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行政决策,如何避免“拍脑袋”

发稿时间:2015-10-28 00:00:00   来源:《人民日报 》   作者:作者:张 洋

  10月16日,陕西省政府法制办公布《陕西省加强法治政府建设规划(2016—2020)》,公开向社会征求意见。征求意见稿规定,建立重大行政决策责任追究制度,对违反重大行政决策规定,导致决策严重失误的,要严格追究负有责任的领导人员和其他直接责任人员的责任,且终身追究。
 
  作为政府各项工作的基础,行政决策的正确与否,关乎政府工作的中心大局,关乎地方经济社会的健康发展,关乎人民群众的切身利益。但是,一段时间以来,行政决策存在这样或那样的问题,先拍脑袋决策,再拍胸脯保证,最后拍屁股走人,这样的“三拍”决策真的“很任性”。由于不管效果、不计成本,拍脑袋决策容易出现重大失误,给国家和人民带来难以弥补的损失。
 
  如今,陕西省拟出台规定,决策失误或终身追责,无疑将会成为悬在头上的一柄达摩克利斯剑,时刻警醒当地各级领导干部在使用决策权时必须慎之又慎。实际上,近年来,特别是党的十八大以来,包括陕西省在内,全国各地按照中央部署,结合地方实际,纷纷出台制度规定,努力避免决策失误,不断推进决策科学化,越来越多的领导干部认识到,做决策不能再随意“拍脑袋”。
 
  错误决策,财政买单百姓遭殃
 
  民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度,也是我们党的政治优势和光荣传统。基于此,一个部门乃至一个地方,在一些问题的重大决策上,大多是以领导班子集体研究的方式开展,确保最大程度地体现广大人民群众的意愿。但是,由于机制不健全、监督不到位,民主决策容易被个别领导的意愿左右,或脱离客观实际,追求短期政绩,或背离群众意愿,以公权谋求私利。
 
  去年6月,一则新闻在网上炸开了锅。我国西南边陲某县有一个旅游文化景观长廊项目, 2011年2月完工,总投资额为2.7亿元,孰料在3年之后的2014年5月23日,该项目开始动工拆迁,拆迁补偿费用保守估计3亿元。
 
  这种“建了又拆”的行为被网友揶揄,“接近6个亿的GDP又被创造出来了”。玩笑背后是更为触目惊心的现实:抛开当初的项目建设所需经费,仅3亿元拆迁费中,该县就需要承担2亿元,比当地前一年的地方财政总收入还要多2000万元。
 
  一个经济基础薄弱的边陲小县,怎能经得起这番折腾?该县规划部门坦承,县里对城市规划不够前瞻。如果再看到项目建设之初,尽管反对者众多,当地主要领导仍然“力排众议、排难而上”,也就更容易理解项目的短命了。
 
  这只是一个典型案例,却再现了地方政府决策失误的一般情形:个别领导干部在决策时或者说得天花乱坠,建设时怎样宏伟怎样建、怎样浩大怎样建,或者采取强硬态度,“没有条件创造条件也要上”。但是因为决策本身“先天不足”,那些耗资巨大的工程项目就成了摆设,大量“面子工程”“政绩工程”被推倒、搁置,造成巨大的财力、物力浪费。
 
  本质上,决策失误是对群众利益的损害。为了政绩和仕途,一些领导干部“拍脑袋”决策,毫不顾及国家和人民群众的利益,毫不顾及基层群众的感受。南京市原市长季建业涉嫌严重违纪违法落马后,由其主导的、投资180亿元的全城雨污分流工程成为众矢之的。一个耗资如此巨大的项目,既没开过市民听证会,也不听专家学者意见,“一言堂”说上马就上马,此事至今为当地群众所诟病。
 
  依程序办,决策科学的重要保障
 
  决策得当,利国利民;决策失当,害国害民。党中央高度重视并大力推进决策科学化、民主化、法治化,党的十八届四中全会决定明确提出,健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。
 
  字里行间,反映出依程序办事是决策科学化的关键,这越来越成为各级领导干部的广泛共识。今年3月,宁夏为重大行政决策绘制“流程图”,明确规定重大行政决策事项在提交决策机关讨论前,由决策机关法制机构进行合法性审查,决策权限、内容和程序的合法性缺一不可;今年5月,上海市政府要求普遍建立法律顾问制度,并赋予法律顾问参与重大行政决策研究、论证和审核的权力;今年8月,湖北省武汉市法制办公布《重大行政决策事项清单和年度目录管理试行办法(征求意见稿)》,这意味着今后政府重大行政决策事项不再是一本“糊涂账”,开门决策逐渐成为“新常态”……
 
  如今,在浙江东阳,凡是超过3000万元的政府投资重大项目,必须首先经过人大批准。“在对2015年的34个政府重大投资项目进行审查时,我们对其中3个倾向于改善形象性的项目提出不适宜开工建设的意见,市政府也接纳了建议意见,未将这3个项目提交常委会审议。”浙江省东阳市人大常委会主任施侍伟说,这在以往是罕见的。
 
  “以往,市政府将政府投资重大项目计划提交市委常委会讨论研究后,再提交市人大常委会审议。如今,我们要求,市政府在提交市委常委会之前,须经市人大常委会审议。”施侍伟认为,这既是人大监督从程序监督到实质监督的转变,也是从决策程序合理化的角度,进一步确保党委政府决策科学性的举措。
 
  阳光是最好的防腐剂,也是拍脑袋决策的一剂预防针,拿四川省雅安市严桥镇团结村李屋组村民的话说就是,“公开比选,即便输了,也心服口服。”
 
  前段时间,团结村向中国扶贫基金会争取到了溪桥建设项目,项目招投标的事宜接踵而至。以往,项目承包人基本就是村干部直接指定,如今村“两委”负责人严格按照新制定的村级重大事务决策流程,在村级活动室召开了公开比选会,3位竞标人在众目睽睽之下公开竞争。最终,溪桥建设项目由该村村民吴登勇以最低价12.6万元中标。其余两名竞标人虽然未中标,但对村“两委”的做法很肯定,围观村民纷纷对村干部竖起了大拇指。
 
  终身追责,防止“一言堂”“太平官”
 
  如今,“重大决策程序规定”日益成为热词,社会公众又开始新的思考:这些规定是否能得到实施,实施后是否能遏制拍脑袋决策?
 
  党的十八届四中全会决定在对政府决策的法定程序、审查机制作出说明之后,明确要求“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。有专家表示,如果能落实到位,将从根本上促使领导干部依法行政、审慎决策。
 
  “关键就是‘终身’两个字。”清华大学教授余凌云认为,以往,决策者之所以敢“拍脑袋”,原因就在于只要“拍屁股”走人,一切错误就貌似“事不关己”了。如今,如果滥用决策权或失职渎职导致重大决策失误,不管经过了多少年,不管身处何地,不管担任什么职务,决策者都要对错误决策付出代价。
 
  余凌云还表示,终身追责制度,有利于改变政府以往的“走程序”“走过场”的决策弊病,倒逼各级领导干部在重大行政决策的过程中认真履行法定程序,公众、专家学者也能实实在在地参与进来,真正做到决策以人民利益为重。
 
  当然,终身追责制度,绝对不是鼓励各级领导干部做“太平官”,而是倒逼其依法履职、科学决策。法律的生命力在于实施,在于各级领导干部真正学会运用法治思维和法治方式办事。专家表示,应尽快将党的文件要求转化成法律和制度,进一步细化规范决策过程的各个法定环节,进一步强化合法性审查机制的全面落地,进一步促进问责制度的常态化,充分运用法治手段促进决策的民主化、科学化。