【编者按】：2020年9月18日，由中国经济体制改革杂志社、中共丽水市委、丽水市人民政府联合主办的“新时代地方治理体系和治理能力现代化——机关内部‘最多跑一次’改革暨市域社会治理丽水实践研讨会”在浙江省丽水市举行。本文为中国人民大学法学院市域社会治理研究院院长、中央政法委研究室原副主任黄文艺的主题演讲内容，未经本人审核。

中国人民大学法学院市域社会治理研究院院长、中央政法委研究室原副主任  黄文艺

尊敬的彭森会长、胡海峰书记、朱晨书记、各位领导、各位专家，上午好!

　　首先感谢会议主办方的邀请，使我有这样一次难得的学习和交流的机会。

　　深入推进基层社会治理改革，构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系，是加快推进社会治理现代化，建设更高水平平安中国的重要内容。去年的中央政法委工作会议上，习近平总书记明确提出了加快推进社会治理现代化的重大命题，也明确提出了“构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系”的新要求。今年党中央国务院下发的《关于加快推进社会治理现代化开创平安中国建设新局面的意见》，对基层社会治理体系的建设作出了顶层设计和全面部署。

　　去年以来，中央政法委部署推进的全国市域社会治理现代化试点工作，把基层社会治理体系建设作为重要任务来抓。下面我主要从政法工作的角度，结合个人的学习体会，把新时代基层社会治理改革方向和任务概括为七个坚持和创新完善。

　　第一，坚持发挥党的领导优势，创新完善党组织领导基层社会治理体系。党的领导既是基层社会治理的定海神针，又是基层社会治理的最大优势。从实践来看，过去基层治理中的一些问题，往往与基层党组织的领导力不强有关。比如，最近三年，我们开展的扫黑除恶专项斗争中发现，黑恶势力横行的城乡基层往往是基层党组织软弱涣散的地方，有的甚至是黑恶势力直接把持基层的两委组织。政法机关和组织部门都深刻认识到，加强基层党组织建设和基层党建工作是铲除黑恶势力生存土壤的重要举措。现在，政法机关已经参与到组织部门对基层两委组织干部任选的考察推荐工作中，防止涉黑涉恶人员进入到基层两委组织。

　　另一方面，基层社会治理很多难题的攻克都有赖于加强党的领导，比如，基层社会治理的碎片化问题。这方面北京的经验是“街乡吹哨、部门报到”。丽水的经验是平台、区域、服务、力量、责任“五个统筹”。这里面核心的一条是加强党的领导力和组织力，统筹协调基层各方面的治理力量资源，构建共建、共治圈，共同发力解决基层治理的难点、堵点问题。

　　第二，坚持社会事务社会办，创新完善基层社会的自治体系。把社会自治自律挺在前面，让社会事务社会办。改变过去政府大包大揽社会事务的格局是基层社会治理现代化的必由之路，这里面总结起来有“四个更加注重”：一是更加注重企事业单位的自我管理作用，引导其完善内部的治理结构，维护职工权益机制，防止单位内部问题外溢为社会矛盾;二是更加注重发挥行业协会的自律作用，保障行业协会行使制定行业规章、约束成员行为、维护成员权益、处理行业纠纷等权力，让行业问题尽可能在行业内部得到有效解决;三是更加注重发挥社会组织的公益作用，积极培育公益性、服务性、互助性社会组织，引导其承担自愿服务、救助帮扶、化解矛盾、预防犯罪等职能，让社会组织的微治理汇聚成善治的大能量;四是更加注重发挥基层群众自组织的作用，加快推动众创、众包、众扶、众筹的新机制，引入到社会治理领域，实现以众智解众忧，以众力破众困。

　　第三，坚持民事法律手段优先，创新完善基层社会法治治理体系。实践证明，法治是最可靠最有效的机制，只有依法处理社会矛盾纠纷，才能经得起历史检验，不留后遗症。过去我们有的地方和部门习惯于花钱买平安，摆平就是水平，结果是按下葫芦浮起瓢，后患无穷。坚定不移的推进基层治理法治化，坚持以法律为准绳化解矛盾、保障权益，引导基层群众在法律框架下分清是非，辩明对错，形成有事找法、办事循法的行为习惯。近年来政法机关注重发挥好典型个案的示范教育使用，立明规则，破潜规则，用法治规范社会行为，引领社会风尚。丽水法院在这方面创造了很好的经验。

　　基层治理涉及到的法律手段有很多，主要有民法、行政法、刑法等手段。基层社会治理应改变过去社会治理“过度行政化”“过度刑法化”的倾向。应该转向更多的依靠民法手段来解决社会问题。基层社会矛盾纠纷大多属于民事性质的纠纷，应该主要运用民法的手段来化解。对于基层干部来说，学好用好民法典，是做好基层社会治理工作的基本功。今年我们国家法制建设的大事就是制订了《民法典》。

　　第四，坚持以德政、德育、德化为本，创新完善基层社会德治体系。德治是中国传统社会治理的精髓所在。德治的核心要义在于德政、德育、德化，为社会成员提供从物质到精神全方位的关怀呵护，帮助解决生活困难，解开思想疙瘩，解除心理疾患。最近几年，基层社会治理中出现了值得高度重视的现象，体现为个人极端暴力犯罪案件增多，一些“生活失意、心态失衡、心理失常”的“三失”人员采取持刀砍人、开车撞人等极端手段报复社会，造成群死群伤事件。最新一个典型案例是7月份贵州安顺公交车坠湖事件，最终造成21人死亡、15人受伤的重大事故。事件中公交车司机就属于“三失”人员。对于这样一些问题应该更多采取德政、德育的措施。

　　一是立足于解难纾困，健全社会救助救济体系，对生活困难、经济困难人员给予经济帮扶和人文关怀。

　　二是立足于治心化性，健全社会心理服务体系和危机干预机制，对一些特殊的群体、特殊的人员，要加强心理疏导和束缚，塑造自尊、自信、理性、平和、积极向上的心态。

　　三是立足于崇德向善，健全社会、学校、家庭的德育体系，加强社会功德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，以社会成员良好的道德修养和文明素质支撑起社会的和谐、和顺、和美。

　　四是立足于移风易俗，充分挖掘本乡本土优秀文化元素，发挥家风家训、礼俗礼仪、乡贤乡杰等规训教化作用，促进家风正、民风纯、社风净。

　　第五，坚持把非诉讼纠纷化解决机制挺在前面，创新完善基层矛盾纠纷化解体系。过去长讲中国人厌诉，不愿意打官司。几十年过去，现在情况发生了很大变化，有的学者说中国已进入到了诉讼社会。去年全国法院受理案件超过了三千万件，法院反映案多人少是最突出的矛盾，法官抱怨说自己是司法民工。现在有的基层法院人均年办案量500件左右，法官因公牺牲的人数也比较多。面对这种情况，中央政法委、最高人民法院提出，要把非诉讼纠纷化解机制挺在前面，推进“诉源治理”，引导老百姓将更多的矛盾纠纷在诉讼外化解。这不是限制老百姓的诉讼权利，而是建强建优非诉机制，把非诉机制比较优势显现出来，释放出来，吸引老百姓通过非诉机制解决纠纷。

　　一是发挥非诉机制的便利性优势为目标，整合各部门纠纷解决力量之源，实现各类矛盾的集中受理，做到“最多跑一地”，“最多跑一次”，让群众感受到非诉机制能提供更便捷的公平正义。浙江省全省推开的矛调中心建设便是这方面的创造性探索。

　　二是以发挥非诉机制的高效性优势为目标，健全群众矛盾纠纷即诉、即办工作机制，实现及时就地解决，让群众感受到非诉机制能够提供比诉讼更及时的公平正义。

　　三是增强以非诉机制的权威性为目标，吸收法律和其他行业专业人士担任非诉机制的调解调停人，让群众感觉到非诉机制也能够提供专业的公平正义。丽水市在诉源治理、非诉机制建设、矛调中心建设方面已初见成效。据了解，从去年到今年上半年，丽水全市法院新收案件连续出现负增长。

　　第六，坚持社会治理智能化，创新完善基层社会智慧治理体系。智能化是社会治理现代化的基本方向，是破解基层社会治理诸多难题的思路和出路。

　　一是坚持依靠智能化破解基层社会治理人手不足的问题。传统基层社会治理的战术是人海战术，靠人盯靠人管靠人防，因此，基层同志反映最多的是人手不足的问题。要解决这个问题，很重要的思路是要靠科技，特别是加快人工智能科技的运用，提高社会治理全过程智能感知、智能采集、智能分析、智能决策水平，由人海战术向科技战法转变。

　　二是依靠智能化破解基层社会治理被动应对的问题。传统的社会治理模式基本上是灭火的模式，是矛盾风险发生之后被动的应对处置。现代社会治理应该是防火模式，防范于未然，治病于未病，实现这一转变关键在于能否精准的预测、预警、预防各类社会矛盾风险。丽水市在基层治理市域平台、雪亮工程、智慧法院等方面的科技赋能已取得不少先进经验。

　　第七，坚持加强队伍建设，创新完善基层社会治理队伍的管理制度。基层社会治理队伍政法系统叫做平安建设队伍，是基层社会治理的主力军。这支队伍应该说是一支人员构成非常复杂的大队伍，有正规军、杂牌军、志愿军，具有主辅结合，专兼结合的特点。

　　加强队伍建设需在两个方面着力。一是坚持专业化方向，完善基层社会治理队伍教育培训体系，健全教、学、练、战一体化机制，提高基层社会治理队伍的专业素质和实战能力。

　　二是坚持职业化的方向，健全社会治理队伍的管理制度，创新完善职业准入、晋升发展、激励保障、免责容错等制度，使基层社会治理工作者有奔头、有劲头，特别是要吸引高素质的人员加入到基层社会治理队伍里面来。这些方面我们已经取得了一些成就。比如，最近几年辅警形成了很大的一支队伍，职业化方面也已取得了突破。比如，杭州为辅警授予警号、转事业编、推年薪制等做法，目的就是要建强建好第二警队。

　　当然，还有很多的问题有待解决。比如，对于党委、政法委系统来说，有两支队伍职业化急需加强。一是乡镇街道的政法委员。去年中央颁布的政法工作条例已确定了它的合法性，但是它的职责范围不明确，保障待遇也不明确。二是基层社会治理非常重要的网格员、城市管理的网格员已被人社部正式确定为国家的新职业。虽然目前上海等地有一些地方立法，但总体上还没有成熟的职业管理制度。因此，基层社会治理队伍建设还是一个很重要的大课题。