当前位置:首页 >> 政策解读

政策解读

“一带一路”国家的治理风险与应对之策

发稿时间:2017-03-14 15:58:06   来源: 人民论坛网   作者:林 坚 柳亦博

  当今世界,全球化推动了世界范围内的权力转移,这既为中国发展提供了全新的图景,也为中国进一步发挥国际影响力、实现大国崛起创造了机遇。从近十年来的世界发展趋势来看,无论是沃勒斯坦所提出的世界体系论,还是弗里德曼“世界是平的”著名判断,都不足以全面涵盖当今世界的复杂面貌。鉴于复杂的外部环境,各国政府纷纷摒弃成见、致力合作,共同构建“和平、发展、共赢”的国际秩序。“一带一路”作为国家发展的中长期战略,正肩负着形塑一个“去中心化”世界的历史重任。

  我们所处身的现代世界是一个被经济学范式所笼罩的世界,桑德尔称其为“市场必胜的时代”,克尔伯格称其为“竞争的文化”,波兰尼则定义它为“市场嵌入社会”。风险是行动的代价,无论这种行动是在制度框架之内还是跳脱其外。在经济学的视野下,我们审视一个行动时,往往是在成本—收益范式下权衡利弊。在我国倡议并推进“一带一路”建设时,跃入人们视野的除了合作所带来的收益之外,相伴而生的是行动可能引致的风险。这些风险既包括国家层面的风险,也包括企业组织层面和公民个体层面的风险。因而,在推进“一带一路”建设的进程中,理解、发现并及时处理隐匿其中的诸种风险,对于参与到“一带一路”建设中的所有成员国都有所助益。

  “一带一路”国家的治理风险复合趋势

  当前,多数研究先按照某种逻辑将风险归类,再针对不同类别的风险提出应对措施或解决思路。事实上,这是一种将复杂问题机械分类拆解再逐一处理的思维,或者说是一种简单的线性思维。然而,考虑到现代世界的高度复杂性,我们不能简单地使用一种分析工具去理解风险问题。因为简单的分析框架一般是将“一带一路”的安全风险问题置于静态的分类处理系统中,即仅需要有针对性地关注那些由“一带一路”所引发的新风险,如经济转型、市场竞争和价格冲击、货币兑换、开放性和流动性增大、环境污染及公共卫生问题等;而往往忽视对于那些早已存在的传统安全风险,比如恐怖主义、宗教冲突、领土争端、反政府力量、民族分裂、自然灾害等。

  然而,随着全球化和后工业化的不断深入,我们已很难严格区分新风险与传统风险。两类风险出现了相互纠缠、彼此交叠复合的趋势,由过去的结构性风险演变成为一种系统性风险。举例来说,恐怖主义肆虐所导致的风险不仅会威胁到国民生命财产安全,还会对一个或多个国家的经济结构、社会稳定、政府行政和民众信心造成打击,进而引发经济衰退、资本逃逸、银行挤兑和国民出逃避难等一系列风险。

  就目前阶段而言,我们认为应当加入两个综合评价指标来统合“政治风险”“经济风险”“公共卫生风险”和“国际冲突风险”。第一个综合指标用以统合4个二级指标,反映同一类型的风险相互转化、相互叠加或相互影响的程度;第二个综合指标用以统合4个一级指标,反映不同类型的风险相互转化、相互干扰或相互堆扎的程度。

  “一带一路”建设中重要国家的治理风险是我们的主要关注对象,在借助国内外智库和科研院所已完成的众多研究成果的基础上,建立一套对节点国家风险的评级体系,如表1(见P28)所示。节点国家风险评价指标中,政治风险与经济风险的评价参考经济学人智库的国家风险模型(EIU country risk model);公共卫生风险的评价参考中国卫生与经济社会发展统计数据库对公共卫生的指标设计;国际冲突风险评价根据经济学人智库发布的白皮书《愿景与挑战——“一带一路”沿线国家风险评估》与中国出口信用保险公司发布的2015年版《国家风险分析报告》和《全球风险地图》综合考量得出。具体而言,我们可以从“政治风险”“经济风险”“公共卫生风险”和“国际冲突风险”四个维度来评估选择出的节点国家的风险,如表2(见P30)所示。

  “一带一路”的实质与我国面临的多重挑战

  “一带一路”建设,机遇与挑战、收益与风险并存。当前的全球化是一次机遇,将为中国、“一带一路”沿线国家以及一些合作伙伴带来巨大收益,同时也是一次严峻的挑战,推进着国际经济政治旧秩序的变革。

  提出“一带一路”战略构想的必然性

  第一,它是经济全球化和区域合作的必然产物。对于发展中国家而言,经济全球化是一把双刃剑。发达国家已经进入了新一轮产业结构调整和升级发展的阶段。具体表现为产业调整升级步伐明显加快,产业转移层次不断提高,产业转移方式不断创新,产业链条整体转移趋势明显,关联产业协同转移现象增多,跨国公司对产业调整转移的主导作用更加明显。国际产业转移,为转移产业承接国提供了加快产业结构升级速度、实现产业集聚和全面参与全球分工的新机遇,同时也为承接国提供了产业结构与空间布局的调整的新契机。作为先期国际产业转移的受益者,我国东部沿海地区获得了较快发展,但现在也面临着诸如资源短缺、人力成本和环境压力的瓶颈,部分产业和闲置资本向中西部地区转移势在必行。“一带一路”建设不仅把握了各国产业结构加速调整的契机,又恰逢生态建设与经济增长方式的深刻变革。

  第二,它是区域经济一体化发展的新趋势。区域经济一体化亦称区域经济集团化,是经济生活国际化和各国、各地区之间经济联系与依赖程度不断加深的产物。其实质是打破行政区划界限,按区域经济原则统一规划布局、统一组织专业化生产和分工协作,建立统一的大市场,优势互补、联合协作,连接并形成一个利益共同体,实现共同的发展目标。通过降低成员国之间的交易成本、提高贸易自由度,实现要素、产品的自由流动以及资源优化配置。区域经济一体化的基本特征是主权的让渡、自愿性和平等性,区域中各国必须是出于自愿而参与一体化,同时在一体化的机构内享有平等的权力。“一带一路”建设缔结区域自由贸易协定将会极大地推进沿线国家贸易合作的开展。经济一体化地理空间不断扩大、一体化组织出现多层次性和交叉性、制度化和规范化机制逐步形成等新趋势,有助于中国与“一带一路”沿线国家建立统一的大市场,优势互补,联合协作,连接并形成一个利益命运共同体,实现共同繁荣的发展目标。

  第三,它是维护国家安全的战略举措。中国与中亚毗邻,双方拥有数千公里的边界线。由于地缘因素和历史原因,中亚与中国西北地区在文化、宗

  教以及民俗等方面存在相似性。中亚对我国西部地区的发展与稳定有着潜在影响,加强以机构设置为主要合作途径的中国中亚区域的机制化合作,有利于营造中国与中亚稳定的双边关系。此外,中国西部边疆地区与中亚都深受国际恐怖主义、民族分裂主义以及极端宗教主义三股势力的威胁。推行“一带一路”建设,建构中国—中亚区域合作机制,并在该框架内设置中国—中亚反恐战略合作,将推动协调中国、中亚立场,优化区域资源,形成机制化措施,更加有效地防范并打击盘踞在中亚及中国西部的三股势力,对维护地区安全和稳定极为有效。

  新丝路致力于中华文明的传承和“中国梦”的实现

  中华文明是在中国大地上产生的文明,也是同其他文明不断交流互鉴而形成的文明。继承和发展中华文明,旨在同世界各国丰富多彩的文明一道,为人类提供正确的精神指引和强大的精神动力。“中国梦”和中华文明互为表里,“中国梦”是物质文明和精神文明均衡发展、相互促进的结果,也是物质文明和精神文明比翼双飞的发展过程。没有中华文明的继承发展,就没有“中国梦”的实现;只有在实现“中国梦”的过程中,中华文明才能实现创新和繁荣。“达则兼善天下”是“中国梦”的更深一层次的价值目标。实现中华民族伟大复兴的“中国梦”,就是追求和平、追求幸福和奉献世界的梦。中国既要实现国家富强、民族振兴、人民幸福,也将秉持中华文明“天下大同”的理念,与世界人民一同分享发展红利,给世界各国带来机遇、和平与进步。

  中国人历来讲求“和而不同”“己所不欲,勿施于人”。中国走和平发展道路,不是权宜之计,更不是外交辞令,而是从历史、现实、未来的客观判断中得出的结论;既是对国际社会关注中国发展走向的回应,更是中国人民对实现自身发展目标的自信和自觉。这种自信和自觉,来源于中华文明的深厚历史渊源,来源于对实现中国发展目标条件的理性认知,来源于对世界发展大势的准确判断。以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩,继承和发扬了中国的文明观和世界观,以“中国智慧”处理当代国际关系,以“中国方案”破解全球治理难题,必将对促进人类文明和谐、推动世界和平发展产生深远影响。

  文明多样性是人类历史进步潮流。从国家和民族的发展史、世界发展史和人类发展史三个历史维度来看,一个国家和民族的文明是一个国家和民族的集体记忆;世界的发展是多向度的,世界历史也不是单线式前进的;人类在漫长的历史长河中,创造和发展了多姿多彩的文明,不论是中华文明还是世界上存在的其他文明,都是人类文明创造的成果,都值得尊重和珍惜。习近平总书记运用辩证唯物主义和历史唯物主义方法,揭示出文明多样性具有历史必然性和客观真实性,是贯穿整个世界和人类发展历史的客观存在。在人类文明发展的逻辑链条上,文明多样性最终决定了政治文明的多样性。承认文明多样性,就要正视人类发展道路和模式的多样性,就要摒弃社会制度和发展模式是趋同的、单一的逻辑,从而为不同文明、不同制度国家和谐相处,提供了历史和现实依据。“一带一路”建设是“中国梦”与世界梦交汇互通的桥梁。

  我们历来主张用欣赏、包容、互鉴的态度来看待世界上的不同文明,主张不同文明间的交流对话。习近平总书记指出,文明是多彩、平等和包容的;只要秉持包容精神,不同文明相互尊重,就不存在什么“文明冲突”,就可以实现文明和谐。不同文明交流互鉴、取长补短,既有利于推动各自文明的创新发展,也能让各国人民享受更富内涵的精神生活、开创更有选择的未来,是增进各国人民友谊的桥梁、推动人类社会进步的纽带、维护世界和平的重要动力。中国倡导树立人类命运共同体意识,以文明交流互鉴取代“文明对抗”“文明冲突”,尤其是尊重各国自主选择社会制度和发展道路的权利,通过文明交流互鉴,把世界的多样性和各国的差异性转化为促进各国共同发展的活力和动力,实现世界的持久和平与繁荣。

  “一带一路”建设,是以习近平同志为核心的党中央着眼于坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴“中国梦”而提出的重大战略构想。不失时机地推动实施这一战略构想,必将为实现“中国梦”开拓新局面、创造新机遇,必将给世界梦注入更多新动能、新活力。

  “一带一路”建设需要继承和弘扬“丝路精神”。习近平总书记指出,“民心相通是‘一带一路’建设的重要内容,也是关键基础”,“千百年来,丝绸之路承载的和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢精神薪火相传”。“丝路精神”主要体现为:和平合作,其中蕴含着和谐、和睦、和善、和好、和解、和平的“和为贵”理念,蕴含着合力、协同、配合、聚合、联合、融合、耦合、合作的“合则强,孤则弱”理念;开放包容,对内对外开放,互通有无,也蕴含着宽容、涵容、相容、容纳的“海纳百川,有容乃大”理念;互学互鉴,古语云“三人行,必有我师焉”,要“博观而约取,厚积而薄发”,相互学习,互为借鉴,“见贤思齐”;互利共赢,以义为先,先义后利,弘义融利,互利共赢。只有义利兼顾才能义利兼得,只有义利平衡才能义利共赢。强调弘扬“丝路精神”,就是要促进文明互鉴,尊重道路选择,坚持合作共赢,倡导对话交流。

  “一带一路”构想涉及几十个国家、数十亿人口,这些国家在历史上创造了形态不同、风格各异的文明。要充分发掘沿线国家深厚的历史文化资源,积极发挥文化交流与合作的作用,促进不同文明共同发展。这将有力推动形成“五色交辉,相得益彰,八音合奏,终和且平”的当代文明交流盛况,为中国也为世界的和平发展营造良好环境。

  主动创设地区性多边协调机制、合作机制

  世界体系既有的“中心—边缘”结构是在资本主义世界化进程中生成的,资本主义国家起初通过地理大发现、海外市场开拓和设立殖民地三个途径建立起世界“中心—边缘”结构,后来通过军事干预和国际贸易等途径而把尚未纳入到世界“中心—边缘”结构之中的外围国家也纳入到了世界体系之中,从而把世界分成了中心和边缘。发达国家处在世界的中心,而发展中国家则处在世界的边缘,形成了财富与危机相向转移的机制。换言之,中心国家经济社会发展中的危机可以自动转嫁到边缘国家,而边缘国家所创造的财富则会自动地向中心国家转移,以至于发展中国家长期处在发展劣势地位。20世纪后期,全球化运动兴起,但是人们却没有意识到这是人类历史上的一场全新的运动,而是将其理解成资本主义世界化运动的延续。所以,全球化运动基本上没有形成重构世界体系的创新性方案,反而在旧的世界体系中挣扎探索。受其影响,当中国提出“一带一路”倡议时,无论在国内还是国外,一些学者基本上将其作为一种国家间结盟的新形式来加以解读,这必将会对“一带一路”建设造成误导。为此,我们必须清楚地认识到,全球化与资本主义世界化是发生在人类历史不同时期的两场不同的运动。

  第一,资本主义世界化是一场“征服”运动,它来自于率先建立民族国家的地区通过武力和资本对世界的征服,并在征服中把被征服对象变成围绕它而存在的边缘,稳定地向中心输送利益。全球化则是国家间交往与合作的运动,开启的是国家间平等交往合作的门扉。全球化运动之所以迄今尚未体现出这一特征,是因为人们并未认识到全球化的本质属性,更多地在资本主义世界化的模式中开展行动,而不是响应全球化的要求去开展自觉的制度体系建构。在某种意义上,当前人们在处理国家间关系问题时所采取的行动大都是反全球化的,不仅恐怖主义势力利用全球化提供的便利开展反全球化的行动,而且西方经济和军事强国经常使用的经济制裁、军事恐吓、政治遏制等国际行动手段也在客观上加深了反全球化的趋势。

  第二,资本主义世界化运动造就了世界体系“中心—边缘”结构后,形成了两个并行的机制,一个是财富自动地从边缘国家向中心国家的转移,另一个则是中心国家的经济社会发展中出现的危机自动地转嫁给边缘国家。全球化已经表现出“去中心化”的迹象,它恰恰是要打破既有的“中心—边缘”结构,把世界上所有国家都置于互惠互利的合作网络体系之中。发生在任何一个国家的危机都会牵动世界的神经,而一个国家的稳定运行和持续发展也可以使世界受益。仍有部分国家秉持旧的资本主义世界化观念看待全球化运动中的合作行动。例如,中国与非洲国家的合作使双方都受益良多,但是一些西方国家则将这认定为中国崛起过程中的海外扩张予以阻挠破坏,其结果不仅将损害中国与非洲的双方利益,而且将影响到世界经济发展。

  第三,资本主义世界化发生在人类社会从农业社会向工业社会转变的阶段,当时世界各地的社会结构、利益格局和人际关系都较为简单,社会运行也具有明显的确定性。全球化运动则发生在高度复杂性和高度不确定性状态下,或者说在全球化的时代,人类社会表现出了高度复杂性和高度不确定性特征。为此,全球化在一切领域和一切方面都包含着多维度的开放性要求,一切刻意划定边界而实施控制的方式都会带来极负面的后果。事实上,在高度复杂性和高度不确定性状态下,经济社会发展中的一切问题也都需要通过全球合作应对,而不是人为地去划分阵营。正是违背了这一点,当前国际社会才尚未形成共识,以至于引发了诸多冲突,如果由此引发军备竞赛等问题,对全球经济社会发展无疑是一场灾难。指出全球化与资本主义世界化的这些不同的特征,是要说明中国的“一带一路”建设是在全球化背景下提出的,它的实施必须成为适应全球化要求的自觉行动。如果不能意识到这一点,就会受到西方国家在资本主义世界化进程中形成的固有思维方式的牵制和误导,甚至会走向全球合作的无疾而终。

  第四,在推动“一带一路”建设的进程中,必然触及传统的利益格局,必然引起某些国家的不满和摩擦。但中国不应惧怕面对这些风险,应该在这个充满风险的国际社会中勇敢承担起建构一个开放合作体系的重任。历史上的中国曾经是最开放的大国之一,“丝绸之路”“郑和下西洋”留下了千古美名。但是当西方国家在秘鲁开采出大量白银之后,在国际贸易中极大地冲击了当时中国的银本位经济,迫使中国不得不采取闭关锁国的政策以保障国内经济发展。直至19世纪初中期,西方列强诉诸武力,用坚船利炮砸碎了中国天下一统的思想,中国经历了从“中国之世界”向“世界之中国”的转变。

  一个国家的安全利益取决于该国的实力及其与外部世界交往的密度,而国家安全利益的扩展是经济利益扩张的逻辑延伸。中国应积极推动多边安全合作,参与并在一定情势下主导构建周边安全制度,参与营造国际安全体系。从地缘政治的角度看,中国处于东亚的中心,与中亚、南亚、东南亚、东北亚等地区都有着直接的地缘联系,地缘核心地位为中国谋划大战略提供了巨大的优势。中国处于亚太经济的天然中心地带,位居世界最大大陆和最大海洋的边缘,拥有绵长的中纬度海岸线,握有西太平洋的地利,地缘优势带给中国的机遇可谓天时、地利兼之。

  中国与周边国家的交往有深厚的历史渊源,但是周边一些国家将中国视为潜在的威胁或是主要竞争对手,始终抱有疑虑并加以防范,甚至联合域外国家进行战略遏制,增大了中国面临的安全压力。与我国有领土、岛屿和海洋主权之争的周边国家都在不断加大国防投入,增强与我国在军事上抗衡的能力。在此情况下,推动东亚多边安全合作成为中国必然的战略选择。从经济角度看,促进地区多边合作有助于形成中国经济的战略延伸地带;从政治角度看,地区多边合作是中国成为世界大国的一个必要条件,中国要成为一极,必须在东亚发挥积极的主导性作用;从安全角度看,多边合作符合中国的安全利益,有助于中国推行新安全观,促进共同安全的目标;从文化角度看,地区多边合作有助于弘扬中华传统文化,形成以儒家文化为核心的丰富多彩的亚洲价值观念;从军事角度看,地区多边合作有助于降低地区内冲突升级的危险,降低军备竞赛及其负面影响。东亚地区多边合作以地缘经济为核心因素,赋予经济繁荣的中国以巨大的议程创设能力和地区制度塑造能力。

  对于中国的“一带一路”建设而言,是机遇与挑战、收益与风险并存的。具体来说,目前的全球化是一次机遇,将为中国和“一带一路”合作体系中的伙伴带来巨大收益,而那些逆全球化的努力则可谓“一带一路”所遭遇的挑战,会为“一带一路”的实施带来无法预估的诸多风险。这一切都是因为“一带一路”倡议旨在建构一种合作的新国际秩序,而这将对以竞争和国际分工为主导的传统世界体系提出挑战。

  应对“一带一路”沿线国家治理风险的策略

  尽管全球化包含着打破世界“中心—边缘”结构和建立一个“平的世界”的要求,但是在资本主义世界化进程中形成的既有世界“中心—边缘”结构依然是非常稳固的,利用全球化而反全球化的力量仍然非常强大。这决定了在“一带一路”建设的实施过程中必须探索科学的和可行的策略。我们认为,在当前阶段,以下几项策略是值得考虑的。

  以促进国际“合作”为最终导向。进入 21 世纪后,虽然世界上的动荡因素没有减少,而且国家间的经济、政治关系也没有得到明显的改善,但是“合作”一词已经是国际交往中使用频率最高的词汇,在某种意义上,合作的观念有着成为具有普遍意义的价值共识的可能性。在这种情况下,谋求合作的话语权是完全可能的,而且如果掌握了合作的话语权,那么国际交往中许多问题的解决都可以起到事半功倍的效果。就“一带一路”建设而言,本来就包含着合作的内涵,只是这一内涵没有得到深度挖掘而已。所以为了“一带一路”建设的实施,建构合作话语权应为一个优先选项。立足于维护世界和平,提出加强国家之间、区域之间的合作,形成战略伙伴关系,互助互利,共同发展。

  重申和平与发展的主题。在20世纪后期,“和平与发展”一度成为世界公认的时代主题,然而在进入新世纪后,特别是在“9•11”后,这一主题受到了恐怖主义势力的冲击,国际环境变得异常复杂。从西方国家近些年来的行动看,不仅反恐行动有着扩大化的趋势,而且正在全球范围进行军事布局。这显然是同和平与发展的主题相背离的。在这种情况下,我们必须重申和平与发展的主题,特别是要适时地指出政治、军事强国的一切背离时代主题的行为,以唤起全世界的道德评判。“一带一路”建设的实施需要有一个和平的环境,也需要从发展的要求和愿望中获得动力。

  坚持建构“多赢”的网络结构,告别零和博弈的竞争状态。在“一带一路”建设的实施中,需要建立起系统化的互惠机制。尽管我国在推动“一带一路”建设的几乎所有措施中都包含着互惠的做法,但是一种系统化的和具有广泛指导意义的互惠机制并未得到深入的探讨。有鉴于此,“一带一路”建设在贸易、投资以及经营上的各种风险必须得到科学评价与合理控制。

  注重国家层面、社会层面与市场层面多维度合作。“一带一路”建设的实施需要在国家与社会、政府与企业之间做出明确的分工,国家和政府着力于搭建平台,而社会和企业在交往、投资和经营方面则按照市场规律办事,享有充分的自主性。当然,国家和政府的引导作用是必要的,但这种引导决不应演化成干预。这种分工的要求又会反过来对全面深化改革产生影响,即按照“一带一路”建设实施的要求去设计全面深化改革的路径和目标。

  加强文化交流与合作。对于“一带一路”建设的重要节点国家,根据文化传播的不同内容和不同对象,选择最为适合的传播形式,使我国悠久的历史、灿烂的文化通过各种媒体传递到世界各地,使中华文化为世界上更多的人们所了解、理解和认同。为此,可以加强与海外华人社团(包括研究机构、地区性组织、商会、宗族联谊会等)的沟通和交流;在“一带一路”建设实施过程中加强文化的作用,实行文化沟通、民心联通;联合外交、文化、教育、科研、旅游、商贸、体育、侨务等各个部门,形成命运共同体。此外,还需要把提升中华文化软实力和在海外的影响力作为实现中华民族伟大复兴的新的战略着眼点。分析“一带一路”建设重要节点国家的战略地位与我国人民的文化认同,形成合作、互助关系。

  如果说和平与发展是“一带一路”建设的主旋律,那么合作就是应和这个主旋律的连接符,共同奏响“一带一路”这部划时代的交响乐。总之,我们应该运用系统思维和系统工程方法,确立合作、安全、和平理念,加强开放,努力构建利益共同体、命运共同体、价值共同体,为全球治理开辟新的途径。

  【本文作者分别为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、社会系统工程研究中心主任,中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院博士后研究员】