陕西省汉中市留坝县地处秦岭南麓，属国家级扶贫开发重点县。全县共有村(社区)党支部76个，非公企业党支部13个，社会组织党支部7个。从2016年开始，为解决农村基层政权建设中的一些顽症、痼疾，促进基层组织建设走出屡整屡瘫的怪圈，留坝县大胆创新，探索建立村级扶贫互助合作社，推动基层组织全面过硬工程更细、更实，取得了明显成效。

　　一、提出原因

　　第一，村级组织管理手段单一滞后。基层组织对农村事务和群众的管理一直停留在传统的发文件、开会的行政管理模式，很多村在开展选举等活动时，只好以承诺给群众参会报酬为条件来提高群众的参会率，导致群众来开会的条件越来越高，甚至还出现过承诺给群众的报酬无法兑现而成为新的干群矛盾的情况。为了省去这些麻烦，村级组织只好尽量少开会。但除了开会，偶尔发发救济粮款、调处民事纠纷的一些琐碎事务，村级组织管理村级事务的方法和手段远远满足不了群众需求。组织群众、发动群众、服务群众只能停留在一般性的号召上，市场的、民主的、自治的管理手段和方法完全没有介入。

　　第二，村级组织为群众办事没实力。截止2016年，留坝还有38个“空壳村”，占行政村总数的50.7%，其余的村在征地、林权改革中虽然积累下了一些钱，但存在账上不敢动，又没有新的来源，老百姓老惦记着要求把这些钱分了。村上没有集体积累，群众希望村上干的事情干不了，村级组织没有组织群众、发动群众的基本能力，说话没底气，严重影响了村级组织在群众当中的威信。

　　第三，村级组织服务群众没平台。一方面，大量的村级公共事务没人管，比如村里的自来水、通村公路都是镇村争取的项目款兴建，平时没有人维护管理，出了问题只好又到镇上、县上要钱修建，甚至集体去镇上、县上上访;美丽乡村建设需要整治村民房前屋后环境卫生，扫地的、运垃圾的只有县上、镇上、村上的干部，一些村民还嫌打扰了他们原有的生活习惯;良好民风民俗传承、爱亲敬老核心价值观的宣传教育等文化活动更是奢望。但另一方面，党员干部先锋模范作用却没有发挥的平台和机会，村级组织也不知道通过什么方式来服务群众。

　　第四，村级组织在脱贫攻坚中严重缺位。村级组织理应是带领群众增收致富当仁不让的主体，但在实际工作中，这个主体是包联单位和包联干部，村干部当上了“甩手掌柜”，村级组织成了摆设，这种工作格局导致的后果就是帮扶部门和干部单打独斗、各自为战，无法把贫困群众组织起来，无法形成带领群众脱贫致富的产业，为了完成脱贫任务，只好给钱给物。那么，脱贫摘帽之后，包联单位、干部撤走了，脱贫成果谁来巩固?没有强有力的村级组织做主体，不能把群众组织起来，脱贫攻坚只能是短期行为、应景之作。

　　(一)制度设置

　　1.县委支持各试点村组建了由村支部书记任理事长的“村级扶贫互助合作社”(以下简称合作社)，其实质是建立一个村支部领导下的股份合作制集体企业，是一个全新的管理服务平台。合作社以贫困村群众为主体，广泛吸纳贫困户、能人大户、新型经营主体入社，并收取相应股金。合作社坚持经济组织的基本属性，是具备管理服务、组织协调、资源集聚职能的独立法人主体，但并不直接从事生产经营服务活动。

　　2.在合作社之下，设立若干个专业生产组或服务队、站、点，从事具体的村级事务管理、组织群众生产、服务群众生活等工作。这些专业生产组(站、队、点)分为生产经营和公益服务两大类，其中扶贫互助基金会、自来水管护服务队、卫生保洁服务队3个服务队原则上每个村必须组建;生产经营类服务队则根据各村实际及需求，由各村自行确定。合作社对各个专业生产组(队、站、点)的管理主要是遵循市场规律，采取经济手段，辅助以政治手段和村民参与的民主手段实行综合管理，并通过管理、服务各个专业组(队、站、点)收取一定的管理费和服务费，作为村集体经济积累。

　　(二)政策支持

　　1.县上为每个村的扶贫互助基金协会解决资本金30万元，主要向社员提供方便、快捷的小额信贷服务，着力解决群众产业发展“缺资金”的问题。

　　2.通过政府贴息的方式为每个合作社解决30万元贷款，主要用于各专业组(队、站、点)开展生产、从事管理所需基本生产资料的置办，创造运营的基本条件。

　　3.鼓励入社群众、能人大户入股参加扶贫互助资金协会，作为合作社运营的资本积累，所有社员一律平等，不准垒大户，并根据股金份额参与分红。目前，全县首批11个试点村扶贫互助资金协会共发展会员1017户3346人，占试点村总人口的45.72%，其中贫困户243户711人，占试点村贫困人口的76.21%。

　　4.针对各专业组(队、站、点)在启动初期没有经验和能力承接经营项目的问题，县上专门制定了项目代建制度，将总投资30万元以下、工程技术简单、能够吸收当地村民投工投劳的项目，由项目主管部门或镇(街道)以委托代建的方式，交由村扶贫互助合作社组织实施。仅在2016年冬春，11个扶贫合作社就承建了1500万元基础设施项目。2017年，县上拿出总投资5亿元的贫困村基础建设项目中的20%，通过项目代建的方式交给村扶贫互助合作社组织实施。

　　5.县上按照大村4000元、小村3000的标准，给每个村落实了环境卫生管护经费，添置了垃圾箱、垃圾清运车等环卫设施，支持各合作社成立卫生保洁服务队，开展镇村环境卫生保洁服务，并采取“县财政划拨一些、村集体积累补助一些、农户保洁费收取一些”的方式，解决保洁人员工资和垃圾清运等费用;成立自来水、村庄道路等基础设施管护服务队，承担镇村自来水管道、通村公路、堤防工程等基础设施的维修管护;成立文艺宣传队，组织开展积极健康向上的各类文化文艺活动，丰富群众精神文化生活;成立红白喜事服务队，为群众婚丧嫁娶提供服务。

　　6.县上给每个合作社添置农机具、生产大棚等大型农资，支持合作社依托农业生产服务队，通过开展大田托管、农机服务、农业技术培训等方式，向群众提供一系列生产服务。支持各村及合作社建立电子商务服务队，开展农产品代购代销，着力解决农产品缺市场、卖难的问题。

　　(三)防范风险

　　合作社坚持预防在先、制度先行，建立健全监管机制。

　　1.全力保障资金安全。严格执行“村财镇管”制度，合作社所有运营资本金及收入全部进入村级集体账户，由镇财政所统一管理，合作社不得留存现金。在健全完善内部资金管理制度的同时，建立镇(街道)日常监管、行业单位经常检查、纪检审计及时跟踪的三道资金安全监管网，确保资金使用安全规范。

　　2.全力保护干部廉洁干事。县上明确要求村组干部一律不得领办经营性服务队，一律不允许村干部及其直系亲属以参与劳动或以租用工程机械、农具的方式在服务队领取报酬。根据项目代建制规定，合作社不得自行实施项目，必须将项目通过市场公平竞争，以外包的形式交由合作社下设的建筑工程服务队组织实施。这些科学规范的运营机制，既保证了合作社规范有序运转，又杜绝了村干部在合作社运行中发生贪腐行为。

　　3.规范资金收益分配。县上制定了《扶贫互助合作社收益分配办法》，对哪些收益用作社员分红、哪些收益用于合作社自身发展、哪些收益作为集体积累进行了明确规定，并让各村按照群众议事的方式自行确定收益分配比例，这样就保证了参股群众和扶贫互助合作社之间建立起公平的、民主的利益捆绑机制。目前，全县11个扶贫互助合作社的资金收益分配方式都不尽相同。比如武关驿镇松树坝村扶贫互助合作社规定，经营性收入70%用于合作社自身发展，30%上交村集体积累;马道镇沙坝村扶贫互助合作社规定，经营性收入60%用于合作社自身发展，40%上交村集体积累。

　　三、初步成效

　　一是村上事情有人管了。扶贫互助合作社为卫生服务队、自来水管护队购置基本劳动工具，选一个能人担任队长，吸纳贫困户为队员，负责公共设施的日常管护，管护费用主要来源于收取群众的垃圾清运费、水费。收取标准各村不一，由村上通过召开院坝说事会的方式集体商定，不足部分采取“县上补一点、村上从集体积累中列支一点”的方式解决。通过运用经济的、民主的、自治的综合管理手段，不仅解决了长期以来农村基础设施“有人建、有人用、无人管”的老大难问题，也让村上的环境卫生、自来水、村队道路等公共设施平时有人维护、坏了有人维修。各村的文化服务队还组织群众开展文化活动，爱亲敬老、文明诚信等核心价值观的教育也有人组织、有了载体。

　　二是组织群众有手段了。村级扶贫合作社下设的各类服务队的首要原则就是必须吸纳贫困户作为主要劳力，让群众在参与社会事务管理、开展生产服务经营中，提高生产技能，提升文明素质，增加现金收入。留侯镇营盘村是留坝县核心旅游景区中的一个贫困村，合作社下属的工程建设服务队运营半年，35户参与贫困户户均收入1339元。下属的乡村旅游服务队组织20多户群众前往岚皋县宏大村等地，实地观摩学习当地乡村旅游，极大地提升了村民的旅游服务水平。合作社是大家的，集体事务大家管理，这种制度设置让村民自治、民主管理找到了有效途径。是非对错群众评判，用群众的办法治理村级事务有了现实的途径。

　　三是村级组织有实力了。村级扶贫互助合作社通过为各个专业生产队组提供生产管理服务收取管理费，提供基本生产资料收取租赁费，联系农产品销路收取服务费，使集体经济收入成为有源之水，持续不断得到增加和壮大。村集体有了收入，村“两委”无钱办事、“等靠要”的问题迎刃而解，各村把集体积累用于弥补公益类服务队人员工资，购置卫生设施和用于健身广场维修、村容村貌建设等公益事业，村级组织管理能力和水平大幅提升。

　　四是村级组织成为脱贫攻坚主心骨。把贫困户组织起来，在家门口就能学技术、有活干、挣到钱，这是成立村级扶贫互助合作社的主要目的之一。村级扶贫合作社在发包生产项目和工程时有明确规定：凡是承包、领办项目的能人、大户，雇佣劳动力中贫困户所占比例不得低于 30 %，这样就实现了由能人大户带动贫困户抱团发展的目的。目前，各村的公益类服务队的主要组成人员90%以上是贫困户，村合作社的各种收费类生产项目对贫困户一律减免。村级合作社通过组织、管理、服务各类生产队(组)，让贫困群众在增收的同时学技术、长见识，树信心、强能力，产业的健康发展也使贫困群众长期稳定增收有了保障。

　　(来源：汉中市委改革办     编辑：中国经济体制改革杂志社通联部 卢志文 文武)