“十三五”规划《建议》明确：“以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。”这一段话蕴含着了一个重大判断：市（县）治理是国家治理的最基本单元。“郡县治，天下安”，习近平总书记在会见全国优秀县委书记时特别强调：“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础，也是干部干事创业、锻炼成长的基本功训练基地。县委是我们党执政兴国的‘一线指挥部’，县委书记就是‘一线总指挥’，是我们党在县域治国理政的重要骨干力量。”因此，研究焦裕禄在兰考475天的言和行，研究他充分发动人民治灾治穷、从根本上改变兰考面貌的探索和实践，对于全面推进县域治理工作，推动基层领导干部深入学习和践行焦裕禄精神，在当前仍具有十分重要的意义。

治理的人民性

党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民。失去了人民拥护和支持，党的事业和工作就无从谈起。紧紧依靠人民治理兰考，这一点在焦裕禄的治理活动中最具示范性。

焦裕禄于1962年12月担任兰考县委书记，1964年5月逝世，不到一年半的时间，他对149个生产大队中的120多个进行了走访和蹲点调研，面对面向群众请教、同群众商量。到兰考的第六天，他夜访老饲养员，请教改变兰考面貌的主意，汲取了“种泡桐树挡风压沙”的建议，分析了种泡桐的五大有利条件和好处，在随后召开的县委扩大会议上，老饲养员的建议被上升为县委彻底改变兰考面貌的重大决策。他听说有群众用胶泥封坟头，坟几年一直没被风沙吹动，从中受到启发：一个人一早上封一个坟，十几万人用一到三年，大部分沙丘都可用淤泥封住，再栽上树、种上草，沙丘就会变成风景，他要求相关人员认真研究并在全县推广。焦裕禄调研时看到一块麦子长得特别好，就问这个生产队队长用的啥好办法，队长说：“这块地我们深翻了一遍，把盐碱压到底下种上了麦子。”他听后嘱咐身边干部：“记住，深翻压碱，这个办法好，值得推广。”全县除“三害”的规划，都是群众一条一条、一项一项讨论通过，一级一级报党委批准的。焦裕禄就是这样把群众分散的、不系统的意见集中起来，加以整理，部署下去，再集中起来，再部署下去，在群众中不断循环，把规划变为现实。他带头到基层蹲点，特别是一项新的工作开始时，真正蹲下来解剖麻雀，抓好典型，以点带面。坚持进行面对面的领导，亲自发现先进典型，总结其经验。“沙区没有林，有地不养人”、“韩村的精神，秦寨的决心，赵垛楼的干劲，双杨树的道路”、“愚公移山的决心，蚕吃桑叶的办法”等简短透彻的治理心得，都是焦裕禄对基层创造及群众智慧的提炼和升华。

一个好的县委书记，应该是基层群众忠实执着的询问者、倾听者、观察者，应该是先进典型的发现者、集中者、推广者，应该是身入心通的劳动者、参与者、引路者。习近平总书记强调：“中国共产党的一切执政活动，中华人民共和国的一切治理活动，都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师，把政治智慧的增长、治国理政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中，使各方面提出的真知灼见都能运用于治国理政。”总书记的话可以作为焦裕禄治理兰考实践的一个最好解读。

治理的科学性

上个世纪六十年代的兰考，县域治理在一定意义上表现为灾害治理。焦裕禄治灾既有决心，更讲科学，他开创的工程治理和生态治理相结合的路子，时至今日仍然是生态治理最为有效的办法之一。

一是科学的态度。兰考县历年来的致命灾害是风沙、盐碱、内涝。焦裕禄提出要彻底根治“三害”，必须深入调查研究，掂一掂它的分量，获取第一手资料，再作出判断和部署。为此，他组织“三害”调查队，历时100多天，跋涉5000余里，跑遍了全县各个角落，完成了对全县所有沙、碱、涝面积、分布情况及对农作物危害程度的勘察测量，摸清了兰考“三害”的底子和分量。为调查内涝情况，他冒着大雨、趟着洪水研究积水面积和自然流向，并画出一张张草图。对重要河道的流域范围、排水能力、河道比降、治理情况和阻水工程的阻水程度、拆除情况都进行了认真询问、勘察。为调查盐碱情况，他总是用嘴品尝盐碱成分，常说：“用舌头一舔，咸的是盐，凉的是硝，又骚、又辣、又苦的是马尿碱。”为调查风沙情况，他在风沙最大时带头下去查风口、探流沙，并总结其八大危害：毁坏庄稼、灭村绝户、塞门埋墙、拔树倒房、封路断道、填井堵河、伤人害畜、拆坟掘墓。这种科学的态度让焦裕禄真正掌握了“三害”的规律，为最终根治“三害”奠定了基础。

二是科学的方法。焦裕禄曾经给工作人员面授了一个治理“三害”的总结提纲，我们从中可以窥见他不仅仅是具备科学精神，还十分注重运用科学方法。“造林防沙，百年大计；育草封沙，当年见效；翻淤压沙，立竿见影；三管齐下，效果良好”，这是治沙的方法；“夏秋两季观察，冬春干燥治理，再观察，再治理，观察治理相结合”，这是治水的方法；“翻淤压碱，开沟淋碱，打埂躲碱，台田试种，引进耐碱作物”，这是治碱的方法。焦裕禄治“三害”的做法与中央“十三五”规划《建议》中“坚持保护优先、自然恢复为主”，“推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理”等要求十分契合，给予我们重要启示。

治理的全域性

习近平总书记强调，当县委书记要走遍全县各村，当地市委书记要走遍各乡镇，当省委书记要走遍各县市区。焦裕禄的足迹遍布全县域，治理活动也覆盖了整个县域、各个领域。

一是全面治理与重点治理结合。焦裕禄全面治理的意识非常强：“全县要全面治理，栽好树、控好沙、治好碱，做好春耕生产准备”，“先堵风口，后治一般，有点有面，全面治理”，“必须全面勘察，统一规划，疏通河道，及时排泄，分期、分批、分级治理”，等等。他的治理活动涉及治沙、治水、治碱、治虫、治土、治坑等方方面面。例如，为有计划、有步骤地利用坑塘，他组织力量对全县所有坑塘进行勘察丈量，把握积水情况和群众历年利用的经验，因地制宜地订出养鱼、种藕或栽培苇蒲的规划。当然，治“三害”是重中之重，他将主要精力倾注于此。在治理“三害”过程中，又找出了水害是主要矛盾。焦裕禄真正做到了全覆盖与抓重点紧密结合。

二是思想病害与自然灾害同治。焦裕禄上任伊始，通过与县委班子成员谈话，认识到要改变兰考面貌，关键在干部，“干部不领，水牛掉井”，“要除掉兰考的灾害，首先要除掉思想上的病害，关键在于县委领导核心思想观念的转变，必须改变县委一班人的精神状态”，“没有抗灾的干部，就没有抗灾的群众”。他严厉批评干部身上的中游思想，“这不是干革命，是混革命”，要求及时纠正领导方法与工作作风上的“十多十少”、“五个跟不上问题”。他亲自起草的共产党员和干部“十不准”，直到今天仍然有非常强的针对性。

三是治灾与治穷统筹。治灾是为了治穷，治理的最终目的是让群众有饭吃、有衣穿、有钱花、有文娱活动。焦裕禄说：“要通过种花生摘穷帽，通过改造盐碱找钱花，尽快除掉‘三害’，真正把我们的沙丘变成摇钱树，盐碱地变成聚宝盆。”尽早摘掉兰考贫穷的帽子，必须尽早摘掉灾区的帽子。“只要我们领着干，事事依靠群众，‘灾帽’一定能摘掉。”他以革命者的胆略，坚决领导全县人民，苦干加巧干，与灾害作斗争，不达目的誓不罢休。他十分注重在生产中扶持贫下中农，帮助他们在房前屋后、地头、地边种植经济作物，增加经济收入。鼓励支持泡桐包管试点，实现收入由集体、个人按比例分成，在他看来，“泡桐是个摇钱树，在兰考发展泡桐是造林之本、林业之帅”。

治理的持续性

习近平总书记指出：“焦裕禄同志在兰考干了一年多时间，但做的都是谋划长远、打基础的事情，不是急就章。”他治理兰考，既治标，更治本，确保可持续。焦裕禄要求：“把群众眼前利益和长远利益结合起来，教育群众不要因为贪图眼前利益去破坏长远利益。”兰考灾民外出要饭问题严重，焦裕禄曾说：“我们制止灾民外流，不能光靠扬汤止沸；扬汤止沸是暂时的，是治标的办法。要釜底抽薪，釜底抽薪才是治本的办法。我们要摘掉灾区帽子，光靠国家救济是不行的，必须找出彻底改变兰考面貌的措施和办法。”他认为“兰考种泡桐树是百年大计，是基本建设，是改变兰考面貌的重要一环”，因而竭尽全力开展育苗造林运动。他治理水害，以疏为主，致力恢复水的自然流系，坚持“上下游兼顾，不使水害搬家”，充分考虑邻县、邻省的利益。

焦裕禄在兰考工作，是一心一意想着为党和人民干点实事，没有丝毫找一块跳板、找一个台阶、干临时工的念头，他的治理活动具有很强的可持续性。他有一种“功成不必在我”的思想境界，有一种宽阔胸怀的建功立业思想：“活着我没有治好沙丘，死了也要看着你们把沙丘治好！”他是真正把国家治理从制度变为区域实践的人，是真正把全心全意为人民服务宗旨变为自觉行动的人。从本质上讲，我们的政治制度和干部体制能保障县域治理的可持续性。对每一名县委书记来说，只要记住自己是中国共产党的县委书记，是党派来当县委书记，就会自觉地对党和人民负责，就会自觉地考虑人民群众的长远利益，就不会有临时工思想，不会急功近利、做表面文章。

焦裕禄堪称中华民族、中国共产党的圣贤人物。他在兰考的治理实践，从国家治理的角度看，是一个经典案例，从县域治理的角度看，是一个标准示范。研究焦裕禄治理兰考的示范性，对进一步提高党员干部的治理能力具有十分重要的意义。如果全国2800多个县（市区旗）委书记都能像焦裕禄治理兰考那样治理县域，如果每一个县（市区旗）都能把党和国家方针政策落实好，做到强县和富民统一、改革和发展结合、城镇和乡村贯通，国家治理现代化目标的实现将指日可待。

（本文作者为中共鄂州市委副秘书长、市委政研室主任）