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小网格 大治理
—— 永州市推进以网格为基本单元的社会治理机制改革的探索与实践

发稿时间:2017-02-21 15:57:30   来源:永州市委改革办   作者:唐能武

  作者唐能武:永州市委常委、市委秘书长、市委改革办主任 

  加强和创新社会治理是当今时代的主题,事关民生福祉,事关基层和谐稳定,事关政权坚实稳固。习近平总书记指出,“社会治理的重心必须落到城乡社区,社区服务和管理能力强了,社会治理的基础也就实了。”近年来,地处边远山区的永州市坚持以问题为导向,积极探索以网格化服务管理为载体,强化党建引领、做实基层基础的基层社会治理新思路,实行党政善治、社会共治、厉行法治,有效破解了诸多困惑和难题,被称作“穷家人”办成了“富家事”。在深化平安湖南建设会议和全省社会治安综合治理创新工作会议上,永州市就城乡网格化服务管理工作作了典型发言,2017年1月,成功评选为全国创新社会治理优秀城市,法制日报、法治周末、中国网、光明网等媒体推介了“永州模式”。

  一、问题倒逼——改革创新的背景

  永州位于湖南南部、五岭北麓,与“两广”交界,总面积2.24万平方公里,现辖两区九县、两个管理区和一个经济开发区,总人口630万,2014年全市完成财政总收入113亿元,其中一般预算收入80亿元,属典型的“吃饭型”财政和边远欠发达地区。

  与全国许多地方一样,永州正处在加快发展的攻坚期、深化改革的关键期、全面小康的爬坡期,由于自身的历史文化、地理位置和民风民俗的影响,在基层社会治理工作中还面临着许多既带共性又有个性的问题,主要表现在:一是一些地方过分地强调自治,弱化了党的领导。在当前的政权布局中,权力的边界止于乡镇和街道,社区(村)基本上是处于自治状态。一方面,社区(村)干部有的认为自己是选举产生的,“只对选民负责、不对上级负责”;有的“用拳头说话”,出现宗族势力或黑恶势力把持“两委”的现象;有的服务意识和能力不强,甚至以权谋私、欺压百姓、“小官大贪”,导致基层不稳定因素日益增多,维稳代价越来越高,基层政权公信力越来越低。另一方面,乡镇、街道党委政府对社区(村)疏于监管、放任自流;驻社区(村)干部“驻而不管”。此外,有的社区党组织名存实亡,组织生活不能正常开展;有些县区近一半的村没有村级活动场所,开展党的活动“晴天在大树下,雨天在支书家”;有的地方外出务工党员比例达60%,长期处于失管漏管状态。二是 “小马拉大车”,责权利不对应。“上面千条线,下面一线牵”,社区(村)承当着许多与其职权不相匹配的职能。如,一些党委政府部门打着“XX工作进社区(村)”的旗号,在社区(村)建机构、挂牌子、下指标,而人员、经费却没跟进。社区既要为完成这些工作任务疲于奔命,还要为应付名目繁多的检查考核绞尽脑汁。加之社区(村)干部待遇低、保障差,工作积极性不高,难以适应基层治理的需要。三是信息化基础薄弱,工作效率低。老百姓对政府最渴望的就是好办事、办好事,但办事来回跑、“证在囧途”的问题没有得到很好解决。社区、农村信息化程度低,视频监控少、质量差(白天看不清,晚上看不见),案件发生后取证困难,特别是交通肇事逃逸案件侦破困难,群众权益得不到保障就到各级党政机关上访。再者,由于信息化水平低,诸如公共设施维护、卫生死角、环境污染等“烦心事”,需要逐级递交报告、层层签字审批,效率低下,怨言四起。

  二、破冰之举——改革创新的探索

  当前基层社会治理中出现的这些问题,既有历史原因、也有现实因素,可谓“冰冻三尺,非一日之寒”,如果不想办法解决,势必严重影响“四个全面”的推进。为此,从2014年年初开始,永州把以网格化管理为重点的社会治理机制改革列为全市三大改革任务之一,并将其作为“书记工程”来抓,全面推进网格化管理、信息化支撑、全程化服务、系统化治理,推行“1+N”组团式服务工作模式,着力解决基层组织薄弱和服务群众“最后一公里”的问题,形成了“人在格中走、事在网上办”的社会治理新局面,治理基础明显增强,治理能力明显提升,人民群众满意度明显提高。2014年入选中国幸福城市20强,2015年获湖南省综治工作先进市州,2016年入围中国地级市民生发展100强、再次被评为湖南省综治工作先进市州,全市公众安全感、满意度测评连续五年位列湖南省前茅。

  1、实行“以块为主”,创新组织架构。一是优化组织体系。按照“弱化街道、做实社区、建强网格”的思路,对现有组织体系进行优化改造。在乡镇,整合相关办、站、所的职能和人员,构建大部门工作机制,成立网格管理、便民服务、综合治理“三个中心”。在城市社区,建立党工委、居委会、综合办公室和网格管理站、便民服务站、综治信访维稳站(“一委一会一办三站”)。在行政村,设立党支部委员会、村委会、村务监督委员会、网格管理便民服务站、综治信访维稳站(“一委两会两站”)。在此基础上,综合街巷结构、住房布局和居民认同、便于管理等因素,按300户或1000人左右的标准和“单位型”、“小区型”、“街巷型”三种类型划分社区网格;按照200户或500人左右的标准,以自然村、村民小组为单位划分农村网格。目前,全市共划分城市社区网格1400个、农村网格9190个,网格划分已覆盖城乡、到底到边。二是下移工作重心。重新调整街道和社区职能,推行扁平化管理,明确社区在公共服务、城市管理、社会治理方面的职能。街道班子成员下沉社区兼任党工委书记,专职社区工作,街道三分之二以上的工作人员下沉社区“三站一办”,其中中心城区963名街道干部下沉到社区任职。按照“一格一员”要求,通过干部下沉、专干转岗(社区原社保专干、计生专干、低保专干)、村干兼任(农村网格管理员以村干部、村民小组长兼任为主)、公开招聘等办法,配齐配强网格管理员,建设了一支“零距离”为民服务队伍。通过职能调整、力量下沉、权力下放,真正使街道“瘦身”,让社区“强体”,服务基层的能力全面提升。三是强化工作保障。实行经费“以块为主”,按照“人随事走,费随事转”的要求,将城市社区作为县区的财政预算单位,建立独立财政账户,经费单列,将下沉到社区的人员经费和工作运转经费预算下拨到社区。在城市社区,市“两办”出台规范性文件,为行政和事业单位序列以外的社区工作人员(社区居委会主任和招聘的网格管理员、“三站一办”工作人员)专门设置“社区岗位编制”,编制因岗而设,实行人员与岗位编制分离,纳入县区编办动态管理,工资待遇一律由县区财政予以解决;在农村,试点推行村支书职业化,优化农村干部结构,吸引本地年轻人参与村级事务管理,突破了基层社会治理人才匮乏、整体素质不高的困境。

  2、强化党建引领,形成共治活力。一是坚持党建引领社会治理。始终把加强基层党的建设作为贯穿社会治理机制改革的一条红线,依托网格化服务平台,拓宽党员服务群众的渠道。推行区域性大党建模式,把支部建在网格上,把党小组设在楼栋中,形成了“社区党工委—网格党支部—楼栋党小组”为基本框架的党组织体系,全市共建立社区党工委101个,网格党支部1600多个,楼栋党小组5000多个,有效解决基层党组织软弱涣散和缺位虚位的问题。大力推动在职党员进社区、进网格,统筹安排400多个市县直单位与社区(村)结对共建,4.9万名在职党员进社区、进网格,开展纠纷隐患排查、矛盾多元化解、社会治安防控、便民利民服务20余万人次,增强了基层治理合力。二是构建“1+N”网格治理体系。积极整合利用各类资源,探索以网格为基本单元的“1+N”治理模式,“1”代表基础网格责任人(包括网格员),“N”即下沉网格的各部门工作人员,将公安、交警、司法、城管、工商、税务、质监、食药等部门工作力量下沉网格,作为该部门在网格中的负责人。由基础网格责任人统筹组建网格工作团队,开展组团式服务,确保“事件发现在网格、任务交办在网格、问题解决在网格、工作考核在网格,倒查问责在网格”。随着“1+N”模式的推进,组团式服务深受群众欢迎,在最近的县区换届过程中,中心城区零陵区共有2名网格员光荣当选新一届区人大代表。

  3、搭建信息平台,优化服务管理。一是倾力打造信息平台。坚持向信息科技要战斗力,按照“一网打尽”的总体要求,投资2亿元建立集社会治理、数字城管、公共服务为一体的“智慧永州”综合信息平台,纵向贯通市、县、乡、村,横向延伸到各相关职能部门。整合公安、房产、民政、卫计等相关部门数据资源,建成人口、房屋、空间地理、法人、城市部件、经济信息等“六大”数据库,目前,平台采集录入实有人口712万条,实有房屋224万条,实有单位4.7万条,城市部件信息49.3万个。二是推进部门联动融合。运用“智慧永州”综合信息平台,以网格为基本单元,依托市、县指挥中心开展事件处置“三级联动”(“1+N”网格层面、区级层面、市级层面)。市里成立网格事件联动处置领导小组,由市委副书记牵头,市委常委、常务副市长主抓,市政府副秘书长负责,负责做好全市网格事件联动处置工作。市、县下设“网格服务中心”,明确编制30-40人,负责事件的受理、交办、督查、考核、追责建议等,健全事件“发现上报、受理派遣、处置反馈、任务核查、整理归档、考核评价”六步闭环的线上线下联动机制。市县指挥平台运行以来,共处置问题事件10.3万件,办结9.8万件,办结率95%。三是提升信息化服务水平。进一步推动简政放权,开发智慧永州公共服务信息平台,优化再造政府权力运行流程,将人社、卫计、民政等15个部门69项公共服务事项下放社区,形成“社区服务清单”。能办结的,当场办结;需审批的,由社区(村)扫描流转给相应部门,集中审批、限时办结,同时,依托商业银行建设社区便民支付服务站,在社区(村)安装便民缴费POS机1500多台,为社区居民提供“一站式”自助金融服务和各种生活服务缴费,变“多头受理”为“一站式受理”、“群众跑腿”为“信息跑路”,精心培育“一口受理、一网办理、一章审批、一心为民”的服务品牌,打造“步行半小时便民服务圈”,解决了服务群众最后一步路的问题。

  推进以网格化服务管理为载体的社会治理创新,是一项全新的工作,在实践中我们边摸索边完善,着重抓好“四个结合”:

  一是坚持高位推动与激发基层活力相结合。网格化建设牵涉到区划的调整、职能的整合、人事的变动等项改革,党委、政府必须要加强领导、高位推动。为此,我们成立了以市委书记任组长的全市城乡社区(村)网格化建设领导小组,书记、市长经常听取工作汇报,帮助解决实际问题;市委政法委(市综治办)作为牵头单位,坚持每月一调度一调研制度,市“两办”督查室进行重点督办。县区也相应成立了领导机构,建立了工作机制。与此同时,明确这项改革以县区为主体责任、街道和乡镇为主抓单位,充分调动各方的积极性主动性。

  二是坚持顶层设计与鼓励创新相结合。为把握改革方向,协调工作步骤,制定下发了《永州市城乡社区(村)网格化服务管理实施方案》、《关于推进幸福社区建设的实施意见》,要求各县区严格按照市里规定统一组织实施。如,在网格员配备方面,市里要求各地必须做到“一网格一人员”,确保有人干事。同时,鼓励各县区结合自身实际大胆创新。比如,在落实“一网格一人员”要求时,冷水滩区针对街道下沉的干部和社区干部基本上能满足需要的实际,没有另外招聘网格员;零陵区因街道及社区干部不够,面向社会公开招聘了50名网格员。又如,一些社区服务如绿化、环境卫生,既可以通过社区办理,也可以通过向社会购买服务,有效激发基层的首创精神。

  三是坚持标准化与个性化相结合。为统一标准、规范运作,制定下发了《关于加强街道社区服务型党组织建设的指导意见》、《关于全面推行社区党建网格化管理的实施意见》。比如,所有的城市社区必须统一设置“一委一会一办三站”,街道下沉干部统一实行“身份、级别、待遇不变”的“三个不变”政策;统一明确“人随事走、费随事转”的要求,将经费直接拨付到社区。同时,允许各地在此基础上创特色。如,冷水滩区明确,街道下沉干部在“三不变”的基础上实行“一提高一优先”,即待遇提高、优先提拔重用。

  四是坚持信息化手段与传统方法相结合。在注重信息化的同时,尽量将信息化与传统方法两者深度融合,优势互补。如,对网格员的考核,既实现GPS定位、活动轨迹考核,又要考核工作台账、民情日记、居民信息库,从而确保每个网格员就像一枚“螺丝钉”,能扎实完成网格工作任务。

  三、抛砖引玉——改革创新的启示

  1.创新基层社会治理,加强党的领导是核心。习近平同志强调:办好中国的事,关键在党。他在今年全国“两会”参加上海代表团审议时提出:城乡社区处于党同群众连接的“最后一公里”,要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线,深入拓展区域化党建。在永州基层社会治理创新中,最能体现党的领导的是“顶层设计”与“高位推动”,最能体现永州特色的是“党的领导无处不在”。永州市、县区党委书记亲任领导小组组长,对战略性、方向性、原则性问题进行顶层设计,对重点工作实行高位推动。通过重建组织架构、下沉街道干部、支部建在网格上等措施,最大限度地扩大党的工作覆盖面,增强基层党组织的战斗力,有效地解决了基层组织软弱涣散的问题,为社会治理提供了坚强的组织保证。

  2.创新基层社会治理,调整理顺职能是关键。机制活,全盘活。李克强总理指出:“转变政府职能的核心要义,是要切实做好‘放管’结合”、“‘放’是放活,而不是放任;‘管’要管好,而不是管死。”创新基层社会治理,必须转职能,调机构,理顺体制机制。永州将街道的职能分类梳理,属行政审批的职能上收到县区政务服务中心,将公共服务的职能下放到社区。同时,重新定位街道和社区的职能职责,让社区、网格聚集更多资源,彻底解决了基层“路难跑、门难进、脸难看、事难办”问题。

  3.创新基层社会治理,信息化支撑是基础。我们已经走过“铅”与“火”、“光”与“电”的时代,进入了“云”与“网”的新时代。创新基层社会治理,不仅要有把握宏观全局的视角,更需要依靠一个基于互联网与大数据技术的信息管理与服务平台提供支撑。永州通过建立“掌上有端(手机终端),天上有 云 (云计算),地上有 格 (网格),中间有网 (互联网) ”的信息支撑体系,推动信息技术应用与社会治理的深度融合,最大限度的加快了问题反应——解决——反馈的速度,缩短了服务群众的距离、优化了治理效能。

  4.创新基层社会治理,群众满意是唯一检验标准。“共产党人的一切言论行动,必须以合乎最广大人民群众的最大利益,为最广大人民群众所拥护为最高标准。”毛泽东同志的这番教导同样适用于今天的社会治理创新。永州在实践中,推动基层工作由“粗放机械”向“精细灵活”转变,从“事后处置”向“事前预防”环节前移,强化“打通服务群众最后一公里”长效机制,网格员搭起了连心桥,最大限度地解决了办证难、办事难、问题解决难、留守人员管护难等各类问题,使人民群众有了更多的获得感和幸福感,得到了他们的真心上拥护和支持,从而推动基层社会治理创新纵深推进、再上台阶。

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