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行政省管县:司法体制改革面临诸多障碍

发稿时间:2011-08-26 00:00:00   来源:中国改革网-《改革内参》2011年第5期   作者:作者:洪晓静 虞江永

  财政省直管县实施后,行政省直管县随即提上议事日程。近日,我们与衡阳市市县两级人大、公安、检察、法院的领导座谈,研讨中发现,由于司法体制的特殊性,适应行政省直管县的司法体制改革面临诸多障碍。

  体制障碍

  一是市级司法机关撤与留的障碍。

  以司法审判为例,《中华人民共和国刑事诉讼法》第十条规定:“人民法院审判案件,实行两审终审制。”第一审在基层法院(县级人民法院),第二审在中级法院(市级人民法院)。第二十条规定:“中级人民法院管辖下列第一审刑事案件:(一)危害国家安全案件;(二)可能判处无期徒刑、死刑的普通刑事案件;(三)外国人犯罪的刑事案件。”

  调查中我们了解到,属于两审的案件,衡阳市每年在1400件左右,全省每年在三万件以上。第二十条规定的三类案件尚属保密,我们无法了解到具体数目。如适应行政省直管县的需要,撤去市中级人民法院,《中华人民共和国刑事诉讼法》第十条和第二十条规定的案件将全部涌向省高级人民法院,这是无论如何也难以承受的。

  如保留市中级人民法院,就会出现如下两种情况:第一种情况是市中级人民法院仍负责基层人民法院的二审,那么与现行的体制就没有什么区别,行政省直管县就是一句空话;第二种情况是市中级人民法院只负责城区人民法院的二审,不负责对县基层人民法院的二审,如此,当事人属市的案件审判就有四级(区法院、市中院、省高院和最高院),当事人属县的案件审判就只有三级(县法院、省高院和最高院),当同一案件涉及到市与县,程序该如何走,就会发生混乱。

  由于受各种因素干预的不一和诉讼成本的不一,对当事人也不公平。所以说,这种构想的司法体制是一种跛脚体制。

  二是权力产生合法性的障碍。

  行政省直管县,首要的是解决权力产生合法性的问题。无论公检法的任何一家,也无论市、县司法系统内部是何种关系,都是依据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》,其主要行政首长经选举后任命(如检察长、法院院长)或直接任命(如公安局长)的。实行行政省直管县,如继续由各县(市)人大组成代表团,选举市检察院检察长和市中级人民法院院长,则问题又回到原来的起点--实质上的行政市管县;如按行政省直管县操作,各县(市)人大不再参加市人大选举,市公检法对县公检法的领导和指导则失去法理性基础,市公检法对县公检法办案的干预则成了违法行为,而且,在体制上设置司法部门的违法,这是不可以想象的。

  三是司法架构特殊性产生的障碍。

  财政省直管县以后,县摆脱市管辖的要求日益迫切。以公安为例,目前,国家对县级公安在财政上实行的是三级(即中央财政、省财政和县财政)保障,在财政上与市没有任何关系,而县公安局在人员编制上却受制于市,市对县的各项检查、督察、明查暗访又让县公安部门放不开手脚、动辄得咎。因此,县级公安直属省厅领导的要求强烈,而且,这也是省直管县的一个必经步骤。

  如前所述,我们已经论证了中级人民法院存在的必要性,而《中华人民共和国宪法》第三章第七节第一百三十五条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责、互相配合、互相制约,以保证准确有效地执行法律。”这就十分明确地阐明了公检法三家之间的关系。我们不能想象没有审判的刑事拘留,也不能想象没有监督的司法,公检法三家一存俱存、一亡俱亡,这是现代国家司法行政最起码的要求。司法架构的特殊性,决定了司法体制本身就是司法改革的一大障碍,跨过这道坎,还必须另辟蹊径。

  行政障碍

  一是行政关系的障碍。

  《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第一章第八条第六款规定:县级以上地方各级人民代表大会“选举本级人民法院院长和人民检察院检察长;选出的人民检察院检察长,须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准”。依据《中华人民共和国人民法院组织法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》、《公安机关组织管理条例》规定,市中级人民法院与县基层法院的关系为指导关系,市人民检察院与县人民检察院的关系为领导关系,市公安局与县公安局之间的关系也是领导关系。

  行政省直管县后,市与县(市)同为省直管的行政单位,市与县(市)的关系成了平行关系,县(市)与市不再存在行政隶属关系,即使市比县(市)高半级,也不能对县(市)行使管辖权。与之相适应,司法系统的领导与被领导、指导与被指导关系,再无存在的理由,这既与现行法律法规相悖,也与现实需求相悖,成为行政省直管县,司法体制改革难以逾越的障碍。

  二是编制与经费的障碍。

  行政省直管县之前,司法机关办案经费略显不足。再以县公安局为例,由于有市公安局技术装备和技术力量的支持,经费虽有缺口,但问题不是很大。行政省直管县后,县级公安局连必需的DNA检测设备都没有,技术装备投入需要加大;人员素质相对较低,培训力度需要加大;没有了市对县的支持,独立承担案件增多。因此,如再沿袭过去的投入规模,经费将严重不足。这是行政省直管县出现的新情况--资源不能共用,信息技术不能共享。

  在人员编制上,据了解,警力配置占辖区人口比率,全国是万分之十,湖南是万分之八,衡阳市是万分之七点九,耒阳市是万分之六,衡东县则是万分之四点三。而在沿海发达地区,警力配置占人口比率已达到万分之十四。可见,在衡阳市,到了县(市)一级,警力严重不足。行政省直管县前,由于有市级公安局统一调配,协同作战,尚可弥补这一缺陷。行政省直管县以后,变成了各人自扫门前雪。由于任务加重,缺乏市级警力的支持、缺乏先进刑侦技术人才,原来的编制将远远不能满足实际工作的需要,这也必将成为行政省直管县的障碍。

  构想

  1.打破地域界限,设立片区公检法

  在与市中级人民法院领导座谈时,一提起审理案件,他们就颇感无奈。公检法的婆婆太多,有党委、政府、人大、政协和政法委;难度太大,各个方面的关系,扯不清,理还乱。比如说市中院要建房,这就涉及到规划、国土、建设、人防、消防、自来水、电业、天然气等职能部门,这些部门或多或少都有案子在法院,从而影响法院独立办案。可见,现有的司法体制,本身就存在弊病。

  笔者设想,为避免现行司法体制的弊病,消除行政省直管县,司法体制改革存在的诸多障碍,应考虑撤去市级公检法机关,打破地域界限,设立片区公检法机关。以湖南为例,分别设立湘南、湘北、湘东、湘西和湘中片公检法,每个片区负责二到三个原市级架构行政区域的司法行政。

  设立片区公检法。一是减少了婆婆的干预,使公、检、法真正形成三权鼎立的制衡机制。二是打破了地方保护主义,克服了人情风、关系网对司法的干扰。三是解决了行政省直管县、司法体制改革的难题。因此,设立片区公检法,这应当是目前的最佳选择。

  2.理顺行政关系

  一是理顺片区公检法与省公检法的关系。片区公检法与省公检法是领导与被领导的关系,片区公检法财政由省财政支出,人员由省公检法统一调配,直属省公检法领导,对省公检法负责。

  二是理顺片区公检法与县(市)区公检法的关系。片区公检法与县(市)区公检法是指导与被指导的关系,县(市)区公检法财政仍实行中央、省、县(市)区三级保障,人员主要通过招考,大学毕业生分配、调配等方式满足需要。为避免因改革幅度过大引发的混乱,县(市)区公检法行政上仍归当地政府领导,主要行政首长由地方人民代表大会选出,对人民代表大会负责。

  片区公检法与县(市)区公检法的关系,定位为指导关系,这样有利于发挥县(市)区公检法的积极性,增强办案的独立性。

  三是加强片区公检法之间的人员流动。片区公检法虽直属省公检法领导,人、财、物由上级掌控和调配。但片区公检法坐落在一个地方,时间长了,也会出现各种纠葛,产生新的人情风和关系网,这就有必要对片区公检法人员实行合理流动。而片区公检法直属省公检法领导,也为这种流动提供了可能。通过人员的流动,在减少司法腐败的同时,还可以学习各片区办案的经验,增长办案人员的才干。

  在经费上,我们认为,应充分考虑行政省直管县后,县(市)区实际工作的需要,加大三级保障的力度,从而更好地完成打击犯罪、保护人民的职责。

  在编制上,我们认为,在按国家规定的名额配齐外,还要根据各地的实际情况进行合理调配。以治安为例,经济发达地区比经济落后地区案发率高,民风强悍地区比民风淳朴地区案发率高。衡阳市所辖耒阳市,民风强悍,经济较发达,刑事发案率占衡阳市的1/3~1/4,命案占衡阳市1/3,曾经一天发生三起命案,使得耒阳市公安局难以招架。衡东县民风淳朴,警力配置占人口比率虽低于耒阳市,却相对清闲。因此,警力的配置也要因地制宜,不能一概而论。

  3.修改现行法律

  一是要删除与行政省直管县相矛盾的法律条文。如人民代表大会和地方各级人民政府组织法第二章第二十一条,第三章第四十八条,人民法院组织法第二章第二十二条第三款,人民检察院组织法第三章第二十三条。

  二是要修改容易产生歧义的法律条文。如宪法第三章第五节第九十七条,人民代表大会和地方各级人民政府组织法第二章第八条第七款。

  三是要增加与行政省直管县相适应的法律条文。这里有大量的工作要做,由于行政省直管县是全新的事物,各项法律均没有涉及,这就需要对现行法律进行全面疏理,使法律规定与行政省直管县相适应。

  四是要对“市”作出准确定位。明确市的职责、权限和法律地位。

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