分散在20多个单位的救助职能整合归并为8大类,43个救助项目,实现一站式集中救助。全面推行村级医疗互助“福村宝”计划,目前全国已有1070个村学习复制了这个村级医疗互助模式。

  在环保监管体系建设方面取得了原创性突破。主要是通过天网工程实现水、气监测数据全市域覆盖,通过第三方环保管家服务对一些重大环保隐患企业进行托管,通过企业工控在线监控实现重点企业全时断数据采集监测,通过“专帐专车专频”对污泥处置实行全流程监管,系统构建了一个覆盖江阴范围内水、大气、固废三大主要领域的“监测、管理、治理一体化”解决方案。

  在党建引领体系建设方面取得了引领性突破,主要是贯通工青妇等群团组织,充分发挥各类组织优势,实现县以下工会、共青团、妇联、科协等组织力量融合共用。

  江阴的集成改革已经起步,正在路上,也将永远走在以改革谋发展的路上。希望大家方便的时候到江阴走一走、看一看,江阴欢迎大家!

  谢谢聆听!