我们现在改革的过程中间，改革的协调性怎么进一步的增强?这是当前改革推进过程中间迫切需要解决的一个大的问题。大家看到我们现在出台的改革的方案已经很多了。怎么样让这些改革的方案落地，增强改革的协调性，其中一个重要的方面就是要让改革有一定的容错性。改革不能说是100%都是正确的，改革过程中间有各种各样的不确定性。有可能改革没有达到预期的目标，在这种情况下，怎么样去容忍改革的失败?中央对这个问题有明确的精神。

　　我记得总书记专门讲过这个问题，中纪委也曾经明确了，说对于故意的违规违纪违法和改革探索过程中间出现的问题要区分开来。从原则上讲应当说是很容易的。但是落到具体操作的过程中间要具体区分，实际上就非常困难。怎么去判断它是为了改革出现一些错，还是说故意的有意的?我们一方面强调改革要依法改革、依规改革，但是改革要突破一些条条框框，这两者中间肯定有冲突的。怎么把既依法依规改革和调动大家的改革积极性并融，我觉得在改革模式上可以进一步的调整和完善。

　　我们现在的改革模式是通过顶层设计自上而下的改革。通过过去30多年的改革，我觉得加强顶层设计实行自上而下的改革是有必要的，有利于使改革形成一盘棋全面推动。尤其全面深化改革，也就是系统性改革、总体性改革的这么一个时期是很有必要的。但是改革的推动如果只有自上而下，没有自下而上的这么一种模式，那我觉得可能就会出现我们现实中间遇到的各种各样的问题。因为顶层设计要是太细了，它可能就无法照顾到全国各个地方的情况。中国这么大，发展差距很明显，情况千差万别，要照顾到所有的地方，那是非常困难的。如果说我们不那么细，让它粗一点，就是按照改革的精神去推动适合于当地各种各样的改革。问责的机制怎么完善?因为问责有时候是根据精神去推定的，可能没有白纸黑字的一些规定。比如说我们讲“八项规定”，按照“八项规定”的精神，精神实际上就是一个推理，就是依据“八项规定”这个基础上，按照这么一个原则去推，去判断你的行为，你是不是违反规定了?所以讲“八项规定”和“八项规定”精神，那是不一样的，是有区别的。这个时候恐怕纪检部门就会有一些自由裁量权。我网上看到一个报道，说几个老师私人聚会当中违反了“八项规定”，这个事很快纠正了。从这样一个事件里面可以看得出来，在这种情况下，怎么去判断这个行为是不是符合中央改革的要求和改革的精神?这里面也面临很多的难题。

　　我们改革的模式如果主要以自上而下，然后再加上问责这样一种机制，那就意味着在地方改革的时候可能面临各种不确定性以及风险。这种情况下改革可能出现等待、观望，或者实在拖不下去了才去改，但是这个改革可能就会变形、走样。比如说大家都知道的车改。车改方向是正确的，出发点是好的，但是车改所带来的一刀切的做法，给地方实际上带来很大财政的压力。我们做了一个地方财政经济运行的大型调研，分东部、中部、西北、东北四大片，加上网络问卷，其中发现对车改反映是非常强烈的。我们的出发点是要减少公车私用、减少腐败、同时节省财政资金，实际的效果财政资金不但没有减少，反而大大增加了。有些地方可能维持公车的运转也就是二三十万。但是按照车改的方案，人人有份，它可能要增加一百二三十万，在当前的这种经济财政形势下，地方收支压力本来就很大，地方因为车改实际上要增加一大笔的支出。

　　从这个角度来看，像车改能不能进一步的去完善，整个原则、整个方向、整个要求我是明确的，就是你不能公车私用，减少车上的腐败。另外一方面我要节省资金，节省上面的开支，怎么改?各个地方因地制宜，只要达到这个目标，我以目标位导向进行考核，你是不是按照我这个方法去改革?我觉得可以适当的放开。我讲这个例子就是说，改革的顶层设计有时候难以照顾到方方面面。这种情况下我们感觉，既要有自上而下的改革，也要有自下而上的改革。你自上而下通过顶层设计，整个方向、整个目标、整个要求提出来，同时让地方根据地方的实际情况去探索，就是自下而上，上下结合。我觉得自上而下、自下而上两个积极性就能调动起来了。

　　我们问责的机制上怎么样去完善?对于改革政策的落实也需要有一个问责机制，但是问责机制我觉得也是需要改革需要去完善的。完善就是要以结果为导向。现在财政资金的使用强调以绩效为导向，绩效就是以结果为导向。我想改革应当是以结果为导向，不是拘泥于改革某一种方法、某一种方式、某一个路径，而是看结果。条条道路通罗马，你只要达到我改革整体的要求，达到预期的目标，这样的改革就是好的改革。这样改革空间我觉得更大了，大家手脚也能放开了。在考核的时候、问责的时候，比如说审计、纪检进行检查的时候，我以绩效为导向进行检查，判断你是不是违规?我看你是不是促进生产力的发展?是不是有利于增强老百姓对政府的信心和信任?如果你做到了这一些我认为就应当判断为你都是正确的。所以这些方面我认为实际上是也需要完善的。

　　所以改革本身它也需要改革。传统的那种方式可能在过去是比较适用的，但是在新的时期，对改革方式本身也需要改革，也需要完善。只有这样改革积极性才能充分调动起来。中央出台的改革方案才能真正的落地。

　　我去年讲过改革存在着“空转打滑”的这么一种现象，不是说改革的部署出了问题。中央对改革部署实际上非常清晰的，也是非常正确的。但是改革推进的过程中间我觉得出了问题，这些问题并不可怕。我们既然及时地认识到了这个问题，就要及时地进行调整，这是我想讲的第一点，就是我们改革模式自上而下和自下而上应当结合起来。

　　第二点是我们改革要抓住主线。在当前全面深化改革的新时期，我们改革的主线是什么?中央经济工作会议提出来抓住有牵引性、基础性、关键性的改革，提出国企改革、财税改革、金融改革、社保改革等等。这些改革都很重要，但是这些改革里头最重要的，或者说能成为纲，成为主线的改革是什么?其实是中央与地方关系的改革，这是一条主线。我提到的国企改革也好、财税改革也好、金融改革也好、社保改革也好，都离不开中央与地方的关系，怎么样处理?我刚才谈到对改革的改革，也涉及到改革权划分的问题。我们现在提出来要财政事权划分，也有改革权划分的问题。你的改革权限哪一些是中央做出的决定，哪一些是地方根据中央决定可以自主进行改革的。你不可能事无巨细都等着中央文件下来。文件下来还要等实施细则下来，实施细则下来，这样一等时间就过去了。十八届三中全会说改革总目标是国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理体系和治理能力的现代化，我认为就是国家治理机构的现代化。国家治理结构最核心的就是中央与地方关系到底怎么处理?

　　我觉得这个在当下这个阶段应当成为改革主线，就是其他改革都要围绕这个主线做文章。因为没有中央与地方两个积极性，没有两个积极性形成一种合力，什么改革都难以有效的推动。所以中央与地方的关系理顺，实际上关系到两个积极性问题。中国这么大、人这么多、情况这么复杂，发展也好、改革也好，离不开地方和中央的积极性。两个积极性形成合力，毫无疑问中央与地方关系就要理顺和调整。我们过去的改革是经济改革，也就是市场化，那时候改革实际上也是把中央与地方的关系放在非常重要的方面。9年分税制的改革改的是什么?实际上就是中央与地方的关系，主要是事财权，财力方面调整中央与地方的关系。正是90年代分税制的改革带动其他方面的改革，调动了地方的积极性，所以带动了我们过去多年持续多年快速增长，增强了中央政府宏观的控制能力、统筹能力、实现了我们的长治久安。

　　到了现在，这个问题又摆在我们面前。我们在90年代的改革基础之上，还在进一步推动事权的改革。事权改革我们已经触及到了，比如说简政放权是不是涉及到事权的改革，有些权利往下放本身受益于事权改革。我们司法体制改革，五级司法体制变成两级司法体制，也是受益于我们事权改革，我们事权改革现在还没有完成。中央最近出的文件就是财政事权和支出责任划分改革。这一项改革牵一发而动全身，对行政主体的改革、对政府职能的转变、对财政统一使用、对调动地方积极性、对完善地方税体系等等都是关键性的。其他改革都是围绕这个主线推动。抓住这个纲，纲举目张其他改革也就好办了。当前改革我们抓住中央与地方的关系改革的主线，其他改革就好办了。比如我们讲财政事权，财政事权怎么划分?看起来讲得是中央与地方的事权，实际上涉及政府的各个部门。中央与地方事权划分，你要具体落实就是落实到中央各个部门去了，事权划分涉及到中央政府的各个部门和地方政府的各个部门，你这些事权哪些属于中央的，哪些属于地方的?这里头我简单强调一点，就是我们对事权理解不能按照美国的那种方式去理解。我们事权划分是按照事权的要素划分的，什么是事权要素?决策权、执行权、监督权，我们是中央决策地方执行，我们基本上是在这样一个框架下划分我们的事权。我们事权的划分模式是独一无二的，这才符合我们的政治架构。党的领导、人民当家作主，和依法治国，这个基本框架是吻合的。我们脑子里头不由自主地老是想美国财政联邦主义，或者美国的联邦州地方他们怎么划分的，总是以美国那种方式作为一种样板，显然搬到中国格格不入，我们的框架是按照事权的要素划分的。我们进一步完善中央与地方事权划分，决定权有的要下移，适合地方决策的交给地方，简政放权已经朝这个方向大大推进一步。一些事权的履行适当的上移，有的移到省，有的移到中央，责任进一步的上移，改变我们地方支出占比越来越高，中央支出占比越来越低的局面。

　　我们17万亿财政规模75%是地方发的，地方支出超过85%，中央政府不足15%，地方支出占比以每年一个点的速度在上升，这么下去意味着中央支出占比越来越低，地方支出占比越来越高。地方干这么多事钱不够，中央财力全部移到地方去了，这意味着中央对地方形成严重的依赖。世界上没有一个国家中央政府支出比重如此之低，这是非常危险的。这很可能回到我们分税制改革之前的那种状态。我们现在构建一个新的国家治理结构，适应于我们当前发展，增强国家的治理能力，与这个目标不吻合。所以现在改变传统思路，不是说一味下移财力，让一些事权的履行，执行权要上移，相应地方的支出责任也要上移。

　　中央支出的比重将来目标值应该提到40%。大家看看其他发达国家，世界上这些国家哪一个国家低于50%的，从这点上来看，我感觉我们改革就是对中央与地方的关系进行改革，尤其是中央与地方财政关系改革放在核心关键的地位。【《改革内参》记者孙铮整理】