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北京医管局:公立医院改革的破冰之举

发稿时间:2011-08-01 00:00:00   来源:南方都市报   作者:作者:刘苗

  7月28日,北京市医院管理局挂牌运作。这是我国省(自治区、直辖市)中首个列入行政序列的医管局,也是北京自6月获正式批复成为全国公立医院改革试点城市后的破冰之举。新成立的医管局将以国有资产出资人的身份“办医院”,负责北京22家市属三级医院人、财、物的管理,而卫生局则专注于“管行业”,力图做到“管办分开”。

  卫生局长兼任医管局长,管办真能分开?

  公立医院改革被视为此轮医改中难啃的一块硬骨头。此前,业界一直用既当“裁判员”又当“教练”来抨击卫生行政部门与其辖下的公立医院的关系。“管办分离”则是专家学者普遍认可的药方。

  北京市医管局的成立也是遵循这样的思路。正式挂牌运作后,医管局将以国有资产出资人的身份承担市属医院的举办职能,负责北京22家市属三级医院人、财、物的管理;而卫生局则专注于“管行业”,负责制定全市统一的卫生政策,对北京的所有医院进行属地化监管,进行统一的行业管理和监督。如果打个比方,即“医院是‘运动员’,未来医管局将担任‘教练’的角色,对各个市属医院进行指导,卫生局则是‘裁判员’,起决策作用。”北京市副市长丁向阳在医管局揭牌当日召开的分析会上表示。

  在北京大学光华管理学院教授、中国医药经济研究中心主任刘国恩看来,医管局的成立是非常重要的一步。“如果不对监管体制作出深度变革,北京进行公立医院改革的难度会更大。”

  值得注意的是,新设立的北京市医管局并非平行于卫生局,而是受卫生局管理的二级机构。据新华社报道,这也是我国省区市中首个列入行政序列的医管局。医管局设局长1人、副局长4人———其中,医管局局长由北京市卫生局局长方来英兼任,副局长由市卫生局副局长毛羽兼任。医管局下设8个处室,包括办公室、基础管理处、医疗护理处、科研教学处等。同时定编60人,将面向社会招聘。

  由于医管局是在卫生行政系统内部成立,又和卫生局共用一套领导班子,也有人担心,若医管局只是卫生局权力的转移,那么只会是“新瓶装旧酒”,依然摆脱不了“管办合一”的嫌疑。北京大学政府管理学院教授顾昕将这种模式称为“管办分开不分家”,虽然卫生局和医管局的关系比较明晰,但负责具体“裁判”职责的卫生局医政处(医疗服务监管处)和担任市属公立医院球队“教练”和出资人的医管局变成了“兄弟”单位,能否对所有医院一视同仁还需实践检验。

  医管局负责“三管”,医院院长相当于CEO

  据介绍,北京市医管局的“教练”职能具体是通过“三管”来实现的———对市属三级医院管人、管事、管资产。

  具体而言,“管人”主要是指市医管局将主要通过考核任命院长对市属医院进行管理。医管局成立后,将在北京市属三级医院中实行院长负责制,建立医院法人治理结构。这就意味着院长相当于一家企业的CEO,全面负责医院的发展和运营,医院同时将有至少一名主管医疗业务方面的副院长。院长将实行竞聘上岗,通过考核上岗的院长,每年还将实行年度考核。

  “管事”则是指医管局将负责市属医院的基础管理、内部运行及改革,对医疗服务行为实行规范化、专业化、精细化的基础管理,推进医疗、康复、护理分开的医院分级管理。

  此外,医管局还将以国有资产出资人的身份“管资产”,对医院投资、规划、发展、成本核算等资产情况进行管理,以提高资产运营效率和效益。同时,医管局将向市属医院派驻监事会,监事会对医院的经营管理、财务管理和医疗服务行为进行监督。

  北京2/3公立三级医院不在管理范围内

  北京是全国优质医疗资源最集中的城市之一,但与其他城市不同,北京医疗机构隶属关系也最为复杂,包括卫生部、市区两级政府卫生局、高校、部队等,业内称作“八路大军”。其中,公立三级医院共有66家,而市属医院仅占22家。这就意味着全市2/3的三级医院都不在北京市医管局的管理范围内,医管局对它们起不到规范、协调作用。

  “从决策层面看,医管局只能影响其管辖的市属医院。而和成都等城市相比,北京市属公立医院比重较低,所以可以说直接通过医管局来推进公立医院改革的作用不会像其他城市那么明显。”刘国恩告诉南都记者,“但在医院隶属关系复杂的背景下,以市属医院为切口开始改革,也会对整个医疗服务市场格局产生影响———这种影响不是行政层面的。”

  成都模式真正实现了“管办分开又分家”

  在北京市医管局成立之前,全国已有多个地方探索建立了专门的医院管理机构。

  医管局模式最早来自香港。1990年12月,香港医管局作为一个独立机构成立,接管港内38家公立医疗机构,属法定非政府部门的公营机构。医管局负责管理全港公立医院及相关的医疗服务,并透过食物及卫生局局长向香港特别行政区政府负责,而食物及卫生局则负责制定医疗政策和监察医管局的工作。

  2005年9月,上海申康医院发展中心、无锡医院管理中心相继成立。前者是正局级事业单位;后者为正处级行政管理类事业单位,并接受市卫生局业务指导和行业管理。其共同点是都代表市政府履行国有资产出资人职责,且和市卫生局平行。有别于机构性质为事业单位的上海、无锡模式,去年成立的成都市医管局是一个独立的政府机构,和成都市国有资产管理委员会合署办公,实行一套班子、两块牌子。但其与市卫生局、市国资委是平行运行的兄弟单位。

  顾昕表示,按照“管办分开”的原则,医院所有者和监管者分得越开越好。成都“医疗国资委”的模式至少在行政组织架构上实现了真正的“管办分开又分家”。

  不过,与学者充分肯定相比,卫生部对成都“医疗国资委”模式的反应则较为平淡。2010年初,在卫生部新闻发布会上,卫生部新闻发言人邓海华强调,公立医院必须纳入卫生行政部门的统一监管。