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张红宇:农村改革三题

发稿时间:2017-06-29 13:45:52   来源:中国改革网   作者:张红宇 农业部农村经济体制与经营管理司司长


  【编者按】2017年6月24日,县级综合体制改革暨威县创新实践高层研讨会在河北省威县举行。本文是农业部经管司司长张红宇的演讲内容,已经本人审核。

  各位领导、各位嘉宾、各位同志,大家上午好!非常高兴有机会到河北威县参加县级综合体制改革暨威县创新实践高层研讨会。国家发改委是国家层面宏观综合改革的指导部门,农业部同样承担着中央关于深化农村改革方面重要的职责,农业部农村经济体制与经营管理司是承担具体改革事项的职能司。因此,有机会参加这次会议,给了我一个与与会各位代表近距离接触的机会,实际上也是互教互学的过程,让我再次感受到改革浓浓的氛围。刚才看了威县的电视宣传片,听了安书记简要的情况介绍,以及发改委体改司宋司长的发言很有启发,结合会议的主题,我想从农业部农村经济体制与经营管理司承担的农村改革任务出发,把我发言的题目略作调整,以农村改革三题展开我的演讲。

  改革开放至今已有39个年头,农村改革进入了新的发展阶段,当前阶段从改革层面来讲,四梁八柱、顶层设计已经构建完善。应该讲在改革大潮中,趟改革深水区、啃改革硬骨头、开改革之先河、当改革的排头兵,在座的各位同志和我一样都有义不容辞的责任。正是这样的使命感,促使我们深入研究改革中的问题,推动改革向纵深发展,体现出时代赋予的担当。

  一、深化土地制度改革,关键要处理好农民与土地的关系

  2016年,习近平总书记在安徽省小岗村主持召开了农村改革座谈会,总书记在会上旗帜鲜明地提出深化农村改革关键是处理好农民与土地的关系。中国的问题说到底是农民问题,农民问题说到底是土地问题,土地问题昨天是、今天是、未来也将长期是农村改革的重中之重,当然也是县域综合改革的主要问题。当前和今后一个时期农村土地制度改革重心是什么,我认为要从三方面理解。

  第一,准确把握和理解总书记提出农村土地所有权、承包权、经营权分置(以下简称“三权分置”)理论要点。2016年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,提出了当前和今后一个时期农村土地制度改革的方向。农村土地“三权分置”,是具有中国特色农村土地制度的又一次重大创新,是丰富和完善统分结合、双层经营理论的具体表现,也是发展现代农业的必由之路。“三权分置”到底意义体现在什么地方?对现在农业的作用又怎么样的表现?我觉得需要我们在座各位认真思考。

  从中央文件表述以及社会关注度来看,“三权分置”被认为是继家庭联产承包责任制之后又一次农村土地制度的重大创新。“三权分置”与家庭联产承包责任制相比,既有联系又有区别。

  一是从制度设计的前提看,家庭联产承包责任制实施在70年代末80年代初成为农村土地制度一个重要的选项,解决的是人民公社时期土地公有公营、效率极低背景下中国数以亿计人口吃饭的问题。正是因为有这么大的压力,从农民自发开始包产到户、包干到户,到大包干以及最后实行家庭联产承包责任制,着眼于解决农民生产积极性问题,重点是提升农业生产力。“三权分置”解决的是39年以后的今天,工业化、城镇化大发展的背景下“谁来种地”问题,更多着眼于现代农业需要的资源配置。两者的前提是不一样的。简而言之,家庭联产承包责任制聚焦于农民问题,“三权分置”聚焦于农业问题。同时,“三权分置”也是对家庭联产承包责任制下“两权分离”的继承和发展。实行家庭联产承包责任制,农村土地集体所有,农户家庭承包经营;当承包地经营权发生流转时,农村土地集体所有不变,承包经营权再一次分离,事实上形成“三权分置”制度。

  二是从制度获得的主体看,家庭联产承包责任制下,农户的承包经营权依据集体经济组织成员身份获得,比如说威县某某乡镇某某村的村民,1978年开始分地的时候,因为是这个村的村民,天然获得了家庭承包的地位,得到一亩三分地的承包经营权,其主体具有特定性和专属性。“三权分置”下,经营主体的经营权可以是通过市场化手段获得,比如威县有很多农民合作社,以及一些农业企业租赁农地经营,这些合作社或者农业企业因有意愿、有能力从事农业而可以获得了经营权,它的主体不一定是本村的居民,可以是县城的居民,也可以是外县的农民,其经营权主体具有社会性和开放性。

  三是从制度实施的绩效看,家庭联产承包责任制最大的制度绩效是解决了农村的公平分配问题,激活了农民的生产积极性,使农村生产力得到了极大发展。“三权分置”解决了农业生产的效率问题,为发展规模化、专业化、集约化的现代农业奠定了制度基础。一个体现了公平,一个体现了效率。家庭联产承包责任制催生了家家有地、户户种田的经营格局,彻底改变了人民公社时期农业生产力低下的困境。30年后的今天,在家庭联产承包责任制之上实行“三权分置”,形成了家家有地、能者种田的经营格局,有效提升了土地产出率、劳动生产率和资源利用率。

  第二,“三权分置”目的是推动农村土地经营权的有序流转,发展农业适度规模经营。现代农业发展到今天,承包土地的经营权流转越来越普遍。截至2016年底,家庭承包耕地流转面积达到4.7亿亩,占二轮承包合同面积的35.1%,全国2.3亿承包农户中有7000万农户在保留承包权的基础上,部分和全部流转出承包地的经营权,由第三方经营。农业适度规模经营发展方兴未艾。农业挣不挣钱,农业有没有效率,规模是一个重要的因素。一个家庭种十亩地肯定没有效率,如果种一百亩地甚至两百亩地,其收入绝不低于外出务工收入,这是“三权分置”土地经营权有序流转的结果。

  如果说推动经营权有序流转着眼于解决“谁来种地”的问题,那么在经营权不流转的前提下,发展服务带动型规模经营,就是着眼于解决“怎样种好地”问题。比如,威县应该有很多农户子女在外打工,50、60多岁的老人在家务农,在耕、种、收等重点环节往往存在各种困难。这种情况下,发展农业生产托管等社会化服务,也是“三权分置”的一种实现形式。通过把作业环节委托给第三方经营,实现了经营权的共享,体现了农业中的分享经济,解决了老人怎样将地种得更好,不至于出现土地撂荒的问题。所以,要在推进土地经营权有序流转的同时,因地制宜发展多种形式农业规模经营。

  第三,引导土地有序流转发展适度规模经营是一个相对漫长的过程。在处理这个问题上我们要有历史的耐心。习近平总书记强调,在土地流转实践中,不搞大跃进,不搞强迫命令,不搞行政瞎指挥,农村土地制度改革不管怎么改,不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食产量改下去了,不能把农民利益损害了,这是我们基本遵循。农村土地经营权流转要因地制宜、循序渐进,要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应,与农业科技进步和生产手段改进程度相适应,与农业社会化服务水平相适应。

  二、培育发展农业新型经营主体,要发挥其在农业供给侧结构性改革中的引领作用

  农村改革发展到今天,家家有地这个局面还将长期存在,目前全国共有2.6亿农户,其中2.3亿承包农户。家家有地,但不一定户户种田。谁来种田?新型经营主体来种田。特别是在供给侧结构改革背景下,要充分发挥新型经营主体的引领作用。

  中国的农业生产能力正在经历“千年之变”。在我国粮食产量历史性地实现“十二连增”的基础上,2016年我国粮食产量6.16亿吨,较2015年减少520.1万吨,仍处于历史高位水平,占全世界粮食总产量近四分之一,我国人均粮食占有量445公斤,高于世界平均水平,今年又是一个丰收在望的年份。中国农业生产能力已经稳定达到了一个台阶,正在经历“千年之变”,即自然灾害已经不能左右中国的粮食总量。30多年前,粮食产量有所谓的“跨长江、过黄河”的说法,长江以南地区粮食亩产要达到400公斤,黄河以南长江以北地区的粮食亩产要达到250公斤,现在北方地区亩产一千多斤、南方地区亩产两千多斤很普遍,粮食总产量已经有了稳定的台阶。然而,粮食供需结构失衡现象仍然存在,从农业供给侧结构性改革来讲存在去库存的问题,粮食库存超过一年粮食生产总量6亿吨以上。低端生产能力过剩,为此去年我们主动调减了玉米播种面积三千万亩。因此,当前总量不是问题,关键是高端化、多样化、差异化、品牌化农产品生产。新型农业经营主体可以在产业结构调整、产品结构调整中发挥重要作用。

  第一,不同的主体在供给侧结构性改革中有不同的功能和定位。目前,全国有2.3亿承包农户、87.8万家家庭农场、188.8万家合作社、39万家农业产业化企业、115万家各类的社会化服务组织。这些新型经营主体在供给侧改革中的定位和功能不同。一是农户是农业生产经营的基础,满足粮食生产总量主要依靠2.3亿的承包农户,高端农产品供给要依靠以家庭经营为基础的专业大户和家庭农场,其具有生产功能和专业化优势,是直接从事初级农产品生产的主力军。二是合作社集生产功能、服务功能于一体,在延长产业链、提升价值链,增加农民收入,让农民有获得感方面具有其他组织形式不可替代的优势。三是农业企业在满足城乡居民尤其是中产阶级对高端化、多样化、个性化、品牌化的农产品需求方面的作用不可忽视。比如,农贸市场的农产品95%以上是农民生产的,但超市的农产品、食品95%以上是企业生产的,这表明两者之间完全不同的分工和定位,不能说哪种组织形式谁优谁劣、谁高谁低,只有分工不同。

  第二,新型主体发展壮大过程当中不能忘了普通农户。我国有2.6亿普通农户,在现代化的过程当中,绝对不能被忽视被落下。之所以聚焦扶贫攻坚,也是出于这种考虑。农民的钱袋子鼓起来没有,是检验新型农业经营主体发展成效的重要尺度。要避免强者恒强、弱者越弱,主体富了、农民依然原地踏步。在培育新型经营主体发展现代农业过程中,要着力帮助农民、提高农民、富裕人民。特别是企业和农民的联合与合作过程中,要密切利益联结机制,形成利益共同体、责任共同体和命运共同体。

  第三,新型经营主体健康发展不可以一蹴而就,从政府行为角度来讲要给予扶持。2017年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》,从财政税收政策、基础设施建设、金融信贷服务、农业保险支持、拓展营销市场、人才培养引进等六个方面对新型经营主体和普通农民提出了政策扶持导向,如加强财政定向补贴,在农产品粗加工、精加工环节降低农业税负、加强基础设施建设及其管护,在农村用电方面,在县域用地指标分配过程当中优先考虑农业设施用地等。

  三、聚焦农村集体产权制度改革,关键要让农民有获得感

  农村集体产权制度改革是典型的农村改革深水区、硬骨头。这项改革的艰巨性和复杂性可以概括为四句话。一是前无古人。从井田制开始,一直到新中国成立、人民公社、家庭承包,中国历朝历代都有土地制度和经营制度,但在中国历史上,还没有农村集体产权制度这么一个概念。二是旁无借鉴。无论是私有制国家,还是其他类似所有制国家,都没有农村集体产权制度的相关制度安排,这项改革在别的国家没有现成的经验可以借鉴。三是情况复杂。我国区域经济社会发展不平衡,差别大。部分富裕村资产数以亿计,改革需求迫切;而更大多数的空壳村、负债村,除了土地一无所有,改革动力不足也是客观事实。四是涉及面广。农村集体产权制度改革既涉及农村集体所有不同类型的资产,也涉及东、中、西部不同经济发展水平的农村,涉及面广、影响广泛。去年12月,中共中央、国务院印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》。这个文件是改革开放以来,中央第一个关于农村集体产权制度改革的纲领性文件,具有里程碑意义。这个文件怎么指导我们工作,怎么指导县域经济发展,我以为有四个方面需要大家重视。

  第一,文件出台的背景是什么?改革开放到今天,农村集体资产规模日益庞大。具体来说,农村集体资产包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产三大类。资源性资产,是指农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,目前全国农村集体土地总面积为66.9亿亩。经营性资产,是指用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等,截至2015年底,全国农村集体经济组织账面资产总额2.86万亿元,村均493.6万元,其中东部地区占比高达75.5%,村均达到929.5万元,一些发达地区农村集体资产甚至近千万。非经营性资产,是指用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的资产,这些年,国家体育、文化、教育等事业蓬勃发展,村卫生所、村办小学、篮球场等体育设施,都属于集体的非经营性资产。这三类资产都有改革的任务,但经营性资产的改革是这一轮改革的重心。在改革过程中,还要把握好两点:一方面,在改革过程中不能把已有的集体资产分光了、改垮了、改没了,集体经济应该越改越大,越改越强,而不能越改越小,要避免重蹈上世纪90年代部分乡镇企业改制中集体资产流失的覆辙;另一方面,要发展好、壮大好农村集体经济。改革的最终目的,就是要明晰集体产权归属,发展壮大集体经济,促进资产保值增值,让农民尝到改革的甜头,让农民有改革的获得感。

  第二,改革目标是什么?可以概括为四句话,就是要通过改革,逐步构建一个归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度。一是归属清晰。就是要明确农村集体资产归谁所有,是归乡镇级所有,还是归村级所有,抑或是归组级所有?集体所有者的代表是谁?是集体经济组织,还是村民委员会?二是权能完整。集体资产股权具有占有、收益、有偿退出、抵押、担保、继承等六项权能,要通过改革,赋予农民集体资产股份权能。三是流转顺畅。就是要探索集体资产股权流转的范围、条件、程序,为防止外部资本侵占,现阶段要封闭运行,只能在本集体经济组织内部流转。四是保护严格。就是要依法保护农村集体经济组织及其成员的合法产权,保障农民合法权利不受侵害。围绕这个总目标,具体有三条路径:一是发展农民股份合作这种产权清晰基础上的新型农村集体经济;二是建立符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制;三是形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

  第三,改革重点是什么?农村集体产权制度改革涉及面广、十分复杂,推进这项改革,需要抓住改革的重点环节,解决改革的关键问题。一是清产核资。通俗地讲,清产核资就是搞清楚集体的家底,有多少地、有多少存款、有多少间房、房屋出租每年有多少收益等。这个摸清家底的过程,就是清产核资的过程,是农村集体产权制度改革的基础性工作。如果集体家底不清,改革也就失去了前提和基础。目前,农村土地、林地、草原等资源性资产确权登记颁证工作有的已完成,有的正在进行。要用好这些成果,避免重复劳动,因此这次清产核资的重点是经营性资产和非经营性资产。按照文件精神,这项工作从今年开始,力争用3年左右时间基本完成。二是成员确认。把成员边界搞清楚,是农村集体产权制度改革的重中之重,也是改革最为复杂的一项工作。相比土地承包到户的权利主体确认,这次改革的成员身份确认更是一个难题。从调研来看,需要开展经营性资产改革的地区,往往是经营性资产积累比较多的村镇,也恰恰是人员流动最频繁、户籍人口与常住人口最不一致的地区。科学确认成员身份,不仅涉及农民的财产权益,更是事关农村社会和谐稳定的大事。为此,中央要求按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则,做好成员身份确认工作,既要维护多数人的利益,又要照顾少数人的权利。三是经营性资产股份合作制改革。由于这项改革涉及股权设置、股权管理、股权流转、股份权能等一系列重点难点问题,中央提出,推进改革要由点及面、先易后难、不搞齐步走、不搞一刀切。概括讲就是两点要求:一个是区域要求,推进经营性资产股份合作制改革,主要在有经营性资产的村镇,特别是城中村、城郊村和经济发达村开展,从东部发达地区逐步向中西部地区延伸;另一个是路径要求,要通过试点的方式,由点及面,有序推进,前两年我们在全国选择了29个县先行开展股份权能改革试点,成效明显。最近,按照中央要求,我们又选择100个县开展试点,以后向全国推开,用5年左右时间基本完成股份合作制改革。

  第四,改革要致力于发展壮大农村集体经济。从微观层面看,体现双层经营体制的优越性,要靠发展集体经济、强化集体经济;从宏观层面看,发展社会主义公有制、全面建成小康社会都与集体经济高度相关。可以讲,探索发展壮大农村集体经济是农村集体产权制度改革的要义所在。众所周知,发达地区发达的原因多种多样,但其中集体经济发达肯定是一个重要原因;不发达地区的原因也多种多样,但其中集体经济发展滞后肯定也是一个重要原因。怎么发展集体经济,发达地区有自己的做法,但不发达地区在发展集体经济上也可以做文章。推进农村集体产权制度改革,既有利于盘活各类集体资产,拓宽农民增收渠道,而且还可以为完善双层经营体制、逐步实现共同富裕蹚出一条新路。从各地实践看,经济发达地区,改革历史长、样板多、经验多,发展集体经济有很多的选择。困难在欠发达地区。不过这些年,通过积极探索,欠发达地区也找到了一些发展模式,主要有三条路径:一是通过土地入股、农户入社,组建土地股份合作社,以解决土地细碎化和产出能力低下等问题,贵州六盘水地区探索开展的资源变资产、资金变股金、农民变股东的股份合作制改革,为我们提供了很好的借鉴;二是以集体林场、土地、水塘等资源性资产以及财政补助形成的资产等作为出资,引入工商资本或其他外来要素,发展农村混合所有制经济;三是探索将精准扶贫到户的财政补助资金、各级财政投入到村集体的建设项目资金,作为村集体经济组织或农户的股金。总之,发展壮大集体经济的路径很多,关键要立足实际、充分挖掘、不拘一格,多总结、多归纳、多推广好经验好模式。

  农村改革是当前和今后一个时期我们在座各位必须高度关注的重要领域。我们每个同志都应该树立担当意识,执行好、完成好中央赋予我们的光荣使命。我发言完了,谢谢。