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县政改革:进路与交点

发稿时间:2011-07-03 00:00:00   来源:政治学研究   作者:作者:王国红 瞿磊

  内容提要:省直管县、复合行政和县级政权民主政治建设,是当前有关县政改革的三种不同方案。从权力合理配置的视角观察,三者之间并不冲突,而是相互补充、相互配合,共同构成县域管理的制度要件。通过财政体制与行政体制改革,省直管县实现省与县(市)之间的分权制度化,在强化县级政府行政实体地位的同时,为政府向市场、向社会分权找到了阻力最小的政治和行政单位。复合行政以政府间合作以及政府与市场、社会间合作的方式来解决区域性公共事务,拓展了县域管理的制度空间,是对省直管县改革的有益补充。县级政权民主政治建设在县域政治的层面为省直管县和复合行政的管理创新提供了政治基础和体制保障。

  关键词:省直管县;复合行政;县级政权民主政治建设;权力合理配置

  一、县政改革:新的战略选择

  县政改革日益受到各界重视,并成为中国扩大和深化改革新的战略选择,主要是基于以下几个原因:

  第一,是由县在整个国家政治运行中的特殊地位决定的。在中国,县一直最稳定、最长久的基层行政建制。伴随着中国现代化的开启,乡镇替代县成为基层政府。但是乡镇政府无相对独立的决策和司法机构,也没有独立的财政,并不具备完备的政府功能,县依然是国家在地方的全面代表。在整个政治体制中,县作为一种中观存在,扮演着承上启下的角色。它处于国家与社会的交接面上,与微观社会组织的联系更直接、更密切,能够比较集中地体现出国家与社会的互动;它的主要管辖范围是农村,有利于认识对中国具有重大战略意义的农村变迁;它在地方经济发展与制度创新中扮演着关键的角色,能够比较全面地反映出整个体制的运行和变迁。科学发展观的提出,确立了统筹城乡经济社会发展的新思路,既有的重城轻乡的县政格局抑制了县域的发展,因而,以释放县域发展活力、促进县域经济社会全面发展为主要目标的县政改革被提上议事日程。

  第二,是由县域管理的现状决定的。近年来,各种错综复杂的矛盾在县级层面突现出来:如城乡、区域和经济社会发展的失衡问题;三农问题;腐败问题以及各种突发性群体事件等等。有学者认为,“无数的迹象表明,中国很多县(市)级以下的区域已经进入严重的无政府状态。这里的无政府当然不是说没有政府,而是说政府不能履行政府的功能如提供安全和服务、社会正义和公正等公共产品。”笔者也曾从地方政府的角度论述了县域管理面临的六大困境,包括:财政困难——财力越来越弱,事情越来越多;权力困局——权力越来越小,责任越来越大;行为困惑——该做的做不了,不该做的得做;管理困扰——外有条块分割,内有效率低下;干部困倦——工作特别辛苦,待遇难有提高;民生困苦——疾苦长期存在,自治难以实现。县域管理的种种现实困境表明,县政在中国总体制度上的地位有被边缘化的趋势。要摆脱县域管理的困境,就必须通过县政改革提高县级政府的管理能力,突破制约县域经济社会发展的体制性障碍。

  第三,是由县政改革涉及的广泛的理论和实践领域决定的。中国正处于以工业化、现代化、城市化为主题的全方位社会变革进程中,经济社会的巨大变革提出了政治改革和政府改革的必然要求。中国的政治变革既要吸收世界各国的文明成果,又不可能照搬任何一种模式,它本身是一个政府创新的过程。在体制转轨时期,县政改革涉及的不仅仅是常态管理,它本身就包含了一系列体制改革的内容,既有宏观的,也有微观的;既有政治的,也有经济、社会、文化的;既是政治性的,也是行政性的;既有国家领域的,也有公民社会领域的。当前学界对县政改革有三种不同的进路,即省直管县、复合行政和县级政权民主政治建设。表面上看,三种进路的理论依据、所要实现的目标、达成目标的路径,都存在着差异和矛盾。但是,依据权力合理配置的原则可以发现三种进路的内在关联。本文试图以权力合理配置原则为分析工具,揭示县政改革三种进路的理论和实践交点,并简要探讨县政改革的基本框架。

  二、县政改革的三条进路:主张与分歧

  (一)省直管县

  通过权力关系的调整,释放经济社会发展的活力,是理解改革开放以来中国体制变革最基本的政治逻辑。无论是市管县体制的形成和发展,还是省直管县改革的试点和探索,都符合这一基本的政治逻辑。市管县体制兴起于20世纪80年代初期,它的初衷是通过地市合并,打破计划经济时期形成的城乡区隔、市县分治的行政格局,以经济相对发达的中心城市为核心,带动周边县域农村地区的发展,实现城乡经济的一体化。市管县体制在加强城乡合作,加快中心城市的规模扩张,构筑中国城市体系的基础骨架方面发挥了基础性制度效益。但是随着市场替代计划逐步成为社会资源配置的主要机制,市管县体制不仅逐步丧失了最重要的制度支撑,它固有的一些局限也因制度环境变迁而产生种种“制度意外”。对于多数省区来说,“市领导县”体制已失去当初的功效,反而成为束缚县域经济发展的体制性因素。

  市管县体制的弊端反映的是行政权力与市场权力的冲突。“市县关系因话语权的不同来源而不断产生龃龉:前者为政治话语权,来源于行政级别的给定性输入;后者为经济话语权,来源于市场秩序的内生性扩展。”因此,当县域经济异军突起,威胁到市的领先地位和既得利益时,市级政府往往借助行政力量,干扰市场秩序,扣减、截留乃至剥夺县的资源,导致“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”。其弊端主要表现在这样几个方面:一是市管县体制具有城市发展的偏向,市级政府往往把县当作自己的附属行政单位,要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要,与县级政府争投资、争项目、争土地、争夺辖域内一切优质资源,削弱了县域的发展能力;二是在市管县的体制下,市级政府利用权力优势,上收财权,下沉事权,事权和财权划分严重不对称,县级财政处于“小斗进,大斗出”的尴尬境地,个别地市成了县财力的“抽水机”;三是在“合并、升格”的大趋势中通过行政指定方式形成的地级市,自身的经济基础薄弱,发展能力有限,不具备带动县级和乡村发展的能力;四是“市管县”体制增加了行政管理的层级,导致信息传递速度的降低和信息失真风险的扩大,影响行政效率。

  20世纪90年代开始,浙江省率先突破市管县体制的束缚。从1992年到2006年,浙江省先后四次选择经济实力较强的县(市) ,逐步下放原本归属于地级市的经济管理权和社会管理权,并且不断改进和完善的省管县财政体制,在分税制框架内,奖优扶弱,体现出公平和效率的有机统一,取得了令世人瞩目的成绩。到2005年浙江有一半的县(市)进入全国百强。浙江的改革产生了巨大的示范效应。从2003年开始,湖北、河南、四川、海南、重庆等省市,先后开始扩权强县的试点,逐步总结出扩权强县的不同模式。所谓“扩权强县”,主要是通过将行政审批权下放和财政资源的倾斜,激发县域经济发展的活力。这样既顺应了市场经济发展的要求,同时又带有浓厚的行政主导色彩。一些学者指出,在行政权力结构没有大的变动之前,政府间的权力下放只是解决矛盾的权宜之计;要彻底解决市管县体制的弊端,加快县域发展步伐,还必须构建省直管县(市)的少层次、大幅度、扁平化的公共行政体制。

  2005年6月,温家宝总理在农村税费改革工作会议上指出:“具备条件的地方,可以推进‘省直管县’试点”;《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》也明确提出要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。2009年初,《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》再次强调:要“稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制”。这些政策信息表明,省直管县的行政管理体制改革,已经由学者讨论层面逐渐走入国家政策层面。“省直管县”的公共行政体制,是指省、市、县行政管理关系由三级管理转变为二级管理,在政府层级和管理上,市、县平级,市、县分治。省直管县意味着省级政府的管理层次减少,管理幅度扩大。为了保证这种体制的可行性,学界主张同时进行行政区划和管理结构的改革。行政区划改革的建议包括:划小省区,增设一级行政区划;整合县级政区规模与结构,优化和调整县域政区架构;在促进城市经济实力和综合竞争力成长的过程中,将一些与中心城市有着紧密关联、不可分割的县(市)转变为市辖区,建构辐射与服务型、具有可持续性的市辖区领导街道社区与乡镇的行政管理体制,使其中心城市成为省辖独立的行政单元实体;按照相关条件,将一些非省会的特大型中心城市,设置为直辖市,作为化小区划的方式。管理结构的转型包括转变政府职能,建设服务型政府,大幅度减少政府的行政事务;完善市场经济体制,积极培育公民社会组织,提高社会自我发展、自我管理、自我服务、自我约束的能力。在行政管理体制改革的程序上,先实现财政体制的省直管县,并逐步下放各种行政审批权限,待条件成熟后,再将财政的省直管县,提升为行政上的省直管县。

  (二)复合行政

  复合行政是解决行政区划与经济一体化冲突的公共管理创新,它丰富了县政改革的思路。在复合行政主张者看来,市管县体制的弊端是“行政区经济”的一种表现形式。“行政区经济”是中国常见的经济现象,它是一种由行政区划分割而产生的逆市场经济的现象,表现出地方政府企业化、企业竞争寻租化、要素市场分割化、地区产业结构趋同化、资源配置等级化、邻域效应内部化等弊端。他们认为,省直管县的行政体制改革,并没有真正抓住市管县体制的核心问题,不一定能真正解决市管县体制面临的问题。第一,市管县体制的弊端在于政府职能转变滞后,而非行政区划不合理。市管县体制的制度背景是政府依托计划体制全面组织经济活动,市管县体制强化了一个市对所带县的垄断地位,阻碍了社会资源在更大的区域空间自由流动、自行组合和优化配置,妨碍了地方整体经济力量的提升和社会协调发展。“在不改变政府职能的前提下,单靠行政区划的调整解决行政区划与区域经济一体化的冲突,只能陷入行政区划调整——新的区域经济一体化与行政区划的冲突——行政区划再调整的恶性循环。”②第二,通过区划调整来满足区域经济一体化的要求,是对行政区划与经济区域功能的误解。行政区划的首要功能是政治与行政管理,轻易变动行政区划会给管理带来一系列的混乱。经济区域是生产要素自由流动和优化配置的结果,是市场秩序自生自发演进的结果。市场化改革导致经济区域与行政区划之间的关系由过去的相对重合走向分离,是一种必然的过程,也是一种正常的现象。一个国家不可能根据经济区域发展格局的演变不断地变更行政区划。第三,单纯依靠行政区划的变更难以从根本上克服市管县体制的弊端。在政府职能和政府运作方式还很不规范,地方政府还在对地方经济社会发展进行强有力的行政干预的前提下,全面推行省管县体制并不一定能有效地解决市管县体制的弊端。其结果很可能只是市与市之间的行政壁垒演变为县与县之间的行政壁垒。“缩省扩县”产生的负面问题,同市管县相比,并不一定会减少,地级市做不好的事,县及县级市未必就能做得好。

  复合行政的实质“就是在经济全球化背景下,为了促进区域经济一体化,实现跨行政区公共服务,跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间,吸纳非政府组织参与,经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。”复合行政首先是一种弹性的组织和安排,它既不是政府之间按照行政命令,采取兼并或合并的方式建立的一级行政机构,也不是松散的政府间协调机构,而是具有一定行政职能的政府间合作机制。它既注意满足各行政区政府对跨行政区公共服务的需求,又不完全限制各行政区政府在辖区内行使必要的行政管理权;既保持能统揽全局的部分行政干预力量的存在,又防止行政机构的盲目升级和臃肿。其次,复合行政下行政区政府之间的合作,主要是打破因行政区划形成的行政壁垒,提供跨行政区公共服务,促进区域经济一体化,如统一规划、统一政策、统一政务服务,实现跨行政区公共基础设施相互联合与衔接,建立健全区域性社会保障体系等。再次,这种合作机制以自主管理为原则,各个行政区政府的地位是平等的,并鼓励非政府组织的参与。

  (三)县级政权民主政治建设

  县政民主的主张者认为,在中国目前的政治体制和政治语境下, 由于现行体制的刚性和各种利益关系的制约,决定了省直管县的行政分权式改革步履艰难,难以实现突破市管县体制的目标。同时强县扩权式的行政分权在加强县级政府自主权的同时,也增加了权力滥用和公共利益被损害的风险,有可能产生严重的社会问题。县政民主与省直管县虽然在扩权方面是一致的,但在最终的体制性目标上则不相同。就目前而言,县级政权民主政治建设试图建立一整套干部管理制度中地方领导人的激励体制和个人选择机制。它包括以下改革主张:

  第一,改变目前县级政权主要领导人的原籍任用回避制度。事实证明,县级主要领导人任用回避本籍制度是一个需要检讨的制度。这项旨在防止官员以权谋私的制度,不仅反腐效果欠佳,在一些地方反有助长腐败之势。对于一个现代国家而言,政治首长对辖区的身份认同是十分重要的,地方自治的一个重要原则就是充分发挥地方政治领导者对地方政治的主导作用,用地方之才、办地方之事,同时也建立地方政府官员服务桑梓的责任意识。

  第二,构建真正的基层民主体制。民主制度与选举制度是分不开的。考虑到中国目前的情况,可以分为两步走:其一,按照现行体制,真正按民主的原则来进行县级人民代表大会的代表选举,并使县级人民代表大会的代表专职化,再由县级人民代表大会的代表选举县行政长官。其二,在适当的时候过渡到由全县选民直接选举县行政长官。在这个过程中,要有意识地培育基层群众的公民意识,鼓励他们主动参与改革,让他们与政府组织内的决策团体形成制度创新的合力,相互以政策输出和民间反馈的互动方式彼此促进和沟通、纠偏和磨合,才能保证初露端倪的政治、行政体制改革走向深入、稳妥与高效。

  第三,重新确立县级政权和县级领导人的政治定位,建立真正的责任政府。县政民主的关键是建立合理的政治授权程序,使县政领导获得实在的政治授权,同时让他们负起刚性的政治责任。只有这样,县域政治才可能常态化、职业化,县政领导职务才会变成一个受人尊重、创造成就感、值得长期担任的工作,才会吸引对本县人民有担当的地方政治人才。

  第四,推进司法改革,构建司法制衡制度。目前中国司法实践中存在的“审判活动行政化、法官职业大众化、司法权力地方化”的现象在县域政治中尤其突出。要实现县政民主,就得排除地方政府对地方司法的影响和干预。根据中国目前的情况,需要建立一整套的司法制衡制度,以妥善处理中央政治的统一性与地方政治的特殊性之间的关系。这种司法制衡制度的核心是把司法审判权从地方收归中央,由中央实行垂直管理。建立县域司法制衡的关键是让县级司法系统的人、物、事脱离县政权的控制,在人事、财政、业务三方面对上负责,而不是对县政领导负责,并通过司法制衡来保障县政民主,保证国家政治统一的有效性。

  三、权力合理配置:县政改革不同进路的交点

  一般来说,国家权力的配置主要是指国家权力的时间与空间、质与量的体制安排或曰结构布局。它包括政府纵向权力配置、横向权力配置,政府间权力关系和权力运行机制四个部分。国家权力的配置是一个动态的过程,需要根据经济社会的发展和权力关系的变化不断做出调整。权力关系调整的实质就是要通过政治体制的改革,形成合理的权力配置,以提高政府的管理水平和能力,释放经济社会发展的活力,维护和实现最广大人民群众的根本利益。

  改革开放三十多年来,中国政治发展一直是围绕着权力关系调整这个主题展开的。在中央与地方的权力关系上,一方面,通过一系列放权让利的行政和财政体制改革,调动了地方政府谋求本地经济社会发展的积极性和主动性;另一方面又通过分税制等一系列改革,从财政上保证了中央政府的宏观调控能力,借助权力关系的调整和体制变革,有效地推动了经济社会的发展。但是,目前在国家权力的配置上还存在一些不合理的环节和方面,并成为了提高政府管理能力,促进经济社会全面协调可持续发展的障碍。例如,在中央和地方财权与事权划分上,财权和事权不统一,地方政府承担了过多的公共管理和服务的责任,缺乏足够的财力支撑;在政府间纵向权力关系调整上缺乏法治化保障,纵向权力关系调整缺乏连续性和稳定性,容易助长下级政府各种不负责任的短期行为。此外,地方政府发展民主政治的动力不足,民众利益表达机制不畅,缺乏监督政府行为的有效渠道和机制。

  上述权力配置失当的问题在县级政府层面表现尤为突出。一方面,下放权力成了国家和党领导体制改革的重要内容,县级政权有了更大的自主性;另一方面在党政分开原则指导下,县级政权机构的分工更清楚,运行的独立性也有所扩大,“五大班子”(党委、人大、政府、政协、纪委)成了县级政权的基本架构。比较特别的是,在县级政权层面,以书记为“一把手”的党委领导机制更具有个人化色彩。对县委书记的真正制约主要来自上级党委,但由于管理链条过长和信息不对称,实际监督效果并不尽如人意。正因为在县级政治生态中难以实现对党政权力的有效监督,目前中央主要采用垂直管理的办法来缩小地方党政权力,但这些措施又损害了县级党政主导本地经济和社会发展的行政能力,妨碍了其对地方事务的有效管理,加剧了县级党政有限权力与无限责任间的结构性矛盾。因此,“在县域政治中,形成了一种悖论性的现象:一方面县级政权抱怨上级权力下放不足,干预过多;另一方面县级政权的领导者在县域范围内又有着高度的自由裁量权。”

  由于县域政权内部结构的失衡以及县域社会发育不够,使得县级政权的自主性呈现出畸形状态,即自主权的扩大集中体现为个人权力的弱约束化。面对日益增强的社会要求(数量上和渠道上) ,拥有这种畸形自主性的县域政权显然疲于应对,甚至会由于个人权力的过大引发体制内部的抵制和社会的不服从。单纯地依靠政党体制的政治整合无法从根本上解决个人权力弱约束问题。因此,县域政权改革的逻辑,既需要通过政府纵向间权力关系的调整,完善县级政府的行政权能,又要通过横向间权力关系的调整,恢复县域政权内部结构的平衡,同时要为县域内公民社会和公共舆论的发展创造条件。这是一个法治与民主同步进行的过程。省直管县、县级政权民主政治建设和复合行政等围绕县政展开的改革与创新,分别从行政层级和区划的改革、县级政权民主政治建设和公共行政创新等不同的角度,完善了县级政府的权力配置,有利于提高县级政府的管理能力和水平。由此可见,省直管县、县政民主和复合行政的内在交点恰恰就是寻求国家权力在县域的合理配置,三者之间相互关联、相互补充。

  第一,省直管县通过上下级政府间行政权力和财政权力的合理配置,提升了县级政府的管理能力,也为以县政民主为目标的政府创新奠定了法制基础。省直管县包含了政府层级改革和行政区划改革两个方面的内容。首先,在政府层级改革方面,通过省直管县,市县分治,在减少行政层级,扩大县级政府自治权力的同时,也缩减了省级政府直接干预经济和社会事务的权力。在行政区划改革方面,缩省扩县使得作为中央政府代表的省级政府的行政区域大幅度缩小,而直接服务于公众和社会的县级政府的行政区域扩大,同样也起到了中央向地方、特别是向县级政府分权的目的。由于县级政府直接服务于本地民众,直接接受民众的监督,因此更容易在县级层次实现政府与市场、政府与社会相互支撑的政治民主与社会民主。其次,财政改革有助于建立县级公共财政体制。目前酝酿中的省直管县就是在减少政府层级和财政层级的同时,按“一级政府,一级事权,一级财权,一级税基,一级预算,一级产权,一级举债权”的思路,完善以分税制为基础的分级财政,从而缓解县级政府的财政困境,适当扩大县级政府的财力,逐步建立起县级公共财政体制。再次,市县分治有助于确立以县为主体的公共服务体系。从政府权力划分的角度来看,中央和省级政府主要通过制定法律和政策来实现公共服务的供给,而县级政府则扮演着公共服务直接提供者的角色。实现市县分治的行政管理体制后,县(市)政府都是直接面向公民的基层政府,最了解当地的公共服务需求,具有信息优势与管理优势,能够提供更适合本地居民(偏好)的服务。在中国这样的单一制中央集权为主的国家结构形式下,县级政府的职能权限必然依法来自中央政府的授予和规定,县政民主只是给予了县域地方选择地方领导人的民主权利,并不意味着它可以违背相关法律规定,脱离中央的领导,任意改变县治的职权。因此,通过省直管县的改革来完善县级政府的权能,也为以县政民主为目标的政府创新奠定了法制基础。

  第二,复合行政以政府间合作以及政府向市场、社会分权的方式来解决区域性公共事务,有利于在县域之间建立政府与市场、社会之间良性互动、功能互补的协同管理模式。省直管县推行后,管理区域相对狭小的县级政府,必将会遇到大量的区域性公共事务,这些事务不可能仅仅依靠县级政府的力量得到解决,必须通过不同层级政府间或不同行政区域政府间的协调合作才能解决。复合行政力图在公共管理实践中,建立政府间平等对话与谈判的协商机制,纠正命令机制的僵化,弥补利益机制的缺陷。它以灵活多变的行政契约、行政协议等方式发展合作关系,实现政府间信息共享、角色互换。复合行政的管理特点还包括:克服科层制僵化迟钝的弊端,在跨区域和不同的政府层级之间,建立协调性、依赖性的网络结构;依靠市场和社会的力量,采取政府间协议、合同外包、特许经营、政府补贴、志愿服务等多种方式,实现公共产品和服务的多元化供给;根据公共服务的性质和规模经济的原则,采用灵活的组织形式,实现公共物品项目和管理功能的府际间转移;在政府与公民社会组织间建立多方协商的合作机制,在社会事务的管理过程中形成公共、私人和非营利性机构的联盟,发挥政府在协调组织间关系、整合公共资源上的引导和协调作用,探索政府与市场、社会之间良性互动、功能互补的协同管理模式。

  第三,县级政权民主通过在县域范围内建立自下而上的政治授权机制,有利于夯实县域管理的政治基础,也为政府与市场、社会建立协同管理的机制提供了体制保障。现阶段,县级政府在很大程度上是一个只向上负责的政权机构。从政治发展的角度上来讲,公民参与和责任政府是地方政府发展的方向。当前县域管理的困境并不是简单的发展问题,它实际上是县级政府面临的管理危机。只有解决了制约改革成败的权力来源合法性问题,才能为一切权力运行困难的解决提供最为可靠的基本制度保障。县级政权民主政治建设的目标就是,通过自下而上的政治授权机制,确立县级政府既向上负责又向县域居民负责,主要向县域居民负责的刚性政治责任,以合法性的重塑获得足够公信力和必要的管理权威,才能从根本上摆脱县域管理的危机。同时,县级政权民主政治建设为复合行政的管理创新提供了体制保障。着眼于建立一种跨行政区、跨行政层级的政府间合作机制来打破资源配置等级化的格局,思路无疑是正确的,但其政治前提必须是改变传统的等级制行政体系。等级制的行政体制体现的是一种金字塔形的层层隶属的权力结构,其可能的行政运作方式必然是自上而下的领导关系。不改变这种权力结构,要建立不同层级政府之间平等参与的合作机制是不可能的。县级政权民主政治建设通过建立民主的政治授权机制,改变等级制行政的政治基础,形成扁平化的政治结构,可以为各级政府间建立平等参与的合作机制提供体制保障,从而既为县域管理找到一条健康道路,又能强力推动中国民主政治建设进程。