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海外反腐机制镜鉴

发稿时间:2011-07-04 00:00:00   来源:《财经》杂志2010年第22期   作者:臧博,冯复华,陈晓舒

    一个宽待民主与法治的体制才是反腐制度设计的基石。如果体制僵化不变通,则国外的先进经验也难以成功移植,反腐的道路只会更艰难、亦会更沉重。

  一个理想的反腐制度设计,既要有法律赋权的独立、专业和受监督的反腐机构体系,又需要民间力量与自由媒体的配合,其基石则是以民主、法治的政体为依托。可资借鉴的经验颇多,如新加坡、香港、日本等国家与地区。它们的一个共同特征是,在透明国际(Transparency International)用以描述各国政府清廉状况的权威指标“贪污感受指数”(Corruption Perceptions Index,下称CPI)排名中,均名列前茅,这很大程度归功于其完善且运行良好的反腐机制。

  上述国家与地区在具体的反腐措施上各有不同,或各有偏重,但从遏制腐败的角度看,其制度设计和社会环境亦存在某些基本特征,这包括:都有独立、实权、专门的反贪机构;辅之以相对完善和颇为严格的反腐败法律,法令亦少受政治等其他因素干扰;政治空气开放而民众享有广泛的言论空间;媒体被赋予较大报道自由,成为对反腐机构的一个制衡。很显然,这些可供借鉴的制度资源,正是中国政治体制改革的必经之途。

  独立、专业与被监督

  新加坡的CPI排名历来靠前,2009年更凭借9.2的高分位居全球第三位。能获此殊荣,新加坡反贪污调查局(下称调查局)及该国严厉的反腐立法,均功不可没。

  上世纪四五十年代,新加坡一度腐败横行,负责反腐的只是新加坡警方的一个小部门——“反贪污处”。1952年,反贪污调查局成立,专司打击、预防全国的贪污贿赂等行为,彼时编制仅13人,加之相应立法未及时跟上,作为有限。

  人民行动党1959年执政后,于次年出台《防止贪污法》,法律与机构始相得益彰:机构执行反腐,而法律成为反腐的“尚方宝剑”。在这部法律的授权下,调查局拥有极大权力,从而在反贪工作中如虎添翼,之后大量腐败官员被调查、撤职。

  1963年,新加坡政府进一步加强反腐力度,总理公署直接接管反贪污调查局,局长只对总理负责。如此一来,反贪局权力扩大,运作效率提高,真正做到对贪腐厉行“零容忍”。也由此跃升当时东南亚一枝独秀的清廉国家。

  中国香港的廉政公署(下称廉署)就取法于新加坡,并加以改良。

  上世纪六七十年代,香港同样有过腐败横行的日子,甚至日常生活中都能清晰感受。1973年,香港总警司戈德伯被发现涉嫌贪污,却在接受调查期间出逃英国,这引来公众极大愤慨,当时的港督授权成立委员会,彻查此事并探索建立反贪机制。这最终促成了香港在1974年成立独立的反贪机构——廉政公署。香港这才逐渐发展为世界闻名的廉洁之都。

  廉署直属香港最高权力核心的殖民地总督,香港回归后,地位并未下降,直属特首。其他部门或任何官员都无法干扰其调查和办案工作,而且廉署调查人员享有极大权力。保障廉署调查权的法律主要是《廉政公署条例》《防止贿赂条例》和《选举(舞弊及非法行为)条例》,三部法例构筑成廉署广泛的调查权,使其可以更有效打击贪腐行为。

  在机构组成和运行机制上,廉署最引以为傲的是调查、教育、防止“三管齐下”的综合治贪策略。廉署现在人员编制1200余人,分属三大部门。其中执行处具体负责肃贪,接受市民举报,并对存在贪污嫌疑的人员展开调查,是最大的实权部门。

  香港2009年的CPI得分为8.2,清廉程度排在全球第12位。

  为防止廉署因权力太大而“东厂化”,在制度设计上,还包括巨细无遗的监督机制。如对廉署的监督包括行政、司法、公众、媒体等各方,还有廉署自设的内部监察组织等,它们的存在让廉署工作人员在高效反腐的同时,难以滥用权力。

  具体而言,廉署须向行政长官负责,并向行政会议汇报工作,这是从行政上的限制和监督。立法会可以赋予廉署权力,同样也可以将相关权力撤销,并可就廉署政策与经费使用等问题对其质询。为防止廉署滥用权力的另一个制度设计,是调查权与检控权分离。廉署可使用广泛的权力进行调查,但是否对嫌疑人检控则取决于律政司。而且廉署的权力也受到司法监督,行使特定权力时,须征得法庭准许。此外,还有行政长官任命的四个咨询委员会,以及廉政公署事宜投诉委员会对廉署进行监督。

  民间与媒体的合力

  在2009年的CPI排名中,日本位列全球第17位,亦是亚洲最清廉政府之一。

  该国司法机构同样独立于国会和政府,能做到独立调查和办案。东京、大阪等城市的地方检察厅设立的,拥有独立调查权的特别搜查部(简称特搜部),在日本司法机构中,专门负责调查、侦办巨额逃漏税、经济犯罪、公务人员贪腐渎职等案件。

  从立法层面看,支持日本反腐体制的法律规章包括《国家公务员管理法》《国家公务员伦理法》《国家公务员伦理规程》,对公务员的行为进行了详细规范,对各种违规违法行为都做出了相应的惩罚规定,甚至对公务员与利害关系方的交往、就餐、接受其馈赠和礼金等都有严格限制。

  在日本政坛,政商之间关系紧密,政界腐败问题历来层出不穷,且集中出现在政治献金等问题上。因此,日本高官在从事政治活动时,接受和使用政治资金都受《政治资金规正法》的严格管制。尽管如此,日本政坛还是爆出多起重大政治丑闻,最近的例子就是日本民主党前干事长小泽一郎。

  2004年,小泽的资金管理团体“陆山会”,花费数亿日元,在东京买下一块地皮,却未按规定将这笔交易记录进当年的政治资金收支报告中。2010年1月,小泽因此事受到东京地方检察厅传讯,其手下的秘书,更有多人被逮捕;10月4日,东京第五检察审查会宣布,就小泽一郎的资金管理团体“陆山会”购买地皮一案,赞成起诉小泽。此事至今仍未平息。

  日本众多腐败案件所以能暴露在光天化日下,媒体和在野党的监督贡献良多。日本高官所受监督可谓“细致入微”,官员们的行踪与行为常受媒体无所不在的关注。他们还须每年申报财产,稍有不慎就会被媒体或在野党抓住把柄,施以致命一击。

  不论政治体制如何先进、制度有多完善,总会存在阳光照不到的黑暗角落,这些制度的死角,只能依靠享有充分自由的媒体和公众的监督。

  比如,法治完备、反腐严厉如香港、美国者,也难免有贪腐案件发生,而其中很多皆因媒体挖掘才得以大白于天下。“水门事件”中,《华盛顿邮报》通过坚持不懈的调查和挖掘,一举奠定了媒体监督政府导致总统下台的经典案例。

  反腐成败在于政改

  美国杜克大学终身教授、台湾清华大学政治系教授史天健指出,从不同国家民意调查结果来看,厌恶贪官和不信任政府之间,并不存在强烈相关性。比如,“水门事件”曝光后,美国民众对执政党十分抗拒,甚至有人哀叹“美国民主濒临毁灭”。但后来民意调查却发现,美国人对政府的信任下降,主要是针对政府官员,而非整个制度。

  反腐败,需要执政者的决心与智慧。中国台湾在2009年透明国际的“贪污感受指数”排名中远远领先于内地。台湾的反腐机制并不见得足够完备,却有施明德和“红衫军”,将陈水扁拉下马。这很可能归功于岛内的民主气氛和传统。

  尽管如此,今年岛内爆出多名司法官贪腐、警察与黑道结交等丑闻后,台湾领导人也已走出反腐之关键一步。马英九在7月20日宣布,将设立“廉政署”,专司反贪。“廉政署”将隶属于“法务部”,拥有强制调查权,其调查员视同司法警察,并可接受检察官指挥办案。未来的台湾“廉政署”会如何运作、效果如何,尚有待观望,却值得期待。

  思考反腐败问题,不论从何种角度,寻寻觅觅之下,终会发现,问题的逻辑起点还是落在体制上。一个宽待民主与法治的体制才是反腐制度设计的基石。如果体制僵化不变通,则国外的先进经验也难以成功移植,反腐的道路只会更艰难、亦会更沉重。