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政策解读

政策执行“梗阻”问题的诊断

发稿时间:2017-03-16 09:50:28   来源:《中国软科学》   作者:宋雄伟

  一、引言

  20世纪90年代起,我国学者开始关注公共政策执行研究,主要有两种研究视角:一是自上而下的研究视角。体现政治与行政二分原则,关注政策目标的实现程度,强调中央政府的“控制”作用和“命令-服从”关系,自上而下地寻找导致政策执行失败的原因。 二是自下而上的研究视角。认为政策执行不能人为与其他政策阶段相分离,执行过程充满着利益博弈和冲突,政策执行主体拥有充分的自由裁量权。提出地方政府和官员利用“有限分权”所带来的自主空间抵消中央的监督和权威,重视强调中央和地方讨价还价的谈判过程。

  笔者认为,自上而下与自下而上两种研究视角,在解释中国政策执行梗阻问题上还存在着不足之处,需要新的理论视角支撑。自上而下的研究视角注重政策阶段论,多从静态的视角分析差距,过于注重对执行阶段进行有序控制,优化执行程序,减少偏离政策目标的机会。自下而上的研究视角过于注重分析利益各方谈判和建立共识的过程,强调基层执行者拥有政策自由裁量权,偏向从“政策执行主体间互动”的角度解释政策执行“梗阻”问题。我们需要将政策执行的研究推向“整合式”的新视角。

  “整合式”视角下政策执行“梗阻”问题的研究需要在四个维度上进行考量:一是研究分析视角上的弥合。弥补“自上而下”和“自下而上”两种单一的研究路径,综合考虑执行环境、结构、行动者以及结果四大元素,及其迭代式互动关系来整体、辩证、系统地探究政策执行过程;二是注重执行中的政治问题。重视政治制度安排,权力关系,以及权力运行机制对于政策执行的影响过程;三是重视政策循环圈的“相互内嵌”。将议程设置,政策制定,政策执行,政策评估,政策回馈,政策终结等环节纳入一个整体进行宏观思考。四是重视执行结构与行为主体的互动关系。既重视执行过程中执行结构的作用,也充分考虑执行行为主体的互动关系和自由裁量权。

  二、“整合式”视角下政策执行“梗阻”的四个基本问题

  (一)政策执行中忽视了“行政中的政治问题”

  学术界一般认为,“明诺布鲁克宣言”标志着“新公共行政学派”的产生,开始质疑和挑战政治与行政的二分法,认为行政学的研究在较长一段时期内过于关注技术,程序和方法问题,忽视了行政问题与政治问题的紧密关系。认为行政学不仅要关注组织,人事和预算等研究,更要关注行政过程中权力关系的交换和分配过程。因此,作为公共政策过程中的重要环节,政策执行既是行政问题,是组织人力、物力、财力,依靠各种技术方式实现政策目标的过程,又是政治问题,是关于政治资源和政治权力的分配过程。

  在中国的实践中,政策执行“梗阻”问题与政策过程中的权力归属、分配和运行紧密相关,受行政过程中因政治权力而产生不同政治关系的深刻影响。政策执行的过程不仅是行政系统内部的任务分配与合作,而是镶嵌在横向纵向党的权力和行政权力相互交织的权力结构体系中。这种权力结构既是一个静态的状态,又是一个动态的过程。在中国,政权最具特色的运行方式便是这种政治与行政的混合运作,政治过程往往要借助于行政过程,而行政过程也常常要借助于政治过程。如若党的权力与行政权力的运行机制不够顺畅,往往会导致权力错配和误用,造成权力运行背后制度安排的张力,进而产生执行梗阻现象。比如,历次中国机构改革方案都目标明确,但总会陷入到人员及部门调整“精简一膨胀”、职能调整“膨胀失调一紧缩调整”以及权力调整“下放一上收”的循环圈中,使改革效果大打折扣。深究原因则正是行政机构改革中政治权力和行政权力运行的失序和失范,出现中国现代国家建设目标的“三重替代”,即体制改革替代国家制度建设、行政体制改革替代政治体制改革,以及机构改革替代对行政体制的改革[1]。再比如,中国政治权力运行最基本的原则是民主集中制,认为其能够有效的保障政策执行。然而,事实并非如此。一项关于煤炭安全生产管理的研究表明,立法—执法并非一个连续性的政策过程,而是完全不同的政治过程。高度统一的“政治”可以保住立法中的一致,但却无法解决被掩盖了的制度安排之间的张力,从而导致政策执行的梗阻问题[2]。

  (二)政策执行中忽视了“政策循环圈”的相互内嵌

  政策科学产生以来,政策循环圈(Policy Cycle)理论就一直成为政策研究的一条重要主线。政策循环圈将政策过程从纵向和时间的维度进行划分,依次为议程设置、政策制定、政策执行、政策评估和政策终结。其代表性学者有卡穆拉、拉斯威尔和伊斯顿,以及霍格伍德和耿德华[3]。“政策循环圈”形成了政策过程分析的基础,帮助我们构建出一种探索公共政策的方式,将复杂和多变的政策过程分解为可以研究和管理的阶段。比如,学者凯尼尔就依据于这种“教科书”式的方式逐个寻找政策执行失败的原因和未能满足的相关条件和要求 [4]。

  事实上,“政策循环圈”中的政策执行与其他阶段的关系并不是一个理想化的,呈线性逐一推进的政策过程。学者们指出这种方式人为地创造了政策过程的虚拟世界,实际上现实的政策世界是复杂的,不仅仅是由这些简单的阶段或周期所组成。比如,萨巴蒂尔和詹金斯-史密斯总结了“政策循环圈”的劣势:“循环圈不完全是一个因果模式,不能为经验假设测试提供一个清晰的依据,循环圈在具体划分从议程设定到政策制定、执行和评价阶段存在很大程度的不准确性,同时包含一种内在的自上而下的思维方式,该理论片面地将政策周期分为“暂时”的分析单元” [5]。

  在中国的政策实践中,政策执行“梗阻”问题与未能充分重视“政策循环圈”的相互影响和相互递进有分不开的关系,包括政策问题的建构,政策目标的明晰性,决策过程中的价值多元,政策类型的差异性,以及政策执行评估的积极或消极作用等问题。比如,政策过程中的政策问题构建是一个政府、专家学者、市场主体、社会公众和大众媒体不断互动和强化的过程,具有典型的社会建构特征,政策问题的构建中如若不能综合反映相关利益群体的诉求,则这种诉求会转入到政策执行过程中。再比如,政策过程中决策的质量影响政策执行的效果。 政策过程中的决策还与价值理念紧密相关。与其他因素相比,理念是一个更加复杂的变量,它可以由多层次的因素组成,其中就包括了更深层次的意识形态和文化的因素。政策执行者也会根据自己的知识与经验加以解释和重构政策内涵与意旨,形成自己的政策。这种特质往往导致政策制定者设计出来的政策,被执行者的自我价值篡夺,使公共政策的良善意图无法贯彻执行。此外,政策类型对执行绩效的影响也十分明显,不同类型政策的执行模式不同,进而也会产生不同的执行结果。比如,有学者运用多案例比较研究方法,对中国背景下政策执行问题进行的研究表明,分配政策、构成性政策、规制政策、再分配政策所造成执行偏差的因素差异性很大 [6]。最后,政策执行与政策评估在政策循环圈中也是可以相互转换的。客观中立的政策评估有助于反馈政策制定和实施阶段真实的政策盲点和漏洞,起到政策监督的效果。然而,笔者也发现,中国公共政策执行的评估和监督往往具有“体制内循环”的特性,容易造成体制内部门之间的相互“庇护”,掩盖真实数据或事实,破坏政策循环圈的良性互动。

  (三)政策执行中科层结构横向与纵向的“矩阵陷阱”

  马克斯.韦伯指出,科层结构中组织的重要特点是非人格化(impersonal),即在科层制的有序结构中,按照制定的规章制度办事,横向和纵向职能部门之间倾向于互相合作,有机协调,不苟私情,不寻私利,完成组织任务和目标。然而,事实上,政策执行中科层结构间的关系是相当复杂的,并不像韦伯所描述的那样,天然是一个整体,不会产生内部的撕裂。政策在执行过程中会遇到具有不同行动特点的科层部门,在目标、激励和约束存在较大差异的情况下,政策执行过程面临的是高度分化的科层组织结构,并产生相应的磨擦,导致政策的最终走样[7]。政策执行的重要主体是科层结构中的组织。组织复杂性对于政策执行的影响源于多元组织形成的联合行动体,以及由此而产生的复杂性关系。从组织自身的视角来看,组织本身与执行之间的因果关系是以组织理论为基础,而组织的复杂性和组织运转失灵是政策不能被有效执行的原因。从多元组织行成的联合行动体来看,组织间关系聚焦多元行动者联合行动复杂性的问题,形成垂直网络和水平网络两个分析维度,关注行动者之间的府际关系与水平合作关系对执行结果的解释力。

  在中国的府际关系中,基层普遍出现政策选择性执行现象,上层决策与基层自主性需求之间的矛盾则是国家政策不能完整有效施行的根本原因。从组织内部运作机理角度来看,组织控制功能和管理的弱化,自由裁量权与自主权导致的组织权责的分化,政策目标欠缺共识、政策制定与执行功能模糊不清,欠缺解决执行者之间利益冲突的议价妥协机制是执行失败的重要原因[8]。比如,“干部经营者”、“公司型基层政权”、“谋利型政权”[9]等都是对地方政府利益主体行为特征进行的概括,提出了在中国政策目标的实现很大程度上取决于地方执行结构中个体行为者的技巧。同时,政府内部的考核机制设计也在很大程度上为基层政府维护共同利益而参与共谋行为提供了一个制度化基础,导致了目标替代。共谋行为的产生和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物,是现行组织制度中决策过程与执行过程分离所导致的结果,在很大程度上也是近年来政府制度设计、特别是集权决策过程和激励机制强化所导致的非预期结果[10]。再比如,从官僚组织结构的本质着手,政策信息在组织中是如何传递、解释和转换的,认为新的政策信息与官僚组织旧的“标准作业程序”之间的差异导致了政策目标和执行结果之间的鸿沟[11]。

  在中国跨部门的横向协同同样面临着不小的阻力,这与部门利益的自我扩张和保护是息息相关的。科层结构中的组织会努力保持自己的自主性,如果进行跨部门合作,则意味着组织要牺牲一部分自主性,失去对于结果的可预测性,并担心因为可能的失败而遭受潜在的惩罚和牵连。部门利益的另外一种形式是权力和资源,利益追求采取“保护存量”和“扩张增量”两种基本形式。此外,跨部门协同需要“合作文化”的支撑,呼唤部门对于合作的积极态度,真诚的信念,追求共同目标的承诺,以及充分的合作能力。然而,现实中,跨部门合作面临在伦理观念层面和组织结构层面的制约。伦理观念层面主要关注部门公共价值的缺失,部门利益高于整体利益,奉行“本位主义”,具有内输入和封闭性的自循环体系特征。组织结构层面主要涉及到职能权限缺乏明晰界限,部门职责交叉,权责不对称,多头决策和管理等现象较为突出[12]。

  (四)政策执行中基层官僚的“主体性人格与执行裁量权”问题

  20世纪80年代以来,随着服务型行政改革理念和浪潮的深入,对于主体性人格的呼唤愈之强烈,突出强调行政人员在处理行政事务中的能动性。主体性行政人格的内在结构包括行政道德情感系统、准则系统和目标系统三个方面。道德情感系统决定了行政人员对于行政实践的好恶判断,准则系统决定了处理行政事务的原则立场和根本态度,目标系统则是行政人员从事行政事务的动力因素和导向力量,是决定行政人员人格最终样态的核心因素。基于主体性行政人格的理论基础,行政人员需要的三种重要能力分别为道德认识能力,情感展示能力,以及责任承担能力。前两者着重突出行政人员对于行政事务的热情,不断总结经验,追求卓越的品质;后者着重突出驾驭环境,喜欢摆脱程序性的事务,创造性地进行工作的特征。主体性行政人格理论为行政人员执行自由裁量权的研究奠定了理论基础[13]。较早将这种行政哲学思想引入到政策研究的当属西方学者利普斯基,其在著作《基层官僚理论:基层官员的困境》中对于基层官僚的作用和在执行过程中的角色进行了详细地解释和分析,指出基层官僚拥有巨大的自由裁量权[14]。布热津斯基也论述过:“政策制定者被淹没在事件和信息之中……大量的决策由官僚机构在政策执行阶段做出,且常常受到官僚机构的扭曲”[15]。

  基层官僚是指“处于基层、同时也是最前线的政府工作人员,他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员”[16]。基层官僚的道德认知、情感展示水平,以及责任承担能力不仅给予他们摆脱法律、法规和组织规定的自由裁量权,更决定了基层官僚在履行行政责任,提供公共服务,和塑造政府形象的水平。基层官僚在与社会公众直接的互动中享有“不对等”的关系,也是建立在社会公众“非自愿性”的基础上,因其享有组织所赋予的针对公民个人的权益分配和再分配的权力。基层官僚会因为无法做到对公民提供周到的服务而受到惩罚。但是我们不能忽略一个事实,即基层官僚在将一个具体的政策付诸实践的时候总是面对很多困境,这使他们不得不想尽各种办法处理问题:(1)基层官僚在执行任务过程中资源总是相对不足;(2)为满足社会大众的要求,服务的需求会不断增加;(3)组织机构的目标期望,通常是模糊、不明确和矛盾的;(4)以目标为导向的绩效评估往往难以估量[17]。利普斯基认为基层官僚在处理这种不确定性时一般会做出三种反应:首先采取“限制需求”的方式,最大限度地利用现有资源,并使社会大众尽量遵守取得服务的程序;其次转变工作理念,以降低或限制社会大众需求其目标;三是转变社会大人对于服务的态度和理解,使工作目标和绩效之间的差距更易被接受。面对这种责任逃避的困境,组织机构倾向于采取“绩效考核”的措施增加对基层官僚的控制,但效果往往适得其反,会进一步导致组织中上级与下级信任程度的降低,基层官僚会更不愿意承担责任[18]。

  在中国的政策实践中,基层官僚在执行过程中同样会基于自身利益的需求,挣脱上级的控制,重塑甚至颠覆原有的政策内涵。比如,有学者以小岗村为研究对象,通过对小岗村的农村土地流转政策执行情况及偏差进行实证分析,得出结论,处于公共政策执行末梢环节的基层官僚在资源稀缺和公共服务弹性需求的夹缝之中,因其特殊的身份、地位和工作性质而持有相当大的政策制定能力,导致公共利益权威分配过程中产生偏差,分析了形成该问题的三个具体原因[1]。基层官员在政策执行过程中需要将抽象的政策文本转化为工作任务,并根据具体情况进行调整,有学者从行政部门的政治约束、基层官员感知的资源支持和政策偏好进行分析,解释基层官员的政策执行行为,以及由此产生的“政策偏移”现象。

  三、作为治理的协商民主:一个诊断框架

  协商民主在西方和中国有着不同的社会背景和历史文化基础,形成了不同的话语体系。近十几年来,西方学者尝试努力将协商民主作为一种治理方式逐渐引入到政府改革和社会治理等方面,呈现出一种以“治理”为导向的解决现实问题的“实用主义”研究趋势。一般意义上讲,治理理论认为有限的政府,有效监管的市场,以及成熟的社会之间的有机合作能够有效应对复杂的社会问题。然而,治理作为一种一般性的普适理论,在与各个民族国家政体、历史、文化等具体结合后,产生了特殊的治理形态,以适用于不同国家的基本国情。协商民主在中国的发展契合了中国共产党开展国家建设和国家治理的需要,既要满足中国崛起过程中政治话语体系的构建,又要满足国家治理体系和能力现代化进程中的工具性需求,有效应对全球化、现代化和多元化带来的挑战[19]。

  当代中国协商治理秉承的是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的基本理念,是在涉及到复杂公共政策过程的变迁中,整合党政领导干部、技术官僚、咨询智库、专家学者、市场主体和社会公众共同参与治理过程,通过多元主体的和谐共进,调整和分配公共价值和公共利益,进行充分的社会整合,化解因利益、价值和信息不均衡而带来的政策过程异化。其目标指向是国家治理体系与治理能力现代化。正如有国外学者认为,关于协商民主的基本观点,也许会在中国得到很好的应用[20],推动中国由传统的公共行政模式渐进转变为多元主体共治的公共治理模式。归纳起来,作为治理的协商民主包含以下3个层次:

  (一)作为一种民主治理的制度安排,有效规范权力行使

  党的十八大报告明确提出,要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展。在协商民主制度的规范和推动下,执政党、人大、政府、政协、党派团体,以及社会各方面,将实现全方位、多层次的协商民主。在这种权力制度安排中,中国共产党始终处于国家建设的核心位置,拥有领导权,然而,作为治理的协商民主能够规范中国共产党在处理与人大,政协,政府,民主党派关系中的权力运行机制,避免权力运行的失范和失序。坚持求同存异,蕴含着合作、参与、对话、妥协、包容的精神,能够最大程度地包容和表达各种利益诉求。同样,社会各界可以就国家大政方针、政治生活中的重大事项、经济和社会发展中的重要问题等,在决策前和决策中进行充分、民主、平等、真诚的协商讨论。

  (二)作为一种价值理念,强调公共治理中的包容性、参与性、协作性和平等性

  在这种公共生活中,治理是以民主真实性、更好的公共理性与公共政策的合法性等非效率性价值为取向,以公共协商为实现路径的一种治理方式。在这种方式里,“许多空间被创造出来以使得不同的机构、中介、团体、积极分子以及公民个人走到一起就紧迫的社会问题进行协商” [21]。正如有学者指出,“行政理性与代议制理性都存在着缺陷,它们都需要公民参与的协商理性的补足。公共协商的一大功能是减少或克服有限理性,这种有限理性不仅是行政系统的,而且也是代议制系统的”[22]。包容性,参与性,协作性,合作性,平等性是社会公众真正参与的基本原则。包容性强调协商主体的广泛性,将各个利益相关方尽可能纳入协商程序;参与性强调所有相关方都有平等反映他们诉求和利益的机关;协作性强调各相关利益方群策群力,共同寻求解决方案;合作性则要求各相关方对自身的诉求和利益进行一定程度克制,以达成妥协;平等性是为了实现协商参与者们在沟通对话过程中不受强制性地提出和表达观点,包括参与过程的机会平等,信息分享的平等,资源分配的平等,以及程序性的平等。

  (三)作为一种民主治理的技术,通过平等、真诚的对话达成 “共识”的过程

  在公共领域内,多方力量之间就分歧和冲突进行对话,通过相互不断说服,持续互动的过程,最终实现偏好的转换,从而推动组织间更好的合作,或者个人对于组织更强的认同,并转而进一步支持组织的政策安排。组织间的协商的必要性表现为国家权力机构之间,政府部门之间(横向和纵向)缺乏良好的沟通协调机制,以及统一有效的决策制定和实施机制,进而使政府责任能力大幅削弱。组织层面的协商至少应该包括两个方面:一是组织内部的文化、价值观,以及信息管理等;二是组织间的互动,包括组织结构的融合,财政资金的分配,以及团队的合作和分享。组织与个人层面的协商包括:作为组织中的个人对社会公众提供公共服务过程中的行为;以及组织对于个人关于绩效目标的设置,以及组织责任的分担等方面。

  四、协商民主与“梗阻”问题:诊断与治理

  (一)规范权力运行机制,克服权力集中、滥用和错用的政治问题

  马克斯·韦伯认为,只有当权力的统治得到另一方的广泛认可而接受时,权力统治才能不被推翻,走向末路。就是说“任何统治都企图唤起并维持对它的合法性信仰”。“合法性”赋予权力统治关系以一种正当性,基于这种正当性,权力统治被承认和服从[23]。政策执行过程中的“梗阻”问题源头是权力运行机制不合理,特别是其规范性在政策层面不能得到有效解决。因此,只有在民主治理的层面运用协商民主的制度安排,理顺权力运行机制才能为有效的政策执行奠定根本性的基础。

  一是规范中国共产党与其他权力机关的权力关系和运行机制。中国共产党是中国国家建设的领导核心,是领导人民进行国家建设,是中国国家成长的重要政治保障和基本动力。然而,执政党在领导国家建设中的权力行使和运用不是抽象的,必须寻找一定的、具体的权力运行机制有效实现执政党的意志,避免抽象的党的领导在实践中变成党包办一切和替代一切。协商民主制度可以进一步规范权力运行机制,有效衔接执政党与各政治机构之间的权力行使。具体来讲,加强执政党与人大常委会就立法和重大问题决定的民主协商。执政党所提出的修改法律的建议、关于国家中长期发展规划的建议等,须经人大或人大常委会审议通过才能生效并付诸实施;加强在干部选举、任免和监督工作中的民主协商,将“党管干部”原则与人大及其常委会选举、任免干部以及对这些干部行使监督权有机结合起来。加强人大及其常委会同政府的协商。作为治理的协商民主在规范中国共产党与国家权力机关权力运行机制的同时,也在很大程度上有利于进一步理顺党政关系。

  党政关系是我国政治体制改革的重要内容,如何坚持党的领导,又避免党的干预过多,过细的问题一直是急需破解的难题。处理好党政关系需要明确两者的不同性质、不同职能、不同组织形式和工作方式,继而在基础上找到合适的连接点。这个连接点则是通过协商民主制度规范执政党与人民代表大会的权力运行机制。执政党一方面要努力把相当时间和精力用在广泛地联系民众,倾听群众呼声,整合群众利益诉求;另一方面又要通过执政党与人大的协商机制将这种利益诉求通过国家权力机关变为政府的行为准则和行动指南,并使其工作对人大负责,受人大监督。使党对于国家事务的领导更加富有领导性,稳妥性,原则性,幕后性,以及正确性,从而使党的领导更有效,更得力。

  二是发挥人民政协的政治协商、参政议政和民主监督作用。人民政协在中国现有政治制度安排下,既不是“权力机构”,也不是“决策机构”,长期以来,在发挥三大职能时,存在“硬约束”不足,“软约束”不强的尴尬局面,也面临参政议政能力不足的自身建设问题,使人民政协在发挥自身功能是效果大打折扣。2015年,中办印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》,明确了人民政协是国家治理体现的重要组成部分,通过规范协商内容,丰富协商形式,加强政协协商与党委和政府工作的有效衔接,加强人民政协制度建设和提高政协协商能力等方式进一步规范权力运行机制,强化人民政协专门协商机构的重要地位。同时,中国共产党还在人民政协同各民主党派和各界代表人士,通过采取政协全国委员会全体会议、常务委员会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议等形式,进行更大范围的协商。因此,笔者认为,作为治理的协商民主可以进一步规范权力运行机制,将执政党的意志通过有序的权力运行与人大、政府和政协相对接,有助于克服以党代法,党政不分,以及权力过于集中、滥用、错用等问题,保证党的核心领导既不受损害又具有合法性,为解决政策执行“梗阻”问题在权力运行层面上提供制度保障。

  (二)推动政策循环圈的“相互内嵌”,保持政策过程的开放性,公共性和民主性

  实践情况证明,政策过程并不是按照“教科书”的方式来展开,一项政策在执行过程同时受到政策其他阶段,比如议程设置,政策制定或政策评估,循环往复的影响。因此,解决政策过程各个阶段相互脱离的状况能够更有利于解决执行的“梗阻”问题。笔者认为,在政策过程中引入协商民主的政策安排,有助于推动政策循环圈的“相互内嵌”,保持政策过程的开放性,公共性和民主性。

  政策执行虽然看上去是对一项政策的贯彻和落实,但事实上却是一个社会建构的过程。从这个角度来看,执行过程可以向前延伸到政策议程的设置阶段,政策议程如何被社会建构,“嵌入”到什么样的社会结构和网络之中都会影响到政策的执行效果。政策议程设置可以说是政策过程的起点,涉及到诸如经济社会和文化等复杂问题如何进入到政策过程,扮演一个“漏斗”的作用,将带有明显价值偏好的“问题”引入政策过程。协商民主的引入可以有助于维护公共政策议程建构的公共性、合法性、民主性和有效性,避免政策议程设置受到特定利益集团和社会阶层的“绑架”。也就是说,当公共政策议程的设置在价值取向上更加富有公共性和民主性后,会更有利于政策过程的良性延续,包括政策执行的过程。这种机制可以使官员主体、公众主体和专家主体保持良好、有序和建设性的互动机制,确保权力在核心利益相关者之间进行规范性、有效性的配置,建立价值偏好与理性之间的平衡[24]。正如拉塞尔指出:“要想成功地解决问题,就必须对真正的问题找到正确的答案,我们经历的失败常常更多的是因为解决了错误的问题,而不是因为我们为真正的问题找到了错误的解决方案” [25]。

  政策议程明确后,政策参与者们便开始寻找解决这些问题的办法,试图回答“什么样的政策安排”可以解决这些社会问题,这就是我们通常所说的政策制定。一个没有考虑执行过程的决策是一个不完整的决策;同样地,一个没有将执行过程考虑在内的决策研究是一个不完整的决策研究。美国政策科学家史密斯明确地将理想化的政策视为影响政策执行的首要因素。实践经验告诉我们,政策执行的溃败经常与政策制定过程中合理性、明晰性、协调性、稳定性以及公平性的共同缺失,或者某几个方面的缺失有着紧密的联系。比如,美国学者霍尔珀林提出导致政策执行失败的三个基本原因之一就是政策执行人员无法准确地了解决策者的意图,或所得到的政策指令往往是含糊笼统的。模糊政策会迫使执行者选择一定的“转化工具”,将较难开展的“试验性执行”工作转化为较易完成的“行政性执行”工作,完成政策执行任务[26]。

  协商民主在政策制定中的引入将使政策执行中的分歧前置到政策制定的过程,从而保障决策的顺利实施。协商民主的理论家们也宣称,在一个强调平等参与、相互尊重和充分理由论证的环境中一起商议公共政策,可以更好地沟通和化解分歧,也更可能形成更多体察到的合法性以及事实上也更多共识、理性和正义的公共政策[27]。在政策制定过程中,认定参与主体、公开协商讨论,并在协商共识的基础上进行公共决策的过程。协商民主赋予决策过程以规范性,程序性,真实性,把参与协商各方意见和意志的形成过程置于核心地位,使协商成为一种制度化的过程。特别是,社会公众通过对公共议题的反复讨论,促成观念转换,达成共识,并将这种共识传递到决策过程中,形成公众协商和政治系统内的协商互动。协商民主有利于增强政策制定中协商的广泛性针对性,既推动社会公众广泛参与,又不断调动体制内积极因素,发挥人大代表、政协委员以及民主党派、无党派人士、工商联等的沟通协商作用。通过完善人大代表议案建议和政协提案办理联系机制,建立和完善台账制度,将建议和提案办理纳入政府年度督查工作计划,办理结果逐步向社会公开。坚持专业事项专家咨询论证,吸纳社会公众特别是利益相关方参与协商。

  此外,当公共政策执行过程中新出现且获得人们理性认知和初步整合的相关社会公共问题,得以渠道化地进入新一轮协商决策过程。政策执行过程中,作为协商民主重要机制的政府协商,为各相关执行主体参与协商创造了条件,通过政府信息公开,对立法决策等相关议题实施过程进行及时反馈。通过建立健全决策咨询机制,完善咨询程序,提高政策执行过程中的咨询质量。决策机构依据在公共政策执行过程中所发现的问题,对公共政策重新审视——或修正目标完善既有的公共政策,或进一步修正决策,或细化决策,或补充决策,亦或重新决策。

  公共政策评估是指特定的评估主体根据一定的标准和程序,通过考察政策过程的各个阶段、各个环节,对政策的效果、效能及价值所进行的检测、评价和判断。它将公共政策的运行情况反馈给决策机构,构成进一步修正调适公共政策的基础。政策评估既可以进一步完善公共决策的质量,更可以对于政策执行过程中的问题及时纠偏,防止自上而下层层打折扣、缺斤少两,不按时执行,以及等、观、望等问题。比如,2014年7月,国务院委托中国科学院、国务院发展研究中心、国家行政学院、全国工商联四家对于政府行政审批制度改革进行第三方评估。在公共政策评估中引入协商民主的治理机制,有利于解决当前政策评估主观化、形式化的评估现状,进一步解决执行“梗阻”问题。一方面解决评估过程公开化,另一方面解决评估结果公开化。通过协商民主的公开性,将评估主体、方案、时间、场所、进度以及经费等进行公开。此外,将评估结果公开化与“使用取向化”相结合,既通过公开让社会公众和政策目标群体参与监督,又将政策评估应用于政策循环圈,以改善决策质量和提升执行效力。

  图1

  (三)构建横向间结构性协商和程序性协商机制

  为了有效达到组织目标,人们在正式组织框架内提出了各种有关分工合作、信息加工、激励机制等组织设计。然而,大量实践证明,正式组织在演化变动的运行过程中,并不总是按照人们的理性设计运行,而常常受制于制度环境中的其他机制和条件。科层结构中的组织间关系亦是如此。组织中横向与纵向的关系间,往往因利益不同、价值观迥异,或信息不对称,而陷入科层结构中的“矩阵陷阱”,形成“资源分割”、“权力分割”和“信息分割”,造成执行梗阻问题。引入作为治理的协商民主,可以是使相互冲突的不同执行主体得以调和,并促使其采取持续的联合行动以达到政策目标,既可以不断调整规范组织间的正式制度和规则,也可以利用非正式的互动和协商,形成一个良性互动的过程,它强调多元执行主体间的系统动态性、自组织协调性和组织间合作的稳定性。在结构层面来看,罗德斯提出的“资源依赖理论”能够较好地解释组织间的协作关系,任何组织都不会拥有实现政策目标的所有资源,为了实现自己的目标,组织之间不得不交换资源,必须从其他组织和群体中获得资源,因而产生了协作的动机和意愿,建立资源共享的制度安排[28]。在资源交换过程中,占优势资源的组织会保留自由裁量权,并运用这种权力主导组织间关系和资源分配,并导致占支配地位的组织在游戏规则范围内运用策略来主导交换过程。

  作为治理的协商民主引入能够构建横向组织部门间的结构性协商机制和程序性协商机制,促进横向部门间的伙伴关系形成。在结构层面中的资源交换过程中,通过推动跨部门的协同,搭建组织载体和对话平台,在制度上推动更加公平的资源交换对话,构建一种结构性的协商机制。在横向组织间的跨部门合作中运用结构性协商机制实现资源整合和政策整合。一方面实现人力、物力、财力等实体性资源的优势互补和聚合效应;另一方面通过交流与共享,实现知识、信息、技术等资源的协同增效,建立一种跨越不同政府职能部门的真正伙伴关系。同时,构建程序性的协商机制,重于实现协同的程序性安排和技术手段,如面临“跨界问题”时的议程设定和决策程序、制度化信息交流平台、促进协同的财政工具和控制工具的选择等。在动态的对话互动中,程序性协商机制有利于使组织间的关系趋向于自愿的协商合作,组织间更加了解彼此需求,形成基本共识,对合作产生积极态度,进行合作的可行性评估和预判,以及在合作过程中有更强的协同能力[29]。避免组织间关系的人缘化,正式制度和规则被非正式关系而破坏的现象出现。总而言之,构建结构性和程序性的协商机制有助于通过组织间的互动,及由此形成的潜在相对相力相互作用的结果,进而有可能压缩强势组织的自由裁量权,达成资源交换的相对平等。

  图2

  (四)优化中央和地方间的关系,提供激励相容机制

  作为治理的协商民主还可以提供政策执行强大的激励结构,最优化纵向中央地方关系之间的相容关系,充分考虑这些广泛存在于各种正式和非正式规则之中的制度背景,以及它们对不同政策主体所产生的激励结构。激励结构的错位,容易引发学者们所归纳的“共谋现象”,在面对无法完成的目标和强大的激励(惩罚)压力,基层政府只能通过共谋行为来应对。例如,上级政府在制定目标时急于出政绩而提出不切实际的目标,在制定政策和下达任务时没有考虑到执行的成本和困难程度,共谋行为便易发生。这种共谋现象,还可以表现在地方政府在纵向间关系中采用非正式的方式敷衍参与,象征执行,甚至包括采取暗中调整、消极抵抗,最终引发“集体无行动”的“准退出现象” [30]。

  因此,有效激励设计的基本前提是,设计者必须对组织激励与人们组织行为之间的关系有着深入了解。正如有学者论述,任何一项执行绩效高、政策行动者行为意愿强烈的政策背后“都一定有与之相对应的强大的激励和提供这些激励的制度安排”,即激励是影响政策执行多样性的决定因素和内在源泉[31]。只有激励相容,中央和地方政府才能形成政府间关系的稳定,推动组织间整合各种资源,形成中央和地方政府形成冲突性低、明晰性强的政策,进而形成政策执行合力。中央和地方在互动过程中,通过协商式对话解决相互间的冲突,特别就政治激励(干部考核指标、行政发包等)和经济激励(经济、财税等政策)的政策内容进行互动和谈判,实现利益的平衡和妥协。通过作为治理的协商民主,设计合理的激励机制,甚至是制度安排,防止激励过度或者迎合激励的现象发生。注重中央和地方在政策制定和政策执行过程中达成共识的互动对话过程,基于各自的利益预期展开一系列不断参与的连续性互动,不断试探对方意图并使得自身意图为对方所领会和施行的互动过程,进而领会对方意图,逐渐形成双方都能接受的共识。随着对话进行,双方通过多回合互动,政策内容的重要程度和政策意图越发清晰,利益相关方的信息分布也趋向对称,产生对于双方都正向的激励强度,从而推动中央和地方政府做出相互促进的行为选择。

  图3

  (五)重塑基层官僚公共行政精神,打通“最后一公里”

  在中国传统文化伦理教化的非理性文化软约束下,传统的宗族观念和臣民文化仍然深刻地影响着民族心理的特征,并在此基础上形成了人情基调之上的宗法等级制和基于相熟相知的信任关系。在我国的行政体制改革中,适时地转向了建设以服务型政府为导向的现代政府管理体制,需要摆脱基层官僚基于熟人社会的行政方式,重塑他们的公共行政精神。正如詹姆斯·威尔逊曾说:要了解一个政府官僚机构,就必须理解他的第一线职员如何工作。然而,如何通过重塑和强化其公共行政精神,正向性发挥基层官僚的主体性人格,更好使自由裁量权在政府执行中服务于社会公众,而不是被个人利益所绑架,利用权力关系的不对等,信息享有的不对称,乃至资源分配的不公开而影响政策实施的效果。笔者以为,作为治理的协商民主引入到基层官僚治理层面,可以重塑其公共行政精神,打通政策执行落地的“最后一公里”。

  图4

  一是基层官僚与社会公众情感共同体的形成。利普斯基认为基层官僚在政策执行中既是实施者,又是决策者,这源于政策内容本身的原则性和抽象性。因此,作为治理的协商民主可以通过制度化的行为将基层官僚与社会公众统一到公共的善的价值追求上。通过与社会公众,特别是与社会弱势群体的不断互动对话,保障决策和政策实施过程中较为平等、充分地反映所涉及的各关联群体对于自我利益和价值的意见诉求,调节个体利益和公共利益之间的矛盾,使最终产生的协商决策共识能反映和维护公共的善。实现正义是协商民主的内在精神原则,借助基层官僚的政策实施,将影响社会大众的政治心理,激发广泛的情感和价值认同。一方面,有利于消除基层官僚与政策目标群体对所执行政策的价值和功能的共识,祛除人们对于政策认同的障碍,又或帮助基层官僚寻找政策实施中可能的盲点,予以提醒;另一方面,有利于克服“心理抗拒和漠然游离”的对立状态,形成共同的道德责任感,推动基层官僚和社会公众更加自愿自觉地执行或配合执行政策。政策目标群体在深度认同中对于公共政策执行的配合与监督,在一定程度上将有助于消除公共政策执行中出现的“政策执行停滞化”。

  二是以透明和平等,推动“权力本位”向“权利本位”转变。权力本位是传统公共行政的主要特点,政府在拥有权力、资源和信息的相对优势下,依据自身的行为逻辑和权力运行方式,来处理和社会公众的关系。这种关系具体表现为“颐指气使”,“吃拿卡要”,“人浮于事”,乃至“弄虚作假”。作为治理的协商民主要求基层政府和官僚具有透明、公平和责任的特质,并以此为契机,推动向“权利本位”转变,即推动基层官僚与公众的良性对话,提升尊重权利的意识,确立发展“平衡行政”,使行政过程充满宽容和善意。努力塑造“高公民精神-高行政管理”的公共行政运作模式,促进公共行政运作中人与人之间、人与组织之间有更多的互动,尤其是公务员能够更快捷地回应公民的诉求。

  作为治理的协商民主的内在要求之一是要做好信息公开,督促推动基层官僚透明行政。通过信息公开保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利,推动政府协商的公开和透明,也有利于畅通与社会公众的联系渠道,拓宽协商路径。做好信息公开还可以使协商建立在真实和可靠的信息基础之上,便于社会公众掌握宏观背景、了解真实情况,做出理性的正确判断[32]。通过信息公开,保障基层官僚与社会公众的信息对称,以更好地加强责任意识。正如弗里德里克森所述,“责任精神是公共行政中不可或缺的,同时,行政权力来自人民主权的让渡,公共行政向人民负责” [33]。

  作为治理的协商民主的内在要求之二是树立平等理念。在良好的社会政治形态中,也就是在将平等共识作为政治行为的指导思想和实践内容的社会中,体现在道德和法律中的平等可以代替自然所造成的人与人之间的生理上的不平等。基层官僚平等理念的树立,有利于在与社会公众打交道过程中,能够建立与公众的平等关系,强化服务意识,克已奉公,遵守程序,有序合理分配资源,并富有良好的回应性。在资源不充分的工作压力下,能够在平等理念的引导下,有效使用自由裁量权,排出合理优先序,能够真正为了公众的福利和利益而行动。同时,基层官僚在对待弱势群体上,更要尊重他们的人格和尊严,保障在服务中使他们无差别地享受各种权利。

  五、结论

  “自上而下”与“自下而上”两种视角在尝试回答政策执行“梗阻”问题时提供了可供遵循的解决路径和方法,对政策执行的理论研究做出了一定贡献。然而,国内外学术界在发展政策执行研究的理论范式中开始质疑“自上而下”与“自下而上”两种视角的理论解释力。随之,理论界开始将政策执行研究推向“整合式”视角,尝试弥补自上而下与自下而上两种研究视角的缺陷,纳入多种自变量解释执行“梗阻”问题。但是,“整合式”视角在发展过程时遇到一个饱受诟病的问题是“变量”太多,找不到一个可供剖析的具体路径。笔者尝试在理论上推动“整合式”视角的理论解释力,引入“作为治理的协商民主”来更加有力地为解释政策执行梗阻问题提供一个诊断框架。提出通过规范权力运行机制,解决执行中的政治问题;推动政策循环圈的“相互内嵌”;优化中央和地方间的关系,提供激励相容机制;构建横向间结构性协商和程序性协商机制,避免科层结构中的“矩阵陷阱”;以及重塑基层官僚公共行政精神来解决政策执行“梗阻”问题。诚然,政策执行“梗阻”问题是一个在理论和实践层面非常复杂的问题,本研究尝试对于诊断“梗阻”问题作一些理论上的微薄弥补,所提出的问题、诊断框架,以及治理路径主要在于希望进一步推动这方面的研究。

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