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新中国60年社会保障制度回顾

发稿时间:2017-03-17 14:29:54   来源:中国改革论坛网   作者:郑秉文、于环、高庆波

  一、1978年以前:中国传统社会保障制度的发展

  新中国建立以后,为了保障人民生活,稳定社会秩序,党和国家开始着手建立社会保障制度。立足于城乡分割的社会结构,中国在社会保障制度建设上也出现了明显的城乡二元化特点。在城镇,根据保障对象的不同,传统社会保障制度可分为企业职工的劳动保险制度和面向机关事业单位的社保制度,二者在险种的设置上相似,主要是在资金来源和保险待遇上有所差别。在农村,土地仍是主要的保障形式,社会保障项目较为有限,主要包括五保制度、农村合作医疗制度以及少量的救灾救济项目等。

  (一)城镇社会保障制度的初建与发展

  1951年2月26日,政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》(以下简称《劳动保险条例》),标志着中国城镇企业职工劳动保险制度的确立。其特点为:(1)劳动保险覆盖了所有类型的企业,但后来由于在所有制结构上追求“一大二公”,导致劳动保险逐步成为全民所有制企业的特权;(2)企业必须按月缴纳职工工资总额的3%作为劳动保险金,其中30%上缴中华全国总工会,作为劳动保险统筹基金,70%存于该企业工会基层委员会,作为劳动保险基金;(3)由于劳动保险制度是对计划经济低工资的补充,因此,它为企业劳动者提供了较为全面的保障。与此不同,机关事业单位的社会保障制度是以颁布单项法规的形式建立起来的。具体而言,改革开放前城镇社会保障制度的发展主要包括以下方面:

  第一,养老保险从分立到统一。1958年以前,城镇养老保险制度分立为企业职工养老保险和机关事业单位的养老保险,二者建立的根据不同,在资金来源和待遇给付方面也有差异。但这种分立状态并没有持续下去,1958年国务院颁布《关于工人、职员退休处理的暂行规定(草案)》,其中规定养老保险的覆盖范围包括所有企业、机关事业单位和人民团体的工人和职员,这实际上是把企业和机关事业单位的养老保险制度统一起来。

  第二,医疗保险的分立。传统的城镇医疗保险制度主要包括公费医疗和劳动保险医疗(以下简称“劳保医疗”),其中,公费医疗主要面向机关事业单位,劳保医疗主要面向企业职工,二者在资金来源和管理方面亦不相同。随着制度覆盖人群的增大,再加上基本实行免费医疗,费用上涨问题越来越严重,对此国家进行了一些改革,但效果并不明显。

  第三,两种工伤保险制度。传统的工伤保险制度也分别面向企业和机关事业单位。企业职工的工伤保险制度是根据《劳动保险条例》建立起来的,是城镇职工劳动保险的一个组成部分。机关事业单位工伤保险制度方面的规定最早见于1950年12月11日颁布的《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》,后来经三次修改,标准待遇逐步提高。

  从本质上看,《劳动保险条例》所建立的社保制度是一种“国家—企业保险”制度模式。即以国家为实施和管理主体,国家和企业共同负担费用,由此形成国家和企业一体化的社保模式。其特点主要是:(1)覆盖范围大,保障全面。据统计,1956年享受劳动保险待遇的职工人数相当于当年国营、公私合营、私营企业职工总数的94%。同时,由于劳动保险制度是对低工资制的补充,它为城镇居民提供了“从摇篮到坟墓”的保障项目。(2)企业依附国家,国家承担无限责任。(3)工会管理、国家统筹和企业保险相结合。在具体实施中,企业缴纳劳动保险金的30%由中华全国总工会管理,事实上是进入了国家统筹,其余70%由企业基层工会管理,并在企业内部使用,实际上是一种企业保险。“文化大革命”(以下简称“文革”)期间,“国家—企业保险”模式受到极大的冲击,1969年2月,财政部颁发《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》,规定“国营企业一律停止提取劳动保险金”,“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支,改在营业外列支”。这一规定使得“国家—企业保险”模式蜕化成单一的“企业保险”模式,劳动保险制度成为各企业的内部事务,并一直延续到改革开放后。

  (二)农村社会保障制度的建立与繁荣

  改革开放前农村的社保制度主要立足于集体经济,一方面,集体经济的发展为农村社保制度的建立和繁荣提供了坚实的物质基础,另一方面,人民公社也为社保事业的开展提供了优越的组织条件。改革开放前农村社保制度的发展主要包括两方面内容:

  第一,集体供养模式下农村五保制度的发展。20世纪50年代中期是五保制度初步形成的时期,1956年通过的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》和《高级农业生产合作社示范章程》规定,农业合作社应对社内丧失劳动能力、生活没有依靠的社员给予适当照顾,做到保吃、保穿、保烧、保教、保葬。人民公社的建立为五保制度提供了较好的实施平台,生产大队或生产队成为安排和照顾五保对象的基本单位,集体供养模式更加规范化。这种模式的优点在于集体经济为五保工作提供了充足的资金来源;五保对象在接受救助上比较心安理得,使救助真正成为个人的一项权利。到1958年,全国农村享受五保待遇的有413万户,519万人。但在“文革”期间,五保工作受到了严重的冲击,据统计,到1978年底,全国敬老院仅存7175所,在院老人仅有10余万人,且生活水平很低,五保工作陷入极大困境。

  第二,农村合作医疗制度的建立与繁荣。早在新中国成立之前,农村就出现了合作医疗的萌芽,而该制度的真正建立是在农业合作化时期。1955年初,山西省高平县米山乡最早实行社员群众出“保健费”和生产合作社提供“公益金”补助的办法,建立起了当地的集体合作医疗制度。1960年,中共中央转发了卫生部《关于农村卫生工作现场会议的报告》,称这一制度为集体医疗保健制度。从此,合作医疗便成为我国农村医疗保障制度的基本制度。

  合作医疗的普及是在“文革”期间,由于毛泽东肯定了湖北省长阳县乐园公社办合作医疗的经验,称赞“这是医疗战线的一场大革命”,“解决了农村群众看不起病、吃不起药的困难”,并指示把医疗卫生工作的重点放到农村去,合作医疗随之被当成政治任务在全国迅速大面积铺开,合作医疗(制度)、农村保健站(机构)和数量庞大的赤脚医生(人员)成为解决广大农村地区就医问题的三件法宝。到1976年,全国已有90%的农民参加了合作医疗,农村缺医少药的问题基本得到解决。

  (三)对传统社会保障制度的评价

  对改革开放前中国传统社保制度的评价存在着不同的观点。有人认为该制度覆盖面狭窄、资金来源单一、忽视效率、不注重个人责任等。但应当看到,在当时的社会历史环境下,该制度的产生有其必然性。

  “国家—企业保险”与计划经济体制下的“单位制”相适应。在城市,每个社会成员总会隶属于一定的“单位”,并从中取得相应的生存和发展资源。“国家—企业保险”与计划经济体制下的劳动制度相适应。在计划经济时期,城乡之间、单位之间基本不存在劳动力的流动。而在传统的社会保障制度下,不同所有制单位之间,甚至同一所有制的不同单位之间的福利水平都存在着很大的差异性,这就固化了计划经济体制下劳动力的统一配置,有利于国家对劳动力的单一调控。“国家—企业保险”与计划经济体制下的所有制形式相适应。随着计划经济的发展,国有企业和集体企业迅速一统天下,传统的社会保障制度仅覆盖全民所有制企业完全符合当时历史条件下的所有制形式。“国家—企业保险”是与就业相结合的保障制度。在计划经济体制下,一方面出于工业化建设的需要,部分分配资金被用在生产领域;另一方面,在总工资既定的情况下,“充分就业”导致个人工资较低。在这种情况下,劳动保险制度成为计划经济体制的必需,福利成为就业的必要补充。农村合作医疗与农村集体经济相适应。集体经济的繁荣使得合作医疗有了资金保障,为合作医疗提供了发展的可能性和广阔空间。在集体经济下,人民公社超越家庭组织实现了对生产资料所有权和经营权的控制,农民的家庭医疗保障功能几乎丧失,对合作医疗的需求不断上升。由此可见,在改革开放前的农村,集体经济下的分配形式衍生了建立合作医疗的必要性,合作医疗成为农村集体经济体制下的一个合理选择,因此,中国农村的合作医疗被世界银行和世界卫生组织誉为“发展中国家解决卫生经费的唯一范例”。

  作为经济体制下的子制度,传统社保制度不仅顺应了计划经济的发展,而且取得了很大成绩,在保障人们生活和促进经济发展方面起到了重要的作用。1951年全国享受劳动保险待遇的人数仅为262万人,到1958年上升至1377万人,同时,劳保福利支出总额不断上升,从1953年的14.5亿元上升至1978年的66.9亿元。

  进入60年代中期后,受“文革”的冲击,传统社保制度逐渐走向衰落,虽然劳保福利费用总额仍呈上升趋势,但占财政支出的比例却有所下降。改革开放后虽恢复了一些,但效果不理想。究其原因,主要是经济体制改革冲击了传统社保制度赖以生存的体制基础,其经济来源被切断。此外,传统社保制度的内在缺陷使其难以适应社会发展的需要,如传统社保制度过于依附计划经济体制、个人过于依附单位、保障过于依附就业、制度覆盖范围过于单一,等等。

  从总体上看,改革开放前的“国家—企业保险”符合当时的基本国情,在促进经济增长和保障人民生活水平方面发挥了重要作用,为社会主义建设立下了汗马功劳,但制度的内生缺陷导致其在新形势下具有不可持续性和不适应性,经济体制改革必然要求建立现代社会保障制度,中国城镇的社保体制改革势在必行。

  二、1978~1992年:对传统社保制度的反思与新制度的探索

  改革开放后,社会保障事业面临两个挑战:一是恢复被“文革”严重破坏的社保制度成为当务之急;二是十一届三中全会以后,随着经济体制改革的推进,原有的计划经济体系逐步瓦解,新出现的多种所有制形式、多种分配制度及劳动制度对社会保障制度提出了新的要求。另外,1979年国家劳动局设置了福利保险局,1982年劳动人事部成立,管理机构的恢复为社会保障工作的开展提供了组织条件。

  (一)“国家—企业”养老保险制度的恢复与探索

  党的十一届三中全会后,国有企业改革与劳动分配制度改革随着经济体制改革的进程迅速展开,多种所有制形式、多种分配制度随之出现。“社会保障制度在某种意义上说就是社会经济制度本身的体现”。这一时期养老保险制度的发展主要体现在以下几个方面:

  ——机关事业单位与全民企业职工养老保险制度的恢复。面对着十余年间积累的整整200余万人无法退休的严重情况,1978年国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》,以恢复传统养老保险制度,此举标志着养老保险制度又重新分立为企业养老保险和机关事业单位养老保险。随着暂行办法的实施,1980年退休人数达到816万人,应退未退问题得到了妥善的解决。同期养老金支出迅速增加,从1978年的17.3亿元上升到1991年的1283.8亿元。

  ——集体企业职工养老保险制度的探索。为解决城镇集体企业职工的养老问题,自1981年以来,劳动人事部门和中国人民保险公司相继进行了养老保险试点,开始了将养老保险制度扩展到集体企业的努力。在各地试点的基础上,劳动人事部与中国人民保险公司于1984年联合发布了《关于城镇集体企业建立养老保险制度的原则和管理问题的函》,指出当务之急是解决城镇集体企业职工的养老金问题,使企业职工老有所养。在具体实施中,实行企业和个人共同缴费,并且由中国人民保险公司经办管理。尽管该文件倾向于集体企业养老保险制度采用人民保险公司举办的基金积累制形式,但同时指出,各地已批准试行的养老保险办法,仍可继续试行,由此导致集体企业养老保险在很长时间内多制度并存。

  ——劳动合同制职工养老保险制度的探索。随着劳动制度的改革,合同制职工的人数迅速增加,从1984年的209万增长到1986年的624万。为保障合同制职工的合法权益,国务院于1986年颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》,对其养老保险制度进行了规范。暂行规定的一个重大进步是养老保险三方负担原则的雏形开始显现。改革开放后十余年间养老保险制度的实践,实际上是中国养老保险制度方向选择阶段。这一时期取得的主要成就有:从仅覆盖国有企业扩大到集体经济;统一了国家、企业与劳动者三方利益,正式确立了国家、企业、个人三方负担的原则;统一了对建立多层次的养老保险制度的认识,在制度结构上,确定探索建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体系。

  (二)医疗保险制度的恢复和初步探索

  这一时期医疗保险所受关注相对较少,改革也较为有限。随着城市经济体制的改革,多种所有制形式很快替代了公有制经济一统天下的局面,在这种情况下,公费医疗和劳保医疗越来越显示出对新型经济体制的不适应性。一方面,许多新型所有制的职工没有保险;另一方面,在传统医疗保险制度下,医疗服务几乎免费,医疗费用上涨严重,给企业带来了沉重压力,企业改制举步维艰。有鉴于此,一些单位为了控制医疗费用上涨的趋势,开始自发地改进原有制度,如有的国营企业尝试将全部医疗费用定额包干给职工个人,这在一定程度上控制了医疗费用支出,但也有一些患重病的职工得不到保障。随着财政压力的加大,国家开始自上而下探索医疗保险改革。

  第一,公费医疗改革。主要集中在降低医疗费用方面,包括严格就医制度、加大个人责任、控制公费医疗支付范围等。第二,劳保医疗改革。主要是进行医疗费用的社会统筹,包括离退休人员医疗费用的社会统筹和职工大病医疗费用的社会统筹,并且规定个人少量缴费或自付。随着制度的推广,到1992年,参加医疗费用社会统筹的退休人员达到27.2万人,参加大病医疗费用统筹的职工达到了130万人。第三,医疗保险综合改革。1992年3月19日,劳动部拟定了《关于企业职工医疗保险制度改革的设想》,提出逐步扩大企业职工医疗保险覆盖面,使城镇各类企业的职工都能逐步享受医疗保险待遇;逐步建立医疗保险基金,实行国家、企业、个人三方负担,职工个人少量缴费;建立控制医疗费用不合理增长的机制等。同年,国务院成立医疗制度改革领导小组,这标志着医疗保险制度的改革进入准备阶段。

  这一时期的医疗保险改革主要分为两个阶段:首先是恢复了被“文革”破坏的制度,使医疗保险重新走上正轨;随后针对公费医疗和劳保医疗中存在的问题,进行了一系列改革,并开始了新模式的探索,主要是进行医疗费用的社会统筹,这种尝试是医疗保险进一步改革的准备,从此,国家逐步改变大包大揽的局面,积极探索三方负担的新型医疗保险制度。

  (三)待业保险制度的确立

  改革开放前中国没有失业保险制度。20世纪80年代中期以后,企业开始自主经营、自负盈亏,劳动用工制度也发生了变化,失业问题开始显化。1986年,国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》,为失业保险制度勾勒出最初的框架。到1989年底,全国待业保险金已筹集到18亿元,有36万多个国营企业参加了待业保险,对13.6万失业人员发放了1220多万元待业救济金。但此时待业保险的覆盖范围较窄,仅限于国营企业。另外,从待遇方面看,人均待业救济金为40元,比当时国家规定的生活困难补助标准还低10元(1986年国有企业职工的月平均工资约为118元)。因此从这一角度看,暂行规定更像是一种象征,标志着失业保险制度在中国的开始建立。

  (四)农村社保制度的衰落

  “文革”结束后,五保制度得到了一定的恢复,但集体经济的削弱动摇了五保制度的基础,五保供养工作出现了新问题。为了切实保障五保对象的生活,中共中央、国务院多次在文件中对五保工作做出了指示。1991年12月,国务院颁布的《农民承担费用和劳务管理条例》规定:村提留包括公积金、公益金和管理费,公益金用于五保供养、特别困难户补助、合作医疗保健以及其他集体福利事业;乡统筹费可以用于五保户供养,五保户供养从乡统筹费中列支的,不得在村提留中重复列支。管理条例的颁行基本解决了五保供养的资金问题,使五保供养工作得以有序地进行下去。

  20世纪80年代初农村合作医疗制度逐渐衰落,究其原因,一是由于合作医疗的资金来源主要是集体公益金,集体经济的衰落使得合作医疗丧失了制度基础;二是由于国家对农村的投入大幅度降低,“七五”期间,国家投资为城市医院增加了40万张床位,而乡镇卫生院却没有得到国家投资;三是合作医疗本身也存在着缺陷,由于可以免费或以低廉的费用享受合作医疗,因此在医疗服务的获取中极易发生“道德风险”。由于上述原因,从1979年到1985年,全国实行合作医疗制度的行政村由90%锐减到5%,1989年继续实行合作医疗的行政村仅占全国的4.8%,合作医疗制度面临消亡的危险。

  三、1992~1998年:新型社会保障模式的选择

  1992年,邓小平“南方谈话”和党的十四大标志着改革开放和现代化建设事业开始进入一个新的阶段。1993年,党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》,在社保制度方面,提出“建立多层次的社会保障体系”、“实行社会统筹和个人账户相结合”的制度目标。需要指出的是,在90年代前期和中期,经济发展面临着两个考验——通货膨胀和国有企业经营困难,这一时期的社保模式探索就是在这样的大背景下展开的。

  (一)统账结合养老保险模式选择与制度发展这一时期养老保险模式的选择和确立是通过三个法规推动的。1993年,《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“城镇职工养老保险和医疗保险金由单位和个人共同负担,实行社会统筹和个人账户相结合”的制度目标。1995年,国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,确定了“社会统筹与个人账户相结合”的实施方案。考虑到各地的不同情况,国务院提出了两个实施方案供各省、区、市选择,但在实际操作中形成了城镇职工养老保险制度的多种方案并存的局面,一时间在全国产生了上百种改革方案,也导致了地区之间养老金水平相互攀比、中央难以管理调控、职工跨地区流动困难等问题。为解决养老保险多种方案并存的问题,1997年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,标志着统账结合的养老保险制度的正式建立。

  从1991年到1997年,城镇国有企业职工养老保险制度得到了迅速的发展。参保人数增长较快,从1991年的5653.7万人增加到了1997年的8670.9万人,同期,参加保险的退休人员从1086.6万人增加到了2533万人。养老保险支出亦增长迅猛,从1991年的173.1亿元,增长到1997年的1251.3亿元。机关事业单位的养老保险制度也有新的探索。1992年,中共中央组织部和国家人事部颁布《关于加强干部退休工作的意见》,提出“因地制宜,不断改进和完善退休干部管理形式”,机关事业单位养老保险改革试点工作由此展开。但从整体来看,机关事业单位的养老保险制度仍处于各地自发进行改革试点的过程中。

  (二)医疗保险统账结合试点和制度确立

  随着经济体制改革的进一步深入,建立市场经济体制的要求使得包括医疗保险在内的社会保障改革更加迫切。经过多年试点,1998年12月国务院颁布的《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》标志着新型医疗保险制度的确立。在覆盖范围方面,新型医疗保险覆盖了城镇所有用人单位,打破了以往公费医疗仅覆盖国有企事业单位的局限。在统筹层次上,新型医疗保险原则上以地级以上行政区为统筹单位,实现基本医疗保险基金的统一筹集、管理和使用。在制度模式上,新型医疗保险采取社会统筹和个人账户相结合的方式,加强对个人的约束。由此,统账结合的医疗保险制度最终得以确立。到1999年,统账结合医疗保险制度的参保人数达到了593.9万人,基金支出为16.5亿元,累计结余8亿元。

  在进行统账结合制度试点的同时,其他的医疗保险改革仍在进行中。始于80年代末的职工大病医疗费用统筹和离退休职工医疗费用统筹在这个时期继续发展,但随着新制度试点的推广,这两个制度开始慢慢衰落。

  (三)国营企业待业保险制度的发展

  1993年,《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出:“重点完善企业养老和失业保险制度”。同年,国务院颁布《国有企业职工待业保险规定》,同时废止《国营企业职工待业保险暂行规定》。新规定扩大了实施范围,调整了待业保险待遇的参照系,提高了待遇水平,明确了待业保险的管理机构。但新规定仍然存在着一些问题,如保险的覆盖面较窄、个人不缴费、保险待遇水平低、基金的统筹层次从省级降至市县级等,从而使得失业保险的作用仍然很有限。据统计,1996年,全国领取待业救济金的失业工人人数为3307884人,失业保险机构发放的待业救济金总计为138704万元,人均为419.31元,而1996年的城镇居民每人每月食品支出为158.73元,待业救济金显然不足以支付城镇居民的食品支出。即便如此,其他类型所有制企业仍然被排除在外。可见,待业保险制度与建立统一的劳动力市场、加快现代企业制度改革的要求还相去甚远。

  (四)工伤保险制度的探索

  工伤保险制度改革起步较晚,直到1996年还一直沿用1951年的《劳动保险条例》确立的框架。1996年的《企业职工工伤保险试行办法》是我国第一部关于工伤保险的专门立法,对工伤保险制度具有体制创新的重大意义。从1994年到1999年底,工伤保险参保人数由1822.1万人上升到了3912.3万人,享受工伤保险待遇的人由5.8万人增至15.1万人,基金结余由6.8亿元上升到44.9亿元。工伤保险参保人数和享受工伤待遇的人数逐年增加,工伤保险基金结余也越来越多,体现了工伤保险制度的发展。但此时的工伤保险制度还只是一个待遇赔偿和工伤康复的制度,其效率仍然较低。

  (五)农村社会保障制度的发展

  为解决占人口绝大多数的农民的养老保障问题,党和国家在一些经济较发达地区开展农村养老保险试点工作。在此基础上,1992年,民政部颁发了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》,确定了以县为单位开展农村社会养老保险的原则,规定了“坚持资金个人交纳为主,集体补助为辅,国家予以政策扶持”的缴费原则,并实行个人账户制。此后,农村养老保险开始在全国各地发展起来。截至1999年底,参保人数已达8000万人。但实践中也出现了一些问题,如养老保险体制尚未理顺,政出多门,资金分散,“保富不保贫”、保障水平低、缺乏政策扶持等。自1999年始,国务院开始对这一工作进行清理整顿,要求停止接受新业务,有条件的过渡为商业保险,此后农村社会养老险基本处于停滞状态。

  20世纪90年代以来,面对农村合作医疗制度的萎缩,党和国家进行了一系列重建的努力。1997年1月,中共中央和国务院在《关于卫生改革与发展的决定》中提出要“积极稳妥地发展和完善合作医疗制度……举办合作医疗,要在政府的组织领导下,坚持民办公助和自愿参加的原则。筹资以个人投入为主,集体扶持,政府适当支持,逐步提高保障水平”。为了贯彻这一决定,卫生部等部门于3月向国务院提交了《关于发展和完善农村合作医疗若干意见》,但效果并不理想。1997年,行政村参加合作医疗的仅占17%,农民仅为9.6%。1997年之后,由于农民收入增长缓慢,遵循“自愿参加”原则的合作医疗又陷于停顿甚至下降的阶段。合作医疗之所以再次陷入低迷,主要原因在于缺乏稳定的资金支持系统。重建后的合作医疗主要立足于个人缴费,这在农村经济发展缓慢、农民收入不高的情况下是难以实现的。

  四、1998年以来:社会保障体系初步建立

  新型养老保险和医疗保险制度确立后,国企再次遭遇经营困难,企业亏损面不断扩大,中央政府做出了“国有企业三年脱困”的目标安排,在产业结构调整的过程中,失业下岗人员大量涌现,给社保制度的发展带来了沉重的压力。进入新世纪,随着“国企三年脱困”目标的完成和经济政策的调整,经济发展进入快车道,与此同时,伴随着和谐社会、科学发展观等指导思想的提出,社保制度发展进入了繁荣时期。

  (一)覆盖城乡的养老保险体系的建立

  1998~2008年我国开始进入老龄化社会,养老保险的发展也迎来了黄金时期,参加基本养老保险的职工人数从1998年的8475.8万人增加到2008年的16587万人,同期基本养老保险金支出也从1511.6亿元增加到7390亿元。这一时期城镇养老保险的主要成就体现在:

  ——部分积累制逐渐实现。统账结合模式建立之初,因为没有明确隐性债务的解决途径,导致在实际运行中出现了个人账户“空账”问题,部分积累制在某种程度上成为原有现收现付制的延续。2000年国务院发布《完善城镇社会保障体系试点方案》,开始做实个人账户,并探索社会统筹和个人账户的分账管理运行机制。到2008年末,共有13个省份做实个人账户,积累个人账户基金1100多亿元,部分积累制开始逐步实现。

  ——养老保险第二支柱初具规模。虽然早在1991年就提出了构建多支柱的养老保险制度,但一直未能改变养老保险制度在事实上只有一个支柱的局面。2004年,劳动和社会保障部发布了《企业年金试行办法》与《企业年金基金管理试行办法》,明确了养老保险的第二支柱为企业年金制度,并将其定位为信托制DC型制度。至2008年,全国有3.3万户企业建立了企业年金,缴费职工人数为1038万人,年末企业年金基金累计结存1911亿元。养老保险三支柱目标中的第二支柱逐步建立起来,三支柱制度框架日渐显现。

  ——建立全国社会保障基金。为解决政府在社保制度建设中的历史责任问题以及缓解未来的社保支付压力,2000年全国社保基金建立,同时全国社会保障基金理事会成立,以对社保基金进行管理和投资。截止到2008年,全国社保基金权益总额与资产总额均超过5000亿元,累计投资收益额达1598亿元,年均投资收益率为8.98%,而全国五项社保基金的年均收益率只有2%。

  ——扩大覆盖范围,理顺管理体系。1999年国务院颁布了《社会保险费征缴暂行条例》,养老保险覆盖范围由国有企业、城镇集体企业扩大到了外商投资企业、城镇私营企业、城镇个体工商户,并提出到2005年,养老保险制度的覆盖范围进一步扩大到灵活就业人员的目标。针对养老保险条块分割的现状,国务院于1998年发布了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》,将原11个行业养老保险统筹基金统一划归地方管理,这一举措理顺了长期存在的条块分割局面。

  ——养老金制度初具激励效应。2005年,国务院颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》,将基础养老金与缴费关联,统筹账户部分相对应的基础养老金部分调整为“退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数,缴费每满1年发给1%”,尽管个人账户有所缩小,但总体来看养老金制度与缴费的关联程度有所提高,制度激励性初现。

  始自1992年的农村养老保险制度,由于存在激励性不足、待遇较低、农民参保积极性不高等问题,自1999年起基本处于停滞状态。但农村养老保险是现代化进程中不可回避的问题,在此背景下,全国各地开始了新型农村养老保险的试点。2008年6月,国务院召开会议,决定2009年在全国10%的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点,明确提出新农保采用社会统筹与个人账户相结合的模式。至此,农保最重要的两个制度创新——统账结合与三方负担均得到明确。截至2008年末,全国参加农村养老保险的人数为5595万人,比上年末增加424万人,是1999年以来的首次显著增加,全年共有512万农民领取了养老金,比上年增加120万人,共支付养老金56.8亿元,比上年增加42%。年末有27个省的1201个县市开展了被征地农民社会保障工作,1324万被征地农民被纳入基本生活或养老保障制度。

  (二)覆盖城乡的医疗保障体系的初步建立

  经过多年的试点,1998年12月国务院正式颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》,明确提出了建立个人账户和社会统筹相结合的城镇职工基本医疗保险制度,该制度是在借鉴国外经验并结合本国国情的基础上建立的,是一项重要的制度创新。1999年以来,新的统账结合方案取得了重大进展:其一,新制度取代了原有的公费医疗和劳保医疗,使现代医疗保险理念深入人心;其二,新制度通过设置个人账户、起付线等来强调个人责任,减少医疗费用的不合理增长;其三,保险资金来源多元化,使得制度有了可持续发展的保证;其四,在覆盖范围方面,从1999年到2008年,城镇职工参保率从2.5%上升到53.2%,其中离退休人员的参保率更是从4.4%上升到98.8%;在基金收支方面,到2007年,基金收入为2214亿元、基金支出为1552亿元、基金累计2441亿元,分别是1999年的88倍、91倍和305倍,这说明医疗保险制度保障能力日益增强。在实现全民医保的道路上,2007年国务院颁布的《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》迈出了重要一步。意见指出城镇居民医疗保险主要覆盖城镇非从业人员,以大病统筹为主,实行现收现付制。到2007年底,城镇居民医疗保险的参加人数达到了4291万人,基金收入为43亿元,支出为10亿元,基金结余33亿元。到2008年底,参保人数上升至11650万人。

  以2003年为分界点,农村合作医疗制度的发展可分为两个阶段:传统农村合作医疗阶段和新型农村合作医疗阶段。2003年1月23日,国务院办公厅转发了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》,对农村新型合作医疗制度作出了界定,即指由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。此后,新型农村合作医疗制度的试点工作在全国迅速展开。从2004年到2008年,参加农村新型合作医疗的人数从0.8亿人迅速上升到8.15亿人,参合率更是达到了91.5%,受益人次从0.76亿人次上升到5.85亿人次。在基金收支方面,基金收入从2004年的40.3亿元升至2008年的785亿元,支出从26.4亿元增至662亿元。

  (三)失业保险取代待业保险

  1999年国务院颁布的《失业保险条例》标志着失业保险制度进入一个新的发展阶段。该条例有几方面的进步:其一,用“失业保险”取代“待业保险”,它表明意识形态对失业保险制度的影响最终结束;第二,覆盖范围由以前的国有企业扩大到全部的企事业单位;第三,个人开始缴费,确立了个人和单位共同缴费的机制;第四,失业保险金的给付标准和最低工资以及最低生活保障线挂钩,使给付具有了一定的科学性。到2008年末,全国领取失业保险金的人数为261万人,比上年末减少25万人,基金支出从1999年的91.6亿元上升至2008年的254亿元。但失业保险的参保人数仍不足两亿,对于总量为22542万人的农民工群体来说,失业保险的参保率仅为6.9%,在面对金融危机时,农民工成为最容易受到冲击的群体。

  (四)工伤保险制度的规范化

  2003年,国务院颁布了《工伤保险条例》,确定了我国的工伤保险制度包括经济补偿、工伤预防和职业康复三大职能。2008年,人力资源和社会保障部印发了《工伤康复诊疗规范(试行)》和《工伤康复服务项目(试行)》,标志着工伤康复试点进入启动阶段。到2008年,工伤保险制度有了很大的发展,参保人数从4575万人上升到13787万人,享受工伤保险待遇的人数从2003年的33万人升至118万人,2008年工伤保险基金收入为217亿元,基金支出为127亿元,基金累计结余335亿元。

  (五)城乡最低生活保障制度的建立

  党的十六届六中全会提出社会和谐是中国特色社会主义的本质属性,构建社会主义和谐社会,全面贯彻落实科学发展观是建设中国特色社会事业总体布局和全面建设小康社会的重大战略任务。而最低生活保障制度作为社会保障体系中的最后一道安全网,对保障弱势群体的基本生活权益和推动社会和谐进步有着重大的意义。

  在城市,以1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》为标志,城镇居民最低生活保障制度正式建立起来。条例对保障对象、保障原则、保障标准和资金来源等均做出了规定,是政府对家庭人均收入低于最低生活保障标准的城市贫困人口进行救济的一种新型社会救助制度。实行至今,城市低保取得了很大的成就,救助人数稳步增加,从2000年的402.6万人升至2008年的2334.8万人;同时,财政对低保的投入逐年加大,从2002年的109亿元上升到2008年的393亿元;救助水平不断提高,月人均保障水平从2002年的52元提高到2008年的144元,在缓解贫困和保障城市居民基本生活权益方面发挥了重要作用。

  在农村,为切实解决农村贫困人口的生活困难,国务院决定2007年在全国建立农村最低生活保障制度。保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民,所需资金由地方政府纳入财政预算,中央政府对贫困地区予以补贴。截至2008年底,全国已有1982.2万户、4305.5万人得到了农村最低生活保障,比上年同期增长了20.7%,共发放最低生活保障资金226.7亿元,人均补差50.4元/月,比上年同期增长29.9%。

  回顾历史,可以清晰地看到,20世纪90年代初确立的统账结合制度是一个创新,它既吸取了瑞典等欧美发达国家的教训,又吸收了新加坡中央公积金模式和智利模式的某些经验,试图将现收现付制和积累制结合起来,既考虑了政府责任和社会共济性,又考虑了个人责任和财务可持续性,理念是超前的,思路是正确的。但我国的社保制度在运行中仍存在着一系列的问题,如制度“碎片化”现象相当严重、统账结合模式实现困难、制度的激励效应不足等,这些问题的存在已经影响到社会保障制度的发展,影响到社会主义和谐社会的建设。我们只有在先于问题大规模显现前采取行动,才能实现社会保障制度的持续发展。■

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