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美国“乡镇自治”的传统与实践

发稿时间:2011-08-01 00:00:00   来源:学习时报   作者:作者:王斌 任钥

  “百衲被”是对美国地方政府治理体系的形象概括,就像由杂乱无章的小碎布做成漂亮的“百衲被”一样,美国地方政府也存在一个杂而不乱、和而不同的有序体系。美国现有地方政府8.7万个,包括县、自治市、乡镇、学区政府、特别区政府等不同类型。其中,对我国村级治理最有借鉴意义的,莫过于乡镇自治。美国典型的乡镇主要集中在东北部的新英格兰地区,在那里,乡镇是最基本的地方自治单位,承担着除司法之外的所有公共服务功能。乡镇的面积约20―40平方英里,接近55%的乡镇所辖居民在1000人以下。从面积和人口数量来衡量,美国的乡镇与中国的村落大致相当。

  美国是一个联邦制国家,中央政府与州政府依照宪法实行分权,地方基层则普遍自治。面积、人口和经济规模越小的地方单位,自治程度越高。乡镇自治模式是北美大陆最早的治理模式,其最大的特点就是高度自治,由全体居民直接选举产生乡镇管理委员会,成员一般为3―9人,任期1年,并根据实际情况再选出一定数量的人员承担某些具体的行政职能,如财产评估员、收税员、治安员、乡镇文书、司库等。自治绝不仅仅限于选举投票,更体现为民众对政治进程的充分参与。事实上,基层公共事务的决策都由全体居民召开乡镇会议讨论决定,委员会及各个官员只是纯粹的执行机构和日常事务的管理者,其权力非常有限。

  对美国“乡镇自治”的运作过程与精神实质分析得最为透彻的,莫过于托克维尔的《论美国的民主》。在论述乡镇的治理逻辑时,托克维尔强调乡镇公权的源泉是居民,乡镇治理不采用代议制,不委托代理人,而由全体居民通过乡镇会议决定一切重大事务。居民彼此之间是平等的,“每一个人都有一份同等的权力,平等地参与国家的管理”,“每一个人的文化程度、道德修养和能力,也被认为是与其他任何同胞相等的”。乡镇的日常行政由每年一选的“行政委员”(乡镇管理委员会成员)与其他官员负责,他们的职责由州法律规定并执行乡镇会议的决策。在乡镇和上级政府的关系方面,托克维尔也有所记述。独立和自主治理是美国乡镇的一般状况,“乡镇一般只在我称之为公益的利益上,即在各乡镇共享的利益上服从于州”,“乡镇在只与其本身有关的一切事务上仍然是独立的,而且我认为新英格兰的居民没有一个人会承认州有权干预纯属于乡镇的利益”。他还敏锐地观察到,在美国,“乡镇自治”不仅有制度,而且有支持和鼓励这种制度的乡镇精神。所谓乡镇精神,就是乡镇居民参与本地公共事务的公民精神和对乡土依恋、热爱的社区精神。乡镇精神与“乡镇自治”是相辅相成的,“新英格兰的居民依恋他们的乡镇,因为乡镇是强大的和独立的;他们关心自己的乡镇,因为他们参加乡镇的管理;他们热爱自己的乡镇,因为他们不能不珍惜自己的命运”。

  基层公职越干净、含权量越小,就越能吸引那些真正热心公益的人士来参加竞选,乡镇精神更使得居民决不会为了眼前利益而出卖自己所珍视的权利。不难想象,在这样的政治架构和社会民情之下,贿选既没必要也不可能。

  可见,贿选问题的真正核心在于农村的权力结构与运作模式。一方面,上任后的巨大权力与利益回报激励着竞选者不惜一切代价当选;另一方面,对村政难以做主的无力感使村民轻易地放弃了自己的权利。这才是贿选产生的根源。美国的“乡镇自治”经验表明,健康的民主需要扎实的制度建设和地方治理结构的根本转变。

  (2011年4月中《领导科学》王斌任钥)