作为基础教育和国民教育体系的重要组成部分，学前教育也是重要的社会公益事业。相对于发达国家来说，我国的幼儿教育在很多环节都有所欠缺，主要体现在教育投入不足、教育资源严重缺乏(特别是低龄幼儿入园需求的资源)。其次，办园水平低，师资队伍不健全，大部分在园幼儿享受不到相对优质的资源。伴随着“二孩”政策的放开，托儿服务已经成为当前民众关心的热点问题。国家卫计委2015年生育意愿调查的结果显示，因为经济负担、太费精力和无人看护而不愿生育第二个子女的人分别占到74.5%、61.1%、60.5%。因此解决托儿问题，在实现更高水平且惠及全民的公平优质教育的同时，也将一定程度上有助于提高生育率。

　　学前教育当前存在的问题

　　(一)资源严重不足、投入欠缺、办园水平较低

　　第一，学前教育生师比(学生/教职工比)较高。截至2015年底，全国共有幼儿园22.37万所，入园和在园儿童共计6273.68万人，幼儿园园长和教师共230.31万人。教育部统计，中国2015年的幼儿园的生师比为19.9，这个数值比大多数发达国家高。而世界上许多高福利国家，如冰岛、新西兰学前教育的生师比还不到5，由此可以看出，中国的学前与国际发达国家现代教育之间仍有很大的差距。

　　第二，幼儿教师流失问题比较严重，专业的婴幼儿教师队伍严重缺乏。调研发现，幼儿教师工作压力较大，但收入水平较低。近年来全国各级各类幼儿园，都不同程度存在教师流失问题。特别是民办公益性幼儿园，流失情况更为严重，原因是一方面这类幼儿园教师均为非在编的聘用人员，另一方面生均补贴和收费在提升教师待遇上的作用未得到很好体现。

　　据麦可思对中国2016年从事“幼儿”与“学前教育”职业类大学生毕业生调查结果显示，70%左右的大学生对该行业不满意的主要原因就是认为收入过低。目前我国城市幼儿园托班缺少“专业化”教师。一项调查显示，仅有39%的0-3岁托儿班教师接受过保育员、育婴员职业技能鉴定、参观、见习期等短期培训。说明大部分托班老师入行前均没有接受托幼方面的专业培训。

　　第三，学前教育投入经费较少。中国教育年鉴和教育经费年鉴公布，2014年，幼儿园教育经费总投入1758亿元，占教育经费总投入(30365亿元)的5.79%。而国家财政教育经费对幼儿园的投入仅有3.52%。如今欧洲发达国家对幼儿教育的投入经费已经占到了总教育投入的8%-10%。目前中国的教育投入方面主要集中在义务教育(即中小学阶段)(约占50%)，对于学前教育的投入非常少，难以解决费用过高给家长带来的教育负担。

　　第四，优质学前教育资源仍相对匮乏。虽然当前学前教育资源不足问题已有效缓解，但需注意的是，优质学前教育资源仍相对匮乏。截至2015年底，中国民办幼儿园有14.64万所，占幼儿园总数的65%。许多民办托儿所收费过高、师资素质及保育品质不能满足家长的期望。调查发现，许多民办幼儿园缺少有经验的育儿老师，由于教师资源紧张，老师几乎很少有时间去解决孩子争玩具、争活动场地等问题。虽然民办幼儿园弥补公立幼儿园数量不足，但服务品质还有待提升。据不完全统计，从2010年至今，经媒体和网络曝光的发生在幼教机构的虐童或疑似虐童事件，已经超过60起。涉事机构多以民办幼儿园或托儿所、早教园为主，其中多为资质不全或无证机构。

　　(二)托育服务严重短缺、不能满足低龄幼儿入园的需求

　　我国托育服务严重短缺，0-3岁婴幼儿在各类托幼机构的入托率仅为4%，远低于一些发达国家50%的比例。在中国家庭中，祖父辈承担着大量抚育孙辈的工作。据调查显示，北京地区约有80%的婴幼儿都是由祖辈参与看护。然而，由于部分祖辈尚未退休(或将延迟退休)、缺乏体力、不适应城市生活、住房拥挤等原因，许多家长白天又不得不工作，因此对托儿服务有着强烈的需求。

　　随着“二孩”政策的放开，3周岁以下低龄幼儿的入园需求将进一步增长，而目前中国只有少数幼儿园开设小小班(适合2-3岁的幼儿)，远不能满足需求，而适合2周岁以下婴幼儿的托育服务更是寥寥无几。

　　国家卫生计生委近日发布《2016年我国卫生和计划生育事业发展统计公报》数据显示，从2003年到2013年间，中国出生人口始终在1600万上下波动。2016年，出生人口超过了1786万，生育水平提高到1.7以上，二孩及以上占比超过了45%。国家卫生计生委副主任王培安在全面两孩新闻发布会上公布，实施全面两孩政策后，每年新增的出生人口平均可能达到300万。照此计算，2021年学前教育阶段适龄幼儿将增加1500万人左右，而幼儿园教师和保育员预计缺口300万。

　　而在这些有限的托幼机构里，婴幼儿教育服务质量也存在很多问题。由于我国《幼儿园工作规程》中规定幼儿园适龄幼儿为3-6周岁(或7周岁)。因此接收两三岁以前孩子的集体机构主要是托儿所。而目前社会上0-3岁的机构管理基本是市场化的操作模式，现有亲子机构较大比重属于商业范畴与个人行为，没有统一的政策和规范。

　　此外，长久以来，托儿所和幼儿园都是独立分开的，不管是在机构设置，还是在教育理念、教育目标上都是截然分开的。0-3岁儿童进入托儿所接受保育，归卫生部门管理;3-6岁进入幼儿园接受保育和教育，归教育部门管理。这种管理不一致，既造成学前教育缺乏连续性、完整性，又使0-3岁婴儿一直处于保教分离状态。

　　调查还发现，幼儿机构内缺乏0-3岁婴幼儿身心发展基本特征与规律的评价标准，缺乏具有合格资质、专业水平高的师资力量，需要配备适合的活动材料、参考资料以及基本的环境与设施。幼儿机构开展的0-3岁教养活动大多尝试迁移3-6岁幼儿的发展规律和教育经验，不仅效果甚微有时甚至适得其反，违背了婴幼儿的自然成长规律。许多被调查者认为开展婴幼儿教育服务最大的困难是：缺乏专业理论人员的指导(有200人这样认为)，缺乏接受过相关培训的保教人员(185人)，硬件配备不完善(138人)，缺乏适合0-3岁婴幼儿的活动课程(133人)，以及理论研究支撑(95人)。

　　改进建议

　　“坚持共享发展，着力增进人民福祉”是“十三五时期”国家对民生问题的重要规划部署，而教育作为公共服务体系中人民群众最为关心也是最为现实的利益问题，国家强调将以提高质量为主线，以促进公平为重点，而提高教育质量，关键环节在于“抓普惠和补短板”。另外《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》也是从“优质普惠教育”着手，目的在于实现更高水平且惠及全民的公平优质教育。因此，为了努力实现“十三五时期”中对“优质普惠教育”的战略部署，包括全面普及十五年教育以及落实学校标准化建设，本报告将从补齐教育短板和扩大普惠性教育两个角度为学前教育的发展提供建议。

　　第一，加大政府对学前教育的投入，切实改善因资金不足带来的资源紧缺和质量问题。相比欧洲发达国家，我国对幼儿教育的投入经费还相当的不足，政府需要加大对学前教育的投入，扩大幼儿教师的队伍，同时注重学前教育经费投入的效率，可从以下方面进行考虑：其一，从补贴企业转为补贴幼师个人，或像巴西那样创立公共基金，以提高幼儿教师的福利水平，吸引一批稳定优质的幼教师资力量，从而大幅度降低生师比，缩小和西方发达国家的差距。

　　其二，完善学前教育的运行保障机制，加快制定公办幼儿园生均公用经费财政拨款标准和普惠性民办幼儿园生均财政补助标准，依法落实非在编幼儿教师的社会保障，以及逐步提高非在编幼儿教师的工资待遇水平。其三，加强幼儿园的内涵化建设，积极推进幼儿园课程游戏化项目建设，推动所有幼儿园按标准配齐配足保教人员，并逐步做到持幼儿园教师资格证的专任教师比例达到95%以上等。

　　为应对入园高峰，政府应鼓励和支持社会力量以多种形式举办提供普惠性服务的民办幼儿园。在新建公益普惠性幼儿园的同时，也可以向有资质的普惠性民办幼儿园、企事业单位及其他组织举办的幼儿园等购买学前教育服务，进一步扩大公益普惠幼儿园的覆盖范围，同时进一步满足孩子方便入园和就近入园的需求。另外在扩大公益普惠性学前教育覆盖率的同时也要兼顾保证教学质量，参照义务教育的经费制度，建立幼儿园生均公用经费制度，保证经费投入程度能有效抑制民办幼儿园的扩张冲动。

　　在提高幼儿园或托儿所的保教质量方面，可参照发达国家的经验(如英国已建立的《幼儿看护标准调理》)制定严格的学前教育的评估制度。主管部门在评定幼儿园或托儿所的资质或颁发有关开业证件时，应有一个统一的标准。比如，在生均玩具、师生比例、活动场地、卫生消防管理、师资要求等软硬件上要有一个明确的要求，不符合条件的幼儿园或托儿所要限期改正，再不符合要求则坚决予以取缔。

　　第二，大力发展城市地区0-3岁婴幼儿托育服务体系，并推进“托幼一体化”建设。我国2010年颁布的《国家中长期教育改革与发展规划纲要》明确提出“重视0-3岁婴幼儿早期教育”。我国对于这方面的研究还处于起步阶段，可以借鉴和学习国外托幼服务体系以及托幼衔接活动的成功经验。

　　当前世界上许多发达国家和地区对0-3岁婴幼儿教养高度关注。据统计，目前0-3岁早期教养覆盖率最高的国家是丹麦，几乎60%的6个月-3岁的儿童能够参与“早期儿童教育和关怀”(Early ChildhoodEducation and Care)方案;在芬兰和瑞典，大约50%的1-2岁儿童能参与该方案;在比利时，大约30%的3个月-3岁的儿童能参与该方案。在法国，22%-35%的孩子在2岁时就进入托儿所，98%的孩子在3岁前入托。

　　美国在奥巴马入主白宫后，立即公布了“0-5岁综合教育计划”，拟每年由联邦政府对幼儿及家长投资100亿美元，为儿童提供整合性的早期教育和保育服务。美国托儿所被称为“day care”(日托服务)，多是私人开办。托儿所分大班(2-3岁)、中班(1-2岁)和小班(1个月-1岁)，每班大概15个孩子。老师和孩子的人数配比分别是大班1∶6，中班1∶5，小班约为1∶4。日本的学前教育由保育园和幼稚园分别开展，保育园依托儿童福利法设立，从2个月的婴儿到未入学的儿童均可申请入园，由政府审核通过后入园;幼稚园跟我国的幼儿园类似，主要招收3周岁以上幼儿。

　　中国在借鉴和学习国外托幼服务经验的同时，也要根据国情，建立各种形式的托儿所，鼓励有条件的幼儿园开办小小班，给予政策上的倾斜和扶助，以满足各种人群的需要，从而更好地应对“二孩”政策带来的压力。托儿所招收的孩子最小的可以是刚满月，最大的到3岁。在管理上，可以根据孩子的年龄分班，也可以是混合年龄班。托儿所可以向澳大利亚Childcare Centre(儿童照顾中心)学习，根据需求设立灵活的日托服务时间(如：允许部分孩子早上7点-晚上7点在日托班、部分孩子上午8点-下午5点在日托班，还有部分孩子上午9点-下午4点在日托班)，这样可以满足不同家长的对孩子日托的需求。

　　同时，政府各相关职能部门应全面统筹，明晰职责，加强学前教育一体化的区域合作，同时又要为不同年龄段的孩子制定恰当的目标。虽然强调托幼要一体，但是毕竟幼儿托管的年龄阶段是0-3岁，上幼儿园的年龄阶段是3-6岁，这两个年龄阶段学生的身心特点不同，所以就要在不同的阶段制定不同的教育目标，以适应每个年龄阶段的幼儿。此外，幼儿一体的目标要有连续性。年龄虽然有阶段性，但是每个年龄段又是连续的，身心变化也是逐渐发生的，不会一夜之间就发生突变。

　　因此，托幼一体的目标又要有连续性，不能有明显的脱节现象。现下很多幼师在对0-3岁、3-6岁婴幼儿进行教学的过程中，采取的是较为宏观的教育方式，并没有根据婴幼儿自身的特点展开针对性教育。中职、高职院校应瞄准市场的需求，增加0-3岁教育专业，设置3岁前教育学、3岁前心理学、3岁前卫生学及3岁前教育技能等课程。

　　第三，加强和完善儿童保护法律体系，鼓励家庭、学校和社会组织合力进行监管。北京师范大学王振耀认为，中国当前处于社会转型期，在儿童管理方面存在许多问题，诸如：机构设置较为传统，政府执行力也不够强等。目前中国有关儿童的立法主要有《未成年人保护法》《妇女儿童权益保障法》《预防未成年人犯罪法》和《义务教育法》。这些立法虽然对儿童保护均有涉及，但并不系统，且缺乏实施细则。此外，由于中国目前福利制度缺乏，儿童保护无法真正落到实处。幼儿保护除了需要国家立法之外，同时也需要家庭、学校、社会等主体都承担起保护的职责。

　　在内地，在儿童服务、儿童救助方面，政府和民间组织良性互动的完整体系还没有建立起来。而在香港，社会保护儿童方面除了有一套完整成熟的儿童保护法律体系，更有社会组织关注和保护儿童。在香港，保护儿童法律条例非常完善细致，包括《保护儿童及少年条例》《教育条例》《掳拐和管养儿童条例》等十几条。除有完善的法律保护体系外，香港还有很多社会组织机构(如香港防止虐待儿童会、社会家庭福利会)，用自己的力量支持和保护儿童的健康成长，为儿童维权。因此，内地不妨学习香港在儿童保护体系的长处。