广东启动新一轮改革的重点是进一步转变政府职能，理顺政府和市场、政府和社会这两组最关键的关系，改革的核心环节就是行政审批制度改革。在行政审批制度改革执行过程中也面临着一系列的困难和阻力，因此，研究制定破解行政审批制度改革执行阻滞的对策至关重要。

　　一、行政审批制度改革执行中的困扰：基于广东的调研

　　2012 年5 月，广东省政府向国务院呈报了关于深化行政审批制度改革先行试点的请示，请求国务院授权广东停止实施和调整部分行政审批。7月16日，广东省委下发《关于加快转变政府职能深化行政审批制度改革的意见》，提出了广东行政审批制度改革的总要求、主要任务、具体措施以及确定组织和协调机构。2012年8月22日，国务院第214次常务会议决定批准广东省“十二五”期间在行政审批制度改革方面先行先试。11月23日，《广东省“十二五”时期深化行政审批制度改革先行先试方案》印发。[1]广东启动新一轮改革的重点是进一步转变政府职能，理顺政府和市场、政府和社会这两组最关键的关系，改革的核心环节就是行政审批制度改革。然而，在行政审批制度改革执行过程中却面临着一系列的困难和阻力。

　　通过调研座谈、文献分析、实地考察等方式，笔者发现广东省在执行行政审批制度改革中面临着许多执行阻滞，主要可以概括为政治、法律环境对于改革执行者的制约;执行过程中成员复杂，政府部门利益众多;社会组织和市场机制缺位;基层公务员的自主性等对于行政审批制度改革有明显制约作用。

　　(一)执行环境的制约(政治、法律)

　　政治层面上，广东省本轮行政审批制度改革虽然已经争取了国家层面的政策支持，为广东省行政审批制度改革创造了有利的执行环境。但从宏观上看，国家层面在推动上下协调事项的改革上滞后，增加了广东省行政审批制度改革上下协调推动的难度。例如，在广东省级行政审批制度改革中，农业厅将“进口兽药通关单的开具”下放到口岸所在地级以上市政府，但实际操作中，深圳海关由于未收到海关总署有关事权下放的通知，不认可市级主管部门出具的单据，使改革事项难以落到实处。

　　法律层面上，广东省新一轮行政审批制度改革面临着实体性的法律障碍，突破法律法规难度较大。与法律法规具体规定不一致的审批事项调整面临强大外部法律环境的阻力，即使获得政策支持可以在依法行政的整体框架下对部分法律法规设定的审批事项作出调整，在与改革相配套的法律法规修缮机制没有建立之前，改革涉及的法律问题都无法得到有效解决。此外，改革审批制度能否突破法律规定面临着程序上的障碍，迄今为止，尚没有一部法律或行政法规对改革的程序作出规定，改革中，如何在依法行政和突破法律法规限制之间找到改革的平衡点，真正使改革有法可依、依法推进，是对行政审批制度改革的严峻挑战。

　　(二)政府部门利益自我保护

　　政府诸多职能部门在行政审批制改革中形成较强大的“利益共同体”，互相借力以达到保护自身利益的目的。行政审批制度是政府的“自我革命”，涉及部门权力和利益的重新调整，每一个政府部门都有其行使权力的固定空间，对这种空间进行调整，自然会触及其现有利益，大幅度地放弃自身拥有的权力和利益不是一件容易的事情，其积极性也会受到影响。

　　在行政审批制度改革的过程中，政府部门利益攸关方通常采用3种方式进行自我保护：一是“明放暗不放”。比如把审批制改为备案制、核准制等，但实质上，还是等同于变相的审批;二是避重就轻。把不太重要、不太关键的审批权下放，但仍把一些项目审批、投资审批、资质审批等关键审批权，牢牢抓在手里。实际操作中，一些部门可能把那些含金量比较大的审批项目、可以带来重大寻租空间和寻租机会的项目，通过隐藏、移花接木的方式保留下来。而把一些在社会发展过程中已经失效的审批项目，上报取消;三是把审批权转移给一些官办协会手中，让没有独立性的官办协会发挥“二政府”作用，但审批权还是“遥控”在政府手上。很多社团组织与政府机构是依附关系，和主管部门是一套人马、两个牌子，独立性不够，实质上是“放手但不脱手”，无益于改革的推进。

　　(三)社会组织、企业承接能力不足

　　行政审批制度改革中，企业和社会组织同样是执行中的重要参与者，是行政审批事项下放后的主要承接者，是减少政府“审批寻租”的主要推动力量。笔者通过调研发现，行政审批制度改革中的社会组织、企业等成员间关系表现为：“数量不稳定，成员间基本上没有互动和交流，进行非常有限的资源交换，权力关系为‘零和’游戏，成员之间更不分享基本的价值观”，是一个松散的“自我组织”网络。[2]这些成员之间不具备“互动性、咨询性、依赖性和组织性”的特点，不能形成有效的资源整合，且时而被政府职能部门构成的利益共同体所排斥，自身也不具备充足承接职能转移的能力。

　　主要表现在：第一，政府职能部门没有明确政府与社会、市场的边界，更没有明确指出哪些是政府应该管的事，哪些具体事项是社会组织和企业能够承担的;第二，政府向社会组织或企业转移相关事项的过程中，仅将职能转了出去，与该项职能转移相关联的经费支持却没有跟上，导致“某个事项政府来做有经费，社会组织来做则免费”的现象，直接影响了社会组织承接政府职能的能力和积极性;第三，社会组织数量和质量都有所欠缺，在一些行业管理、社会生活服务管理等领域，存在“没有相关社会组织或者社会组织资源能力不足”的现象，导致有意向转移职能给社会组织，但该领域内没有社会组织的困境。

　　(四)基层公务员自主性的影响

　　利普斯基(Lipsky)在著作《基层官僚理论：基层官员的困境》中对于基层公务员的作用和在执行过程中的角色进行了详细解释和分析，意在指出基层公务员拥有巨大的权力。根据利普斯基的定义，基层公务员是指在政策执行过程中直接与公民接触，并拥有大量自由裁量权的公共服务者。[3]基层公务员在政策执行中拥有信息、资源等的相对优势，易对改革的实效产生重要影响。

　　通过座谈，笔者发现在广东省行政审批制度改革中，基层公务员在信息、资源和态度上的阻力表现在：第一，改革态度不认真，主观情绪严重，思想认识不统一。对于改革过程中长期存在或反复出现的一些问题和现象，部分基层公务员出现了“畏难”情绪，不敢“试水”，不敢“碰硬”，甚至对改革的正确性和方向性提出了质疑。部分基层公务员对改革的重视程度不够，一定程度上存在着“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的现象，主动改革的意识不强，没有将推动行政审批制度改革提上重要议事日程。第二，受部门利益影响制约，改革走“过场”。有的基层公务员受“利益本位”影响，消极应对改革，避重就轻，放小不放大，放虚不放实，取消一些不想管的事情，将一些繁复的工作转移出去，而对于那些实质性核心的审批权力则紧紧抓住不放，改革变成了赶任务、做指标，而非实实在在的改革。改革最大的阻力来自于改革过程中形成的既得利益格局，尤其是政府部门和基层公务员自身的利益，如果既得利益格局不打破，改革就难以闯过“深水区”，就会最终成为一句空洞的口号。第三，利用信息优势，放大自由裁量权。一些掌握审批权的基层公务员，一般都具有较多的自由裁量权，进而把行政审批的全过程变为全封闭的毫无监督的权力运行过程，由于信息占有上的不对称和行政地位上的不平等，行政相对人和组织，根本无法监督行政主体的审批行为。而行政组织内部的监督，更由于某些特殊部门利益的一致性，一般都更加难以到位。即使是比较有穿透力的新闻舆论监督，在我国全封闭的行政审批面前，也是无能为力的，他们迫于难以了解情况，也难以发挥新闻的监督作用。

　　二、破解行政审批制度改革执行阻滞的对策

　　(一)加强顶层设计，创造良好执行环境

　　行政审批制度改革是我国行政体制改革的一个关键环节，也是一个重要组成部分。因此，推动行政审批制度改革必须坚持原则推进，在国家政治、法律层面同时跟进，为行政审批制度改革创造良好的执行环境。第一，准确定位政府在经济社会领域的职能和角色，科学界定政府与市场、社会的关系，最大限度发挥市场配置资源的基础性作用，推动适应市场经济条件的社会多元治理模式;第二，中央统一部署行政审批制度改革，做到统一规划、合理安排、分类指导，由中央编办、全国法制办和监察部牵头直接管理和协调中央和地方两个层面的行政审批制度改革，消除改革中政治层面上下协调困难的局面;第三，尽快出台有关行政审批制度改革的法律法规，突破行政审批制度改革程序上的法律障碍，为改革创造良好的法制环境。

　　(二)制度化破除部门利益

　　行政审批制度改革是政府的“自我革命”，具有天然的政府职能部门“保护主义”的倾向，因此，改革需要稳妥有序、依法依规、制度化消除部门自我保护主义，推动行政审批制度的改革。第一，明确从中央到地方的行政审批制度改革牵头负责部门，建议由编办为主要负责机构，赋予相应地职权和责任。并可根据职能转变情况及时进行编制的动态管理，形成多方密切配合，联动推进的合力。第二，建立“协商性议事规则”程序，坚持分步骤、分阶段推进改革，对拟保留、取消、下放、转移的职能事项进行充分论证，反复与相关部门沟通协商。例如，行政审批标准制定中充分融入相关职能部门、行业管理协会及社会公众参与标准制度，形成“协商性议事规则”的程序;第三，通过全面优化行政运行机制，消解政府部门政策不透明、行政不公开、程序不科学，利用行政审批权进行寻租等部门利益化的问题。推动行政审批权力公开运用，实行行政审批“准入制”，未进入目录不得以任何方式实施行政审批;规范和优化行政审批运行流程，将重复、相近的审批事项进行整合归并，一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门审批的，明确牵头部门，建立信息共享和协调配合机制，防止多重审批和推诿扯皮;强化行政审权力监督制约，加强行政审批电子监察和行政审批绩效管理。

　　(三)加强社会组织的承接能力，推进审批事项转移

　　加强培育社会组织发展，实现公共服务从政府单一提供为主向多元参与的转变，为政府职能向社会转移提供保障和载体。第一，进一步改革创新社会组织登记管理体制，加大社会组织扶持力度，进一步明确重点培育和优先发展社会组织的种类和数量;第二，制定《政府职能向社会组织转移条例》，配合行政审批制度改革和社会体制综合改革，依法建立“合法公平、公开透明;效能优先、注重实效;权责明确、监管到位;试点先行、稳步推进”的原则推动社会组织的发展;通过条例解决向社会组织转移职能事项的认定条件，职能事项转移方式分类，向社会转移职能事项的种类，承接单位应具备的条件，政府职能事项向社会组织转移的程序，转移事项经费的申请，监督管理与绩效评估等重要的问题;第三，对转移给社会组织的事项要实事求是，完全具备条件的优先转移，基本具备条件的积极创造条件稳妥转移，暂不具备条件的设定过渡期逐步转移。

　　(四)重视激励和制约基层公务员自主性

　　基层公务员的自主性对于政策执行是否顺畅起着至关重要的作用，是“一个硬币的两个方面”，积极激励和引导基层公务员自主性的正向发挥有助于推动行政审批改革，减少阻力;反之则会产生强大的反作用力。第一，通过制度建设，规范基层公务员的行为。建立“信息传递和甄别机制”，增强决策层和监督层对于基层公务员行为的可预测性和可判断性;完善行政公开制度，便于社会公众和媒体监督基层公务员的行为;建立团队激励约束机制，由重视“过错问责”转向重视“无为问责”，由“以对个人问责为主”转向“以对单位问责为主”。[4]第二，转变思想观念，深化对行政审批制度改革的理解和认识，从而减少个体障碍并促使行为风格的改观。例如，广东省编办组织全省编办基层执行人员进行集体培训，深入解读中央行政审批制度改革的精神，广东省先行先试的重大意义、任务和面临的挑战，以增强基层一线人员的使命感、光荣感和自豪感，从而在实际工作中能够更有决心和勇气推动行政审批制度改革。第三，创新组织流程，优化决策、分工、协同、反馈、沟通和督查机制，化解执行力的组织障碍，善于运用例会、周报、月报等方式形成督查联动机制，促进干部良好工作习惯和作风的养成。[5]第四，加强行政伦理建设，以公共价值的实现来调整基层公务员与服务对象的行政关系，减少政策执行过程中的机会主义行为。

　　参考文献

　　[1]王逸吟.广东行政审批改革：“简政放权”新探索[J].探索，2013.

　　[2]宋雄伟.英国“确保开始”政策述评[J].国家行政学院学报,2011，6.

　　[3]Lipsky, Michael (1980). Street-level Bureaucracy: Dilemmas of The Individual in Public Services. Madison, University of Wisconsin Press.

　　[4]丁煌、杨代福. 政策执行过程中降低信息不对称的策略探讨[J]. 中国行政管理，2010，12.

　　[5]连维良、吴建南、汪应洛.政府执行力的影响因素及对策[J].中国行政管理，2013，4.