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香港与新加坡廉政制度之借鉴

发稿时间:2011-07-04 00:00:00   来源:国家政策研究基金会[2010-08-02]   作者:吕启元

 壹、新加坡廉政制度简介

  一、成立背景

  新加坡在1959 年独立之前,曾经是英国统治长达140 余年的殖民地。在殖民统治期间,英国在新加坡殖民政府早于1937 年即已订颁实施“贪污防治法”(The Prevention of Corruption Act),并由英国殖民政府警察局犯罪调查处之下的反贪腐科负责全新加坡反贪腐工作。但警察自身贪腐现象亦十分严重,反贪腐行动自然难以获得具体成果。

  1952年新加坡英国殖民政府成立一个涵盖公、私部门独立调查及预防贪腐的“贪污调查局”(the Corrupt Practices Investigation Bureau,CPIB)。但是,因为贪污调查局人员借调自警察单位,面对昔日伙伴,欠缺打击贪腐决心,加上行政部门的不合作态度,使得推动反贪腐工作十分困难。

  1959 年人民行动党(PAP)取得执政权,于1960 年修正贪污防治法,赋予贪污调查局更大的调查贪腐案件权力,并由该局人员以身作则,切断一切金钱及商业连结,举发往昔僚属不法行为,再对贪腐公仆采取严厉处罚并净化公仆生活,才使得该局重新获得公部门配合,顺利推动反贪腐行动。

  二、组织架构特色

  新加坡贪污调查局(CPIB)直属于总理,总编制人员额约76 人,其中局长1人、副局长2 人及助理局长5 人,41 位调查人员;下设有调查、资料管理提供及行政支援等三个部门独立反贪腐调查机构。

  然而,依据其贪污防治法第三条,总统任命局长、副局长,和数量适当的局长助理和特派调查员。新加坡为内阁制国家,该局虽隶属于内阁总理,但其主要人事提名权及任命权属于总统而非内阁总理。正因如此,该局始能维持一定的独立性。

  调查员系由新加坡公务员委员会公开考试录取,并先在警察学院选读法律书籍及学习防身自卫技能六个月后,派至贪污调查局工作。

  贪污调查局设调查处、行政处、资料管理及支援处三个部门。

  调查处(Investigation Branch)是调查局的主力,编制名额共有四十九名,其中除了处长、副处长外,共设有四个调查组,组长官职为高级助理处长(Senior Assistant Director)或助理处长(Assistant Director)。

  资讯处(Data Management and Support Branch),负责所有该局的资讯、情报、策划事务。该处设有一个电脑资讯组,负责审查所有公职候选人(及其他公务人员)的人事资料,包括财产、负债等等资讯,同时也审查申请归化者及政府缔约承包工程或其他采购者的资讯。该处尚设有研究组与情报组,前者负责研究政府肃贪制度的良善,以及政府机关有无任何足以导致贪污的缺陷制度存在,以作为政府改进廉政制度的参考;情报组,乃是在为调查处提供办案所需之一切资讯。

  行政处(Administration Branch)乃负责该局的行政与财务等业务,同时也负有支援其余二处工作的任务。

  贪污调查局每年受理大约上千件的检举案件,75%是由人民所提出的检举案,每年约有100人左右被提起公诉,80%的罪名成立。

  三、权限

  (一)调查权

  贪污防治法第15条规定,局长或任何特派侦查员在本法提起公诉、收到可靠消息或有合理怀疑时,可迳行逮捕。(可称为“无令状逮捕权”)

  第17条规定,除其他法律另有规定,在依本法进行之调查中可能被揭露而拘捕之犯罪;局长或特别特派员可以不用检察官之裁定,行使刑事诉讼法警察对于犯罪进行调查全部或任何权力之规定。(所行使者仍是司法警察权,但毋须先取得检察官之同意)

  第19条规定,对于其他法律规定之任何犯罪,检察官可以命令或授权局长或特派调查员行使全部或一部刑事诉讼法相关警察调查之权力。

  第20条规定检察官可命令或授与贪污调查人员银行查帐权;同时第21条规定对政府、公共团体成员贪污行为为侦查时,可要求他人或税捐机关提供一定资料。

  不过,依第33条规定,非经检察官同意,不得起诉本法之犯罪,因此对于贪污罪的起诉与否,仍专属于检察官。

  综上所述,本局的调查员拥有较一般警察权力更大之司法警察权,虽部分权力之行使毋须先得检察官同意,但仍受检察官之指挥,并且不能侵犯检察官之权限。

  (二)利于反贪污之特别规定

  第35条规定,当二人上被诉以贪污犯罪时,法院得要求其中一人或多人作为证人为该起诉作证。任何被要求作证者,对于其经合法调查之证据法院认为已为真实而完整的开示,有权取得赦免。(可称为污点证人权,惟该权专属于法院而非检察官或贪污防治局)

  第24条规定,法院对于贪污犯罪,被告取得与其已知的收入来源不相称的金钱资源或资产而不能为充分解释者,或在其被起诉之罪前后于金钱资源或资产有所增长而不能为充分解释者,经法院参酌审判或调查中证人之证言及其他证据,有相当理由时,得认定其为贪污的报酬。(本条可称为财产来源不明时,法官心证形成的特别规定,具有法定证据主义之特色,似不宜称为财产来源不明罪)。

  第36条规定,除证人具有义务或受允许外,不得陈述任何有关告密(告发)人的任何资讯。任何诉讼文书内含告密者资讯之记载,法院应使此种字句在可见处被删除。(保护爆料人)

  四、反贪决心

  新加坡贪污调查局虽然早在1952年成立,但是在此之前绩效不彰。李光耀执政后,严格执法,绝不宽容,始建立防贪的公信力。

  1986年11月4日,国家发展部部长郑章远(Teh Cheang Wan)被指控接受营建商的贿赂新币100万元(折合新台币2000万元)。郑部长是李光耀多年的朋友,事发后,想向李光耀求情,但李光耀拒绝与其会面,结果郑部长在被侦讯后的第十二天自尽。李光耀的不循私,使得制度获得公信力。

  贰、香港廉政制度简介

  一、成立背景

  1948 年,香港政府即已制定“防止贪污条例”(the Prevention of Corruption Ordinance),对于议员、企业家及公仆涉嫌贪腐者,处以5 年以上徒刑,由警务处刑事侦缉处下反贪腐科负责。但讽刺的是,当时贪腐最严重的正是警界,反贪腐效率自然难以彰显。

  1968 年,基于新加坡政府推动反贪腐工作已具有相当成效,香港政府内部港英官员亦主张应成立独立反贪腐机构,但却遭警界强大反弹而作罢。

  1971 年,港府再通过“防止贿赂条例”(the Law on the Prevention of Bribery Ordinance),制定著名的“财产来源不明罪”,然而贪婪风气依然未减。

  直至1973 年发生“葛柏(Peter Godber)事件”。同年麦理浩(Murray Maclehose)奉派担任香港总督,主张并支持成立一个独立反贪腐组织,并于1974 年通过香港廉政公署条例,香港廉政公署(ICAC)随之成立。

  二、组织架构特色

  香港廉政公署(ICAC)以肃贪倡廉为目标,采取防止、教育、调查三管齐下之方式进行。其编制目前约为1314人。

  廉政公署并不隶属于任何政府部门,廉政专员为廉政公署最高首长,由港督(特首)任命。以确保公署之独立性。其职员系以合约方式聘用,均非公务员,不受公务员叙用委员会管辖。但是,廉政公署虽然直接向行政长官负责,其权力仍受立法会之节制,立法会有权赋与或废除廉政公署之权力,并且有权要求廉政公署报告其会计及经费运用情形。

  廉政公署之组织包括执行处、防止贪污处、社区关系处、行政总部。

  执行处为负责调查的部门,为最大的部门。执行处首长为副廉政专员,只向廉政专员负责。执行处置二位处长、四个调查科,分别负责调查政府部门、调查私营机构、支援、情报研究。

  防止贪污处为负责审核查察的部门,目标在预防贪污。置一位处长,二个审查科,专门审查各政府部门或机构的工作规定及程序,并接受私营机构的建言,找出可能导致贪污的漏洞,预先防止贪污的发生。

  社区关系处为第二大部门,置一位处长,设二个社区关系科,负责宣导、教育市民认识贪污的祸害,策动市民支持肃贪倡廉工作,以积极行动来监督及指控政府部门及公务员的贪污受贿行为。辖下并设有八个分区办事处,接受贪污的举报及谘询。

  行政总部负责行政事务,置一位助理处长,管理全署的人力、物力、财力、职员的训练、业务单位的后勤支援及总务工作,并设有发言人。

  另外,为有效执行廉政公署内、外部监督控制,尚设置四个独立监督谘询委员会,提供谘询或严密监察廉政公署执行反贪腐工作,委员会成员来自社会贤达,并由非官方人士担任主席以符公正客观。包括:

  审查贪腐举报谘询委员会,负责监察举发贪腐案件调查工作;监察廉政专员执行调查权使用情形;对于律政司不予起诉案件提供建议;对于移转案件提供建议及向行政长官陈报委员会意见。

  防止贪污谘询委员会,负责公、私部门改善贪腐问题措施与程序优先秩序之提议;及提供审查意见;监察上述提议进度。

  社区关系市民谘询委员会,负责凝聚公民反贪腐意识工作提出建议;监察前述提议进度及公民对于廉政公署反应及态度。

  廉政公署投诉委员会,独立负责廉政公署内部监察及外部投诉事宜,并直接向廉政专员负责。

  三、权限

  廉政公署之权限来自于“廉政公署条例”、“防止贿赂条例”及“选举(舞弊及非法行为)条例”的授权。主要有:

  (一)调查权

  依“廉政公署条例”第十条,廉署人员合理怀疑某人犯本条例或《防止贿赂条例》或《选举(舞弊及非法行为)条例》之罪者,或合理怀疑某人不当使用职权而犯勒索罪,可无需逮捕令而将该人逮捕。(无令状逮捕权)

  法官得签发搜索令给廉署人员。此一搜索,包括人身的检体搜索及扣押。

  依“廉政公署条例”第十三条,廉政专员可以书面授权任何廉署人员进行查讯或审查,进入任何政府处所,并要求人员回答相关的问题,或要求交出相关的常规、指示、办公手册或指令等。如有抗拒或妨碍者,可处罚款5000元及监禁6个月;如有虚伪陈述或任何误导,可处罚款20000元及监禁1年。

  调查后决定检控与否属律政司司长权力。调查和检控权分立,此乃确保廉政公署不会滥用权力的重要一环。

  (二)利于反贪污之特别规定

  防止贿赂条例第十条规定:嫌犯维持高于与其现在或过去的公职薪俸相称的生活水准;或控制与其现在或过去的公职薪俸不相称的金钱资源或财产,除非就其如何能维持该生活水准或就该等金钱资源或财产如何归其控制向法庭作出圆满解释,否则即属犯罪。

  更一步的,如系“控制与其现在或过去的公职薪俸不相称的金钱资源或财产”,法庭在考量当事人与被告间的关系密切程度及其他情况后,如有理由相信该人为被告以信托形式持有或以其他方式代被告持有金钱资源或财产,或因被告的馈赠而获取该等金钱资源或财产,则在没有相反证据的情况下,该等金钱资源或财产须推定为由被告控制。(属于法院对财产来源不明的举证转换)

  为防止当事人事先清理财产以消灭证据,廉政官署有权冻结当事人之财产或虽属他人名下,但仍有当事人所控制之财产,被冻结之财产非因生活所需或得到官署之同意,不得加以处分。即使证据不充分,亦得限制出境或扣留嫌犯的私人护照。

  四、反贪决心

  廉政公署成立后,采取了极为严厉的手段,无论华人或洋人贪污,一律究办,且使用污点证人制度,起诉成功率高达70% ,因此为其树立了极高的威望。自1976年起,香港市民对于廉政公署的满意度,均达九成以上。

  参、台湾如何借监香港及新加坡经验

  一、制度不能保证有效

  新加坡和香港,在发展廉政制度时,在初期均呈现出有“专责机关”及法律,却仍不能有效运作的情形。而且在这些“专责机关”成立后,贪腐反而变本加厉。究其原因,专责机关成立与否,不是反贪成功的最重要因素,相反的,专责机关能独立、有效运作且避免行政部门的抵抗,才是制度能否成功的关键。此一背景,值得作为台湾在发展廉政制度时的殷监。万不可“为成立机关而成立”,无用的机关,只会让贪腐更甚行。

  二、机关独立性如何确立

  新加坡为内阁制国家,总统无实权,因此,贪污防治局人事由总统提名,能相对独立于行政部门之外。因此,贪污防治局的人员,可以为公务员。

  香港廉政公署原隶属于殖民地的总督,目前属于行政首长,其独立性是来自于其调查不受其他机关的影响,仅能谓“相对的独立”,也因此香港的廉政公署是由非公务员组成,且设有监督委员会,避免仅向行政首长负责可能发生的弊病。

  然而,共同的特色是,这些机关的独立性,都必须源于“具有威权主义特色的最高首长”的授权,而且这样的制度,仍然无法避免“最高首长”的干涉。

  以目前台湾的局势来看,任何向“最高首长”负责的制度,是否适当,恐须再进一步研究。等而下之,向行政院下的法务部长负责的廉政机关,更难期待其有效维持其独立性,自更不具可行性。

  三、权限是否侵犯人权

  不可讳言的,所谓的独立肃贪,当然包括独立于检察体系及警察体系之外。因此,当机关拥有广泛的调查权,且拥有可能有侵犯人权之虞的权限时,自易引起争议。

  对新加坡及香港而言,均非典型的民主国家,具有威权主义的特色,因此能容忍侵犯人权的法律。台湾是否可能,或者应进行如何的修改以符合国情,值得深思。

  四、民众是否信赖

  即使有组织有法律,如果民众无法信赖,该机关也不可能发挥功能。政府必须表现出反贪决心,民众始能支持。因此,如何表现反贪决心,是否应惩办高官作为典范?值得台湾借监。