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“票选县委书记”的政治学解读

发稿时间:2011-08-19 00:00:00   来源:南风窗   作者:作者:石勇

  2011年6月,在广东省西南部的阳江市,一场“票选县委书记”的改革悄无声息地进行,到7月初,尘埃落定。而在8月初,阳西县委常委、县政协副主席等职位“票选”仍继续推进。

  “票选县委书记”的效应,终于形成一股巨大的旋风。中国僵化的县级“一把手”选拨任用制度被撕开一个小口子。而县委书记这一级,恰恰是腐败的重灾区;县级的治理,更牵涉一个国家的稳定。

  用一年多以前,即2009年12月3日中共中央办公厅在向各省、自治区、直辖市党委等印发《2010~2020年深化干部人事制度改革规划纲要》中的话说,阳江“票选县委书记”不仅仅是“党的建设的重要内容”,也是“政治体制改革的重要组成部分”。

  从1998年四川遂宁步云乡经6236名乡民投票,选举产生了中国第一位直选乡长以来,中国“完善政治民主”的进程,多年来始终受到体制的牵制,更多地仰赖于开明领导的魄力,以及民意、理念的推动,故而走走停停,曲折反复,在整体层面不断地消耗体制自我更新、自我完善的能力。

  但阳江“票选县委书记”凸显了另一种“压力驱动模式”,就是上级改革要求和现实“倒逼”的合力。立足于改革开放的前沿广东,它向全国提供了一个正视契约伦理、在政治体制改革上取得更深一层突破的逻辑原点。

  现实已形成倒逼态势

  尽管属于广东省干部人事制度改革的试点,但阳江的“票选县委书记”,并不算一个太大的意外——就像去年,四川巴中市白庙乡政府在政务公开上“全裸”很好理解一样。

  这里面,折射出这几年中国社会的深刻变迁。它影响到了政府管理体制改革,以及政治体制改革的选择,至少是约束这种选择的一个重要变量。

  这一变化表现为:由于带来诸多负面因素,在政绩考核体系中GDP主义已经开始退场;但同时,它仍是非常重要的一个政绩考核指标,对于欠发达地区更是如此。原因很简单,自改革开放后,用“经济发展”来解决民生问题,甚至执政合法性问题的预设没有变,也很难改变。

  在这种情况下,发达地区和欠发达地区面临着社会经济结构的不同所带来的不同问题。对于发达地区来说,经济继续发展固然仍很重要,但在社会管理、政府服务方面已经面临着社会矛盾频发、公民社会生长的挑战,政府的社会管理模式必须能够适应这种变化。而适应这种变化,政府最乐意选择的,就是政府管理体制的改革,具体地说就是变革它的权力结构,给基层扩权、放权。它一方面既加强了对社会的服务能力,另一方面又强化了基层对社会的控制力度。

  广东、浙江等地的“简政强镇”,以及各地现在热衷于“放权”的“社会管理创新”,走的就是这条路。

  而对于欠发达地区来说,解决社会矛盾,强化社会管理固然也很重要,但最能让他们充满焦虑的,仍然是GDP主义,所治理之地在经济社会结构上对发达地区的追赶。事实上,了解民意的官员非常清楚,经济发展和社会公平一样,对于民众来说,同意都会变得蚀骨。

  这种现实的倒逼,会使一些开明官员想到30年的改革开放提供给中国人的一大常识:改革旧的体制,往往就是一种竞争优势——生产力和社会公正,乃至社会经济结构的巨大变迁,都可以从对体制的改革中寻找。

  在欠发达的地区,本身并无多少“竞争优势”,仅仅是在政府管理体制范畴内调整权力结构,并不是可以呼唤出经济社会发展的神秘法术。而传统的欠发达地区县级党政一把手的选拨制度,一方面竞争性不强,难以让最合适的人才有机会走上历史的前台;另一方面,其权力在基层又难以形成制约,容易倾向保守。而改革这一体制,恰恰可以寻找到改变一个地方面貌的力量。

  阳江“票选县委书记”时,一位竞争者把这一逻辑表达得非常清楚:“阳西要发展,首先要打造一个坚强团结、廉洁干事创业的领导班子。”

  走向政治的契约伦理

  在中国,县委书记的权力来源是上级党委,而非人大这类民意—权力机关,在既定的制度和产生程序中,市委书记的意见或隐或显地具有非常重要的分量,“一把手说了算”,在很多时候往往是一种宿命。

  从权力来源上来说,县委书记当然无需以民主政治的运作方式产生。但是,按照中国的政治制度和意识形态,在两个层面,它又必须契合民主政治的契约伦理。它是受党和人民的托付,对党和人民负责,行使“一把手”职权对一个县域进行治理,因此在权力产生方式上,很有必要,或者应该进行民主竞争。

  2010年3月,中共中央政治局委员、中组部部长李源潮在《求是》杂志发表文章,特别指出“一把手说了算”这一情况的存在,并要求在干部人事制度中解决这类问题,提高“自觉性和主动性”。

  按照中央《2010~2020年深化干部人事制度改革规划纲要》的硬性要求,到2015年,每年新提拔厅局级以下委任制党政领导干部中,通过竞争性选拔方式产生的,应不少于1/3。

  2010年6月底,广东省在印发《关于贯彻〈2010~2020年深化干部人事制度改革规划纲要〉的实施意见》时,明确要求“提高干部工作的民主化水平,加大竞争性选拔干部工作力度”。

  在没有一个由上级指定的模板进行“民主竞争”的情况下,基层的创新、突破就显得很重要。思路无非是:在一定的资格条件下扩大竞争性人选;约束“一把手”显得过大的“话语权”。

  阳江市在“票选县委书记”时,之所以从“干部选拨”层面走到了政治体制改革层面,仰赖于这样的几个制度安排:分散和扩大初始提名权,任何一个符合资格的人,都可以参与竞争县委书记;让多名竞争者通过演讲来证明自己最有资格,并当场投票,从而实现公平公开;同时,对竞争者的考评者并不局限于党委及组织部门,而是扩大到阳江市人大、市政府、市政协领导班子成员、市法院院长、市检察院检察长、市纪委副书记,以及县(市、区)党政正职、市直正处级以上单位的正职——总共136名评委,市委书记林少春只有一票。

  此举无疑具有强烈的示范意义:“票选县委书记”,必然也意味着,其他干部的选拨也理应民主、公开。再进而,对本属民主政治范畴的政府官员的选举,也成为其权力合法性的获得不可绕过的途径。

  “票选县委书记”向民主政治下的契约伦理迈出了坚实的一步:县委书记的初始提名和票选,乃是党和人民在授予其权力时,行使选择权的必要程序。逐步扩大竞争者和“评委”的范畴,在制度上保证上级、同级的“考评”权时,也给下级对县委书记的选择以机会,其实就是在县级治理这一级尽力开拓民主政治的空间。“可控性改革”须继续推进

  阳江“票选县委书记”完全是在可控范围内进行,上级党委和组织部门具有最终的任命权。这也符合中国多年来进行政治体制改革时的一贯思路和特征。

  而反过来看,中国从基层民主开始推进的政治体制改革,之所以没有取得更深层的突破,正是源于对“失控”的担忧,而这一担忧,或许只是一种不符合事实的想象。

  反观多年来的基层民主,从农村的村民自治,一直到乡镇长、乡镇党委书记的公推直选,在制度和权力结构上都不是什么问题,但一触及县域这一级,往往戛然而止,难以进行下去。

  形成的现象是:农村民主已成为制度常态,同时“国家”对“社会”仍保持着有效控制;乡镇这一级的“公推直选”,则在多年来的不断试点中,其星星之火或者熄灭,或者没能在横向上向全国,甚至仅仅是一省一地之内推广,终显孤立、孤单,单兵突进无法形成某一权力架构内的整体性改变,从而形成撬动中国进一步完善民主政治体制的阿基米德点。久而久之,也慢慢被人们遗忘。

  不过,中国的政治经济社会结构发展到今天,转型越来越剧烈,对政治体制应与经济社会结构,以及人们的公民意识、权益意识进行配套,要求也越来越高,两者之间若长期不匹配,必然在国家权力与社会之间形成一种断裂。显然,基层的政治体制改革,不仅不应止步,让位于政府管理体制改革,而且应继续进行下去。

  在今天,县一级的治理和政治体制改革已经是重点。对于发达地区来说,镇一级的经济总量、人口规模等使其在政府管理体制改革中具备了,或应该具备县级的权力;而在欠发达地区,太多的矛盾则体现在县一级。早一点在县级的政治体制中取得突破,尽力扩大民主,越能实现良好治理,中国的民主政治也越能在自我超越中具有生命力。

  这正是阳江“票选县委书记”的另一层意义,它唤起了人们足够的信心。