党的十八大作出了五位一体重大战略部署，明确提出要加快建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。加快服务型政府的建设，深化行政体制改革是必由之路，重点是在“职能科学、结构优化、廉洁高效”这三个方面大力推进改革并取得显著成效。

　　当前我国已进入全面建成小康社会关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式攻坚阶段。党的十八大作出了五位一体重大战略部署，明确提出要加快建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。加快服务型政府的建设，深化行政体制改革是必由之路，重点是在“职能科学、结构优化、廉洁高效”这三个方面大力推进改革并取得显著成效。

　　一、关于职能科学

　　所谓职能科学，简单说就是政府做好自己应该做的事情，核心是处理好政府与市场、与社会的关系，有所为有所不为。一方面，实行简政放权，充分发挥市场、社会组织的作用，最大限度地激发市场主体活力和内生动力；另一方面，切实发挥好政府作用，促进经济社会持续健康发展。如何做到职能科学，关键在于不断地转变政府职能。转变职能是改革行政体制的核心，是建设服务型政府的重要举措。改革开放以来，转变政府职能取得明显进展，但与所面临的新形势新任务相比，仍然存在一些不相适应的方面，与实现创造良好发展、提供优质的公共服务和维护社会公平正义的改革目标还存在着一定差距。

　　按照党的十八大部署，要继续以转变职能为核心、深化行政体制改革，就是要全面正确履行政府经济社会管理职能，既简政放权建设有限政府，又加强和改善管理建设有为政府，努力做到不越位、不错位、不缺位，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用，充分发挥中央和地方两个积极性。

　　(一)以行政审批制度改革为突破口，大力推进简政放权

　　行政审批是政府权力最为集中的领域，也是社会和企业诟病最多的问题。必须继续以减少和取消行政审批为重点推进职能转变。今年3月，党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》后，行政审批制度改革全面提速。目前已取消和下放两批行政审批事项，下一步还要继续推进：一是调查摸底，夯实基础；二是建立机制，攻坚克难；三是规范管理，严控新增。保留的行政审批项目要做到科学、规范、透明，要精简审批流程，严控审批时限，公开审批标准，提高审批效率。

　　通过前一个时期的改革实践，推进行政审批制度改革，需要着重把握好四点：第一、态度要坚决，就是要以“壮士断腕”的决心和“稳、准、狠”的要求抓好落实；第二、措施要得力，取消、下放、转移审批事项，重点是取消；第三、改革要配套，特别是对部门同一类行政审批事项要同步进行；第四、改革要见实效，要让社会和老百姓切实感受到改革的成果。

　　(二)以创新政府管理方式为重点，加强和改善政府管理

　　简政放权是改革，加强管理也是改革，两者相辅相成、相互促进。加强管理不能走老路，一定要和创新管理结合起来。不能老办法不管用，新办法不会用。这次国务院机构改革和职能转变方案，提出6方面的10项改革举措中，既有简政放权的内容，也有管住管好的内容。从管住管好的方面看，主要是抓好以下几点：(1)改善宏观调控。一是尽量多用经济手段和法律手段，慎用行政手段，否则就容易回到行政审批的老路上去。二是临时措施、应急措施不要常态化，否则很容易矫枉过正，留下后患，结果是得不偿失。三是宽严相济，注重灵活性、针对性，不搞一刀切，否则很容易脱离实际，扭曲市场。宏观调控应以充分发挥市场基础性作用为前提，常态运行靠市场，非常态运行靠调控，微观问题靠监督，宏观问题靠调控，着力解决依靠市场确难解决的周期性、全局性问题，把握好调控的方式、重点、时机和节奏。宏观调控只有做到科学性，才能实现有效性、权威性。(2)严格市场监管。要按照加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系要求，科学合理界定监管范围，严格规范执法行为，提高监管效能，确保监管到位。特别是放宽企业注册登记条件，大幅减少各类前置性审批后，要强化事中事后监管，实行宽进严管。通过制定政策、标准、规划、规章等加强宏观管理。推进综合执法，切实解决多头执法、多层执法、重复执法问题。加强执法队伍建设，规范执法行为，深化执法监管，防止执法不公、执法不严、执法扰民问题。(3)创新社会管理。要从依靠政府管理转向政府管理与社会治理相结合，从重管理、轻服务转向管理与服务并重，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的新格局。切实发挥好行业协会和市场中介机构的作用。这类组织的发展面临前所未有的机遇和挑战。要坚持一手抓积极引导发展、一手抓严格依法管理，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。(4)强化公共服务。要按照建立中国特色公益服务体系的要求，确保基本公共服务的可及性和公平性，促进公共服务和公共产品提供主体和方式多元化，实现从政府主办向政府主导的转变。关键是扩大购买服务，改“养人”为“养事”。推进非基本公共服务市场化改革，放宽市场准入，鼓励社会资本参与。市场和社会能够提供的公益服务，政府不再举办新的事业单位。这些都要在推进事业单位分类改革和财政体制改革中搞好落实。

　　(三)以明确和划分权责为重点，理顺中央和地方关系

　　划分中央与地方政府权责，要从我国基本国情出发并借鉴国外有益经验。把必要的集中与适当的分散有机结合起来，加快建立统分适当、权责一致、运转协调、财力与事权相匹配的政府权责关系。中央政府应进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，强化宏观管理和监督检查职责，维护国家法制统一、市场统一，促进区域协调的发展。地方政府应确保中央方针政策和国家法律法规有效实施，强化执行和执法监管职责，做好面向企业和社会公众的服务和管理，维护市场秩序和社会安定。根据不同层级政府功能特点，宜采取自下而上的划分方式。凡是下放地方政府能够负责且有能力做好的事情，应放手让下级去做，以提高行政效率；凡是下级做不了或做不好的事情，主要是那些跨区域和外部性强的事项，就需要由上级政府负责，以获得全局效益。

　　转变职能需要首先从转变理念入手：一是把眼睛主要向上看转变为既要向上看，也要向下看。在贯彻落实上级精神的同时，结合本地实际创造性的开展工作，使管理重心下移，工作重点下沉，切实解决好当地的问题，解决好老百姓的问题。二是把想做什么就做什么转变为企业和老百姓想让做什么才做什么。要从满足老百姓的实际利益的需要出发，尽量少干和不干那些出力不见好和不讨好的事。三是把想怎么做就怎么做转变为能够怎么做才怎么做。要坚持依法行政，按规矩办事。对政府，法无授权不能为，对老百姓，法无禁止不限制。行政行为不能有太多随意性，要严格限制和规范自由裁量权。总之，要坚持政府间上级与下级职能价值取向的统一，坚持政府行为与老百姓利益的统一，坚持政府管理与服务的统一，紧紧围绕建设服务型政府，真正做到不该管的不管不干预，该管的切实管住管好，提高管理科学化水平。

　　二、关于结构优化

　　所谓结构优化，就是要求决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约，机构设置科学精干，部门职责体系健全，人员编制规模适度，上下级政府职责分工合理，事权边界清晰，权责一致，财力匹配，政令畅通。通过三十年来不断改革，政府组织结构不断得到优化。面对新形势新任务，现行政府组织结构仍然存在一些不相适应的方面，主要是政府机构设置不尽合理、部门职责交叉、权责不一致的现象仍较普遍，财政供养人员过多，财政供养负担较重。此外，政府的层级结构也有待进一步完善。党的十七届二中全会明确提出，按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构。

　　(一)以大部门体制改革为重点推进组织结构优化

　　实行大部门体制符合精简统一效能原则，有利于解决国务院组织结构中的突出问题，也符合国际通行做法。从今后一个时期看，稳步推进大部制仍然是机构改革的主要任务。实行大部门制的实质是对相关机构进行整合，目的是优化行政资源配置，提高行政效率。一是要坚持职能有机统一，主要是将那些业务相近、职能重复的机构进行整合，防止搞“拼盘”，一味求大；二是坚持决策、执行、监督职能相制约相协调，防止权力过于集中，搞“超级部”；三是坚持以有效履行职能为前提，防止运行中顾此失彼，影响各项业务正常开展；四是坚持综合管理与专业分工相结合，完善部门间协作配合机制，防止相互分割，形不成合力；五是坚持积极稳妥，统筹兼顾，突出重点，成熟先行，防止矛盾集中，欲速不达。特别需要注意的是，机构是职能的载体，机构调整必须围绕职能科学、促进职能转变来进行，对那些长期职责交叉扯皮的部门，对那些不动机构就难以推动职能转变的部门，应优先考虑进行调整整合。

　　(二)实行以总量控制与动态调整相结合为重点的编制结构优化

　　合理的人员编制规模和配置是优化政府组织结构的重要部分，核心是坚持精干、效能原则，妥善处理好严格控制和满足需要的关系。一方面，加强对人员编制的控制，克服人员臃肿和人浮于事，降低行政成本；另一方面，满足合理需求，把紧缺的编制资源配置到最需要的领域和岗位，从而做到既“瘦身”又“健身”。本届政府做到财政供养人员只减不增，这是未来五年优化政府组织结构的硬措施、硬任务，必须下决心完成。要坚持“严控总量、盘活存量、增减平衡、分级负责”的思路，首先着眼于控制和减少增量，不该增的编制坚决不增，确需增加的严格在总量内统筹调剂解决，该减的坚决减下来，同时通过加强管理监督、强化责任、加强部门协作、深化改革创新等办法综合施策，将行政编制和财政补助事业编制控制在2012年底总量内。一是最大限度压缩部门和地方增编要求。今后，部门和地方提出的增编要求，原则上应在本部门、本地区内部调剂解决。同时，认真总结地方和部门好的做法和经验，研究制定精简收回编制、约束增编、激励控编的办法。二是强化省级政府控制事业编制的责任。事业编制实行分级管理体制，大头在地方，审批权也主要在地方，对事业编制的控制应分级负责，总的是要由省级对本地区事业编制控制负总责。三是强化相关部门综合约束机制。实名制是加强和创新机构编制管理的有效途径和手段。要全面推行这一管理办法，实现对人员编制情况的动态监测，建立编制、组织人事和财政等部门间信息共享机制和联动机制。四是创新管理方式，加大政府购买服务力度。特别是对那些可部分由市场配置资源的公益类事业单位等，应大力推行政府花钱办事不养人的体制机制。从长远看，实现财政供养人员只减不增，最终还要靠深化改革。继续推进各级政府职能转变和机构改革，继续分类推进事业单位改革，从源头上减少人员编制需求。政府工作千头万绪，管理和服务任务很重；事业要发展，人力财力要保障。在控制总量的前提下，还要坚持实事求是，做到该增加的增加，不搞一刀切。重在优化结构，盘活存量，有减有增，把减下来的编制和财力及时调整到需要加强和补充的领域和部门。不能以强调加强，就首先想到在总量外另行增加。要树立编制、财力是公共资源，国家资源，不是哪个地区和部门固有资源的理念，要建立制度化的动态管理机制，特别是对那些明显人浮于事，长期空编甚至“吃空饷”的单位，要坚决把编制和相应的经费减下来，用到该用的方面去，以提高资源配置和使用的整体效益。

　　此外，进一步优化政府层级的职责关系和管理体制。围绕推进基本公共服务均等化、统筹城乡发展等要求，打造分工合理、权责一致的新型府际关系，提升各级政府服务经济社会发展能力，提高整体行政效能。强化中央宏观政策、预警预测、法规标准制定等方面的职责，加大向地方政府下放具体管理权限的力度，推动政府管理服务重心下移。积极推进省直接管理县(市)改革和经济发达镇行政管理体制改革试点，扩大试点县、镇管理权限，着力构建符合区域特点和发展要求的体制机制。

　　三、关于廉洁高效

　　所谓廉洁高效，就是要求行政管理科学规范，行政服务高效便民，行政运行成本较低，公务人员清正廉洁。多年来，我国在建设廉洁高效政府方面采取了一系列举措，取得了不小成就，但存在的问题仍然十分突出。最引人瞩目的就是腐败、效率和作风问题，背后的体制机制弊端亟待通过深化改革加以解决。

　　(一)推进政务公开

　　只有让政府权力在阳光下运行，接受社会的监督，才能有效防止“暗箱操作”和权力滥用。要坚持“公开为原则、不公开为例外”，大力拓展公开的领域和内容、突出公开的重点，特别是那些涉及群众切身利益的市场监管、公共服务领域如食品药品安全、教育、医疗、环保、公共交通等，以及政府行政收费、公务消费、政府重大投资工程预决算等财政管理领域的事项。要不断丰富公开的形式，特别要大力加强电子政务建设，推进政府门户网站和行政服务中心建设，总之要让人民群众简便易行地获取政府信息，能与政府进行及时有效的沟通，并参与到政府的管理当中来。

　　(二)推行绩效评估

　　推行政府绩效管理是深化行政体制改革的一项重要内容，对促进政府管理方式的创新，提升政府的执行力和公信力，加强各级公务员队伍建设都具有十分重要的意义。首先要把握好目标设计。关键是注重绩效评估体系的全面性和综合性，合理确定评估内容和指标。既要重视经济指标，更要重视社会指标、人文指标、环境指标；既要关注城市发展，更要重视农村发展；既要考虑当前利益，更要重视可持续发展。其次要形成政府内部考核与社会评价的良性互动。政府作为公共部门，应当接受多元评估主体的评价，建立健全多层次开放式的政府绩效管理体系。通过内部考核与社会评价有机结合，形成合力，充分发挥政府绩效管理制度多元开放、信息畅通、权威高效的优势。最后要有效运用绩效评估结果，健全责任追究和表彰奖励机制。要本着奖优、治庸、罚劣的原则，建立健全绩效管理与表彰奖励和行政问责相结合的机制，通过评估结果的有效运用，充分发挥绩效管理的导向和激励约束作用，推动建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

　　(三)坚持依法行政

　　政府部门在全面落实依法治国基本方略、推进依法行政方面，肩负着重要责任，必须带头维护宪法法律权威，善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。同时，法治对深化行政体制改革和转变政府职能具有重要的引导、规范和保障作用，改革到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。坚持依法行政关键在以下几个方面抓好落实：一是完善依法行政的制度，提高制度质量。二是健全科学民主依法决策机制，完善公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的决策制度。三是严格依照法定权限和程序履行职责，确保法律、行政法规有效执行。四是建立健全各项监督制度，让人民监督权力，只能为公，不能私用。

　　(四)加强公务员队伍建设

　　公务员队伍是政府管理的主体，政府的各项法规和政策要靠公务员队伍来制定和执行，公务员队伍素质的高低、能力的强弱、作风的好坏，直接影响着政府的效能和形象。当前，政府公务员队伍中存在的问题，集中体现在“四风”上。要以深入开展党的群众路线教育实践活动为契机，以集中解决“四风”问题为切入点，推进公务员队伍建设，打造一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的公务员队伍。坚决遏制腐败行为，依法规范权力运行，提高行政效率，厉行勤政务实，努力为人民群众搞好服务。

　　四、怎样把改革举措落到实处

　　行政体制改革的目标和方向已经清楚，战略部署和要求也已经明确，关键在于落实。要把已经明确的改革举措落实到位，方式方法很重要。

　　(一)增强信心，敢于担当，坚定不移推进改革

　　一是正视问题，坚定信心。矛盾和问题躲不开绕不过，只能依靠改革来解决，也只有改革才能找到新的增长和发展动力。改革是社会主义制度的自我完善与发展。既要坚持社会主义制度最基本的方面不动摇，又要对制约社会主义优越性发挥的制度与体制弊端进行改革。行政体制改革作为改革的一个重要方面，虽然面临很多困难，但也有很多有利条件。首先，有牢固的政治基础。其次，有雄厚的物质基础。第三，有扎实的实践基础。第四，有广泛的民意基础。尤其是十八大以来，改革氛围浓厚。这些都为深化行政管理体制改革打下了良好基础。

　　二是直面矛盾，敢于担当。中央领导反复强调，改革开放是决定当代中国命运的关键一招，是我国发展的最大“红利”。改革必然遇到矛盾、遇到问题，这就要求必须敢于担当。要高举旗帜，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，勇于冲破思想观念的障碍，勇于打破利益固化的藩篱，以壮士断腕的精神和勇气，杀出血路往前闯，做到改革不停顿、开放不止步，使改革红利得以充分释放。

　　三是具有自我革命精神，勇于拿自己开刀。深化行政体制改革，要求必须有自我革命的精神，勇于拿自己开刀。当前有种现象，改革好像是中央领导和基层群众这“两头”急，中间的不那么急。深化行政体制改革，就是要打破这种不合理的利益格局，对政府来讲，就是要进行自我革命，就要重塑或限制政府的权力。这就要求政府必须改变自己的利益倾向，坚守公共利益代表者的定位，在经济发展方式转变与和谐社会建设中充分发挥作用。

　　(二)突出重点，以点带面，统筹推进改革

　　一是以问题为导向，明确改革目标。找准问题是解决问题的前提。问题是时空特点的反映，是旧体制的突破口和新体制的生长点。只有把问题找准，改革才有方向和目标，思路措施才会正确；只有分清主次，才能找准关键点和突破口，解决问题更快捷高效。还要处理好总体目标与阶段性目标的关系。通过明确阶段性目标和重点任务，把握改革时机，成熟一个推出一个，做到积小胜为大胜。

　　二是以目标为基点，进行顶层设计。改革需要有顶层设计和实施方案，而不仅仅是一些零碎的、个别的政策调整。顶层设计是一个综合性的战略，对改革的战略目标、战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式、时间表、路线图等进行总体规划设计。当然，顶层设计离不开“摸着石头过河”，二者是辩证统一的关系。摸着石头过河是群众的实践，要尊重群众的首创精神，鼓励基层和群众大胆尝试、大胆突破，通过试点摸清规律，从丰富鲜活的实践中找思路、创新路、出经验。顶层设计和摸着石头过河，不是非此即彼、厚此薄彼，而应有机统一、互促互进。

　　三是选准突破口，形成倒逼机制，以点带面推进改革。虽然强调改革要统筹协调，但不等于均匀用力。改革不能采取遍撒胡椒面的方式，而是要善于选准关键环节和重点领域打攻坚战，一举取得突破，然后扩大成果，达成全面深化改革。寻找突破口的更大意义，在于寻找推动全面、彻底改革的抓手和切入点，也就是通过打开一个口子，推动改革传导到其他领域，从而形成改革的传递倒逼机制和自我强化动力。

　　(三)群众参与，形成合力，打造改革动力新机制

　　一是扩大群众参与的渠道，健全群众参与的制度和机制。开门搞改革，建立改革的公共参与机制，凡涉及群众切身利益的公共政策，要让群众参与讨论。改革实施过程中，跟踪了解社会各界的反馈，适时对改革措施做出调整。群众参与要有专门的法律制度来保障，以维护群众的正当参与权利，使群众参与制度化、规范化和程序化。

　　二是建立利益协商对话机制。妥善把握和处理好复杂的利益关系，是改革深入并成功的一个关键因素。要建立畅通的利益表达渠道，听取、平衡各方利益，以和合共生的包容将个人、群体、社会组织、各阶层等各种利益引导到改革的轨道上来。进一步完善听证会制度，使之成为公众表达利益诉求、监督权力运行的重要平台。利益协商对话机制同时也是百姓分享改革成果的机制，有助于调动社会各方的积极性，形成改革合力。

　　三是善于宣传引导，凝聚改革共识。以理性、理想、制度等来凝聚内部的共识。增强各地区各部门自觉投身改革的大局意识责任意识，加强对各级领导干部的教育，统一全党思想，引导全体同志充分认识深化改革的重大意义，共同推进改革。同时，在外部要善于利用媒体和舆论的力量，加强宣传解读和舆论引导工作，营造良好的改革氛围，让群众理解改革、支持改革，使改革成为社会各方面积极参与、共同推动的过程。

　　(四)处理好改革与相关方面的关系

　　一是改革创新与法治建设的关系。二者既有统一的一面，也有矛盾和冲突的一面。一方面，要大胆改革创新，改革本身就是变法，不变就不叫创新。改革已经迈入到这一步，要把改革的成果通过修改法的形式巩固下来。改革就是变法，法无定法，特别是在改革过程中，要与时俱进，通过改革解决法中不合理的问题。最终是为了更好地遵纪守法，依法行政。另一方面，改革又必须在法治的轨道上进行，“以法治的理念、法治的体制、法治的程序”进行改革，保障国家各项工作的法治化。

　　二是行政体制改革与其他领域改革的关系。改革是一项系统工程，各项改革的关联性越来越强，对改革措施的科学性、针对性和协调性提出了更高要求。需要通盘考虑行政体制改革与经济体制改革等其他领域改革的关系，做到协调推进、相得益彰。一方面，行政体制改革日益成为全面深化改革中牵一发而动全身的关键节点，行政体制改革搞得好，就能为经济、政治、文化、社会等其他方面的改革和经济社会的全面进步提供保障创造条件。另一方面，行政体制改革毕竟只是改革的一个方面，不能取代其他改革。完善社会主义市场经济体制，解决当前改革发展中的一些矛盾和问题，不推进行政体制改革肯定不行，但行政体制改革也不是万能药，不能指望它解决所有问题。

　　三是守住两个底线。第一个底线，就是推进改革要确保社会稳定。稳定是改革的前提，没有稳定的大环境，什么事情也办不成，已经取得的改革成果也会失去。必须立足中国国情，坚持积极稳妥、循序渐进，谨慎选择改革方式，积极稳妥把握改革出台的时机、步骤和力度，坚持把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，使改革决策更加审慎、步伐更为稳健、措施更加周密。第二个底线，改革必须坚持中央统一领导，坚持正确的改革方向。改革难度大，复杂性高，如何保持改革的正确方向既不走老路也不走邪路；如何最大限度地凝聚社会共识，形成强大动力；如何保持改革稳步推进，不断取得成效等，离不开中央的坚强统一领导和高层的权威推动。改革要成功，就必须有领导有秩序地进行。在中国这样规模超大、问题超复杂的国家，党和中央政府的高度权威是实现国家有序发展和有效治理，尤其是应付严重挑战的关键因素，这是任何时候进行改革都必须高度重视的问题。推进改革，必须发挥党总揽全局的核心作用，树立中央权威，加强领导，统一部署。改革各项举措的实施同样必须依赖于强有力的贯彻执行力。■