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学者该如何参与公共政策的讨论:一个经济学者的视角

发稿时间:2017-09-08 13:48:50   来源:中国改革网   作者:黄少卿

  编者按:我们希望把这次关于出租车的讨论,作为学者该如何讨论公共政策的一个案例,来看专业知识在公共政策当中,应该以什么样的方式来发挥作用,以及学者应该如何参与公共政策的决策。

  一、公共政策讨论中两种类型的观点表达

  为什么最近几年来,我们感觉公共舆论中有关公共政策的讨论变得越来越多、越来越热烈?

  黄少卿:我想,一方面现在是一个公共政策需求爆发的节点;另一方面,反映在中国,整个市民社会正在不断成长。

  从第一个方面看,经济发展到当下阶段,以及未来经济、社会要进一步发展,都需要公共服务起更大的作用。从经验看,世界其他经济体发展到类似阶段时,也都面临政府提供的公共服务需要起到更大作用的问题。各国在发展过程中,都会经历一个政府规模不断扩大的阶段。这一现象很早就被德国财政学家瓦格纳观察到,人们由此把它称为“瓦格纳法则”。也就是说,公共部门在整个经济社会中地位不断提升。经济的发展导致人们需要公共部门更多介入,为自己提供服务,从而表现为公共部门的成长。

  当下的中国,人们对公共服务的需求不断增加,随之爆发越来越多问题,需要制定一系列相应的公共政策。比如城市交通拥堵、污染治理、城市环境整治、城乡基础教育、老年人护理等。拿老年人护理来说,它已超越了简单的家庭事务,而成为一个公共问题,需要政府提供好的公共政策框架,才能使各方提供解决方案,从而更好地应对老龄社会的到来。

  每一个具体问题,都涉及公共政策应如何制定的讨论。这些讨论受到社会越来越多的关注,也就变得非常热闹。我认为,当下可以被称作为中国“公共政策讨论大爆发”的时代。

  过去,我们也有各种公共政策讨论,但出于各种原因,讨论常常并不充分,社会参与的程度似乎也不那么广泛。现在,社会政治环境相对更宽松了,讨论变得更加可能和可行。另外,由于互联网传播方式的出现,对热点公共政策问题的讨论,容易出现爆发式传播,而且在时间上相互交叠。具体表现为,前一个问题的讨论还没结束,后一个新的问题又产生了。互联网的发展,的确使得观点之间的交锋、甚至互相质疑,都变得更容易。

  在公共政策的制定方面,做为经济学者,您怎么看现下关于公共政策的讨论,特别是,为什么讨论中人们往往存在较大分歧?

  黄少卿:讨论中往往有两种声音。这两种声音,对公共政策的制定,都是必要的,而且也是十分重要的。

  第一种是普通大众的声音。既然是公共政策,就意味着可能会和每一个人发生切身利益关系。因此,基于自身利益,每一个人——无论专业人士还是非专业人士,来表达自己对相关事件的看法,表达对相关政策的诉求,都有天然的正当性在其中。只有让每一个个体充分表达了个人的利益诉求之后,全社会总的偏好才能被汇总出来。

  让大众的观点,大众对公共政策问题的看法和诉求,通过一个渠道表达出来,这是公共政策本身具备正当性的非常重要的要素。如果脱离了这种言论自由,脱离了基于言论自由对公共政策的观点表达,公共政策自身的正当性就不复存在了。

  一个国家的公共政策的出台和实施,一定要让所有人都能说话。正如有的法学家所强调的,“我们人民(We People)”这个概念背后,是“我们言说者(We Speakers)”。我们每一个社会共同体当中的人,都是一个言说者,只有每个人把自己的利益表达出来了,汇总之后,最终才能给政策制定者一个信号——怎样的社会偏好需要得到最充分的保证。这种发声是一个民主体制的保证,使得社会整体的利益诉求能够得到充分尊重。因此,我认为,社会当中的所有人,针对公共政策问题,都可以发表自己的观点。这没有任何问题。

  还有第二种声音。这就是专业人士的声音。在一些时候,专业人士也有自身利益诉求需要表达,与大众是一致的;但更重要的是,与特定公共政策领域相关的专业人士,需要基于自身专业知识的立场或科学的角度,来发出专业的声音。这种基于专业立场的表达,和大众的表达,是不一样的。

  相对于大众基于利益的表达,专业人士更多秉持一种“求真”的角度,做基于专业立场的表达。任何公共政策,它能否真正维护社会中每个人的利益,与政策内容是否准确把握住了相关事物的“真相”,是有关系的。如果政策制定者不知相关真实状况是怎么一回事,其中蕴含了怎样的基本原理,则很可能所制定的公共政策虽然试图顾及民众的利益诉求,但最终却损害了全社会利益。

  我们以转基因食品为例:假若转基因食品对人的身体健康是危险的,而公共政策允许转基因食品大行其道,则意味着消费者的健康会被损害,这种情况下,即便有人愿意吃这样的食品,也不应允许其在市场上出售。但反过来讲,假若转基因食品对身体无害,而公共政策将其理解为有害,由此禁止转基因食品,这实际上就是对穷人利益的剥夺,也是对全社会利益的剥夺。因为这样一来,食品价格就无法降下来,整个社会的劳动力成本也无法降下来。由此将导致这个国家整体生产成本上升,并使该国的国际竞争力下降。因此,在转基因食品对身体到底是否有害的问题上,也即“求真”这个层面,需要专业人士给出判断。只有在这个判断之上,才能体现公共政策的科学性。

  因此,耶鲁大学法学家罗伯特·波斯特认为,允许大众说话,是让民主可以运转起来,解决的是民主正当的问题;而让专业的声音表达出来,是为了让民主更有效率地运转起来,解决的是民主胜任的问题。这两个维度,在公共政策讨论中都不可或缺。

  现实中,公共政策讨论的分歧,可能来自不同立场的利益诉求,也可能来自专业知识的差异,还可能来自人们不去区分两种性质不同的表达,导致利益诉求与专业诉求之间产生的矛盾。

  现实当中,弱势群体可能话语权缺失,专业人士的表达是否也有助于在这方面为他们补缺?

  黄少卿:我认为,这两个问题不能混为一谈。专业人士不应承担为包括弱势群体在内的任何大众群体进行利益表达的功能。专业人士以专业身份出现,表达的专业观点,并不是基于你的利益或他的利益,而是基于“求真”这一点。

  如果存在一些弱势群体,不能很好地发出声音,这就要求传媒部门适当调整,作出响应,以便让这些群体的声音有更充分的表达。或者需要一些公共组织出面,来代表这些弱势群体发声。但即便是这样,这种发声也属于利益诉求,而非“求真”的诉求,即与专业知识和科学无关。

  公共政策讨论中,我们一定要随时提醒自己,把利益诉求与专业知识诉求区分开来。

  这两种表达,从概念上容易理解,但现实当中,又往往混在一起,该如何看待?

  黄少卿:事实上,我们一直在混淆这两种表达,认为既然是言论自由、思想市场,就应该允许大家各抒己见,充分交锋。利益的表达和专业观点的表达,本身并不是同一类型,但人们并不去做这样的区分,或者并没有意识到这个问题的存在。

  这个问题需要引起重视。人们常常认为,言论自由,就意味着每一个人都应当有平等发言的权利和机会。在基于利益的表达上,我对此完全同意,言论一定要是自由的,而且是平等的。但在基于专业知识的表达方面,这恰恰是非自由的,是有歧视性的——如果不是专业人士,缺乏相关专业研究,就不能把自己对相应公共政策的发言,说成是出于专业知识、代表着“求真”诉求的。

  我这里要强调,专业表达恰恰是有歧视性的。如果一个人不是这个专业领域的研究者,没有在这个领域做出过、发表过得到同行认可的研究成果,那么,他就没有资格在这个领域进行专业表达,他所表达出的观点,同样也不会被同领域其他专业人士接受,也就不应成为使得这项公共政策变得更科学的依据。

  当然,一个更加困难的情形是,有的研究者曾在某个领域做出过专业成果,也曾为同行广泛认可,但其实他现在已相当长时间不再保持学术研究活动,事实上也难以发表专业观点。这样的学者,一旦公共政策问题发言,普通大众往往直接接收,而不去分辨其观点是否真的“足够专业”。要克服这种情形带来的辨别困难,往往更加需要依靠学术共同体的作用,我们后面再来详谈这一点。

  另外,也可能存在这种情况:有的专业人士的观点表达是从利益角度出发的,而不是基于专业知识,但是因为他拥有“某某研究所所长”、“某某研究中心主任”、“某某大学教授”的头衔,如果他本人不做申明,普通大众就很容易误以为,他的表达是代表了专业知识与科学的诉求。事实上,“教授”是专业头衔,而“所长”、“院长”、“主任”等本身是职务,并不代表专业性。公共舆论界往往把这类职务理解为专业性的体现。我们要保持警惕,并不是一个冠着某种头衔的人,说出的话就一定是基于专业知识的表达。

  但目前很遗憾,在中国,人们常对两种类型的表达分辨不清,不知何种声音代表专业知识,何种声音其实是利益诉求。人们习惯简单地从发言者的身份出发,认为一个权威的头衔就意味着专业发言。

  二、如何分辨基于专业知识的观点表达

  那么,什么样的观点表述,算是基于专业知识的表达呢?

  黄少卿:在公共政策制定方面,严格说,基于专业知识的表达,应该要揭示与该公共政策相关的现象和事物的真实面貌,特别地,要揭示相关现象背后各种因素之间的因果关系。

  首先,我们先用排除法,说说何种表达不是专业表达。讨论中,往往存在意识形态的表达、道德规范的表达。比如说,针对某项公共政策的制定,有的观点会强调:“主张政府监管,就是主张计划经济;不给市场完全的自由,就是反对市场经济改革。”这就把对具体问题的讨论变成了“计划”与“市场”的意识形态的争论。

  还有人可能说:“主张政府监管,就是要维护既得利益集团的利益”。显然,这是一种道德诉求。这种观点,把一项政策的主张者、制定者的道德情操打压到较低的水平上,而把发言人抬高到一个超然利益之上的、更高的道德水平上。其隐含的意思相当于:监管是要维护既得利益,而维护既得利益是不符合道德的,因此监管是错误的。

  把观点表达包装为意识形态正确、道德正确,乃至政治正确,从而达到否定对方观点的效果,而不去真正探索事物的本来面貌,不追求‘求真’的表达。这种情形在中国的公共政策讨论中非常普遍。必须指出,从理念之争、意识形态之争和道德立场之争之中,并不能得到谁的观点为真、谁的观点符合专业知识的结论。这是第一个层次的问题。

  第二个层次,基于专业知识的表达需要什么?首先,它需要表达者提出恰当的理论分析框架;而且,运用理论分析框架时,需要对之准确把握。换句话讲,如果一个人的理论分析框架是错的,即便把更多真实素材放到他面前,他得到的结论依然可能是错的;一个人如果对理论分析框架把握不全面,也可能导致其分析得到的只是错误的、不应被视作符合专业要求的观点。

  以经济学理论为例,人们经常问:“市场机制在经济活动中到底应该起多大作用?”有一种观点认为,应该让市场机制起绝对的支配作用。这个观点在经济学的基准意义上,它是对的。因为,福利经济学第一定理讲到,通过市场交换得到的每一个瓦尔拉斯均衡,都对应一个“帕累托最优”的社会福利水平。由此,有人会说,既然市场机制可以得到最优的福利结果,那么政府介入就完全没有必要。

  但是他们忘了,福利经济学第一定理的结论,需要建立在一系列非常强的假设条件之上,比如:不存在信息不对称、不存在负外部性、所有产品或服务的交易市场都存在,等等。给定这些强假设的前提条件,最后,经济学理论推出,市场交换能得到这样一个最优的福利结果。其实,基于这些假设,计划经济也能得到最优结果——因为如果不存在信息问题和负外部性,实现瓦尔拉斯均衡,不过是求解一个方程组的解,而中央计划部门也能做到这点——有些人可能不清楚。给定强假设,不管是市场还是计划,都可以得到最优的结果。

  而一旦我们放松某些假设,去逼近社会现实,就会发现,因信息不对称、负外部性等问题,甚至因为市场交易太少,某一个市场本身不存在,导致市场机制经常会失灵。在这种情况下,市场交换就无法保证实现均衡,达到最优社会福利结果。正是在放松了这些假设条件之后,上世纪70年代以来,经济学才得到了极其丰富的理论发展。

  所以,当讨论解决一个社会现实问题的公共政策时,我们必须思考,目前用于分析这个问题的理论框架所要求的假设条件,和我们所谈的现实问题背后的约束条件,是否吻合?或者说,是否比较接近?如果我们用的理论框架,其前提假设与现实约束条件相差很大,那么得到的结果很可能就不可靠。换句话讲,我们对专业知识的运用可能就不准确。

  总之,基于专业知识的运用,应该对理论分析框架本身有准确认识,以及对理论分析框架进行全面运用,而不是只抓住某个点。当我们试图专业地讨论公共政策问题时,一定要记住,所有理论分析框架都是有假设前提的,不去考虑假设前提,而一味简单地运用理论分析框架,就可能会得到一些并不专业的观点。

  第三个层次是,基于准确的理论分析框架,我们大体可以得到一些对公共政策建议有用的观点或假说。到此还不够,这些观点或假说是否真的可用,还需进一步借助经验数据分析。经验分析的作用在于:一是可以帮助我们找出现实的约束条件;二是检验理论的假设前提在现实中是否成立。即便理论分析框架的运用是准确的,但如果没有进一步的经验分析,来刻画一个经济体的基本经济参数,公共政策讨论仍可能走入误区。

  以此次网络约租车政策的辩论为例。人们普遍同意,每一辆新增上路行驶的车辆,都会对整个城市交通系统产生拥堵的负外部性,随着路上的车越来越多,边际拥堵程度也会越来越高,超过某一个临界点,负外部性会达到最大化——也许会让一个城市的路面交通整个停顿下来。而网络约租车作为一种相比公共交通工具,占用道路资源更多、客运效率较低的通行工具,其数量的增加,更容易形成拥堵负外部性。

  按照经济学理论的一般观点,既然存在负外部性,就会出现市场失灵现象。由此,仅仅依靠市场竞争机制,将无法实现资源最优配置。这时,政府介入,通过一些监管措施或行政手段,来弥补和纠正城市交通中存在的市场失灵,就可以实现更合意的资源配置结果。

  如果我们缺乏从经验分析得到的相关经济参数,此时,公共政策讨论依然具有盲目性。比如说,为控制负外部性进行监管的公共政策可以有多重选项:是对网络约租车数量直接进行管制,还是对其准入资质进行管制,还是对价格进行管制?不同的管制措施,会产生很不一样的资源配置结果和社会福利水平。何种管制措施是最好的?说到底,这取决于网络约租车到底会对城市道路交通产生多大的拥堵负外部性。

  如果要让公共政策变得更科学,其作用更有针对性,我们就必须进行基于数据的经验分析。譬如,要计算网络约租车到底会带来多大程度的拥堵负外部性,就要去估算网络约租车的价格供给弹性和需求弹性,甚至要区分不同细分市场来进行估算。因为低端、中端和高端网络约租车市场,其价格弹性可能都不一样,但每增加一辆车,无论来自哪个市场,带来的拥堵效应是一样的。

  我们假设一种情形,即经过对网络约租车的低端市场的数据分析发现,其存在价格的低需求弹性,和高供给弹性。这种情形下,如果不做价格管制,允许价格自由波动,可以想象,高峰期价格会上升,如果供给弹性大于1,需求弹性小于1,涨价意味着会有更多车进入这个市场,但不会把消费者排挤出去——因为急需回家的消费者可以忍受涨价。这也就意味着,需求不会减少,而供给会增加,从而导致城市路面上跑的车会多出不少。

  当然,我们也不知车多了,到底会对拥堵产生多大的作用,因为这还取决于一个城市道路系统所允许的、最大通行量的阈值是多少。如果因为价格自由波动,导致高峰期新增的网络约租车增加,恰好越过了相应阈值,则可能导致整个城市交通瘫痪。也有可能,因为这个城市道路并没有那么紧张,机动车保有量没有那么高,让更多车上路不会越过这个阈值,甚至可能还差很远,那么,允许价格自由波动就不会带来严重负外部性。

  所以说,我们必须要对一个城市交通的基本参数有准确把握。价格的供给弹性和需求弹性是很重要的参数;城市道路允许的最大车辆通行量,这个阈值也是很重要的参数。

  当我们对这些参数还没有给出准确估算时,公共政策的准确性也必然大打折扣。这些经济参数的估算,既需要经济学理论和城市交通管理理论,更需要运用非常严格的计量方法。

  在第三个层次上,当我们判断一个人是否在基于专业知识进行观点表达的时候,不但要看他的理论框架是否完整而准确,也要看这些基于理论框架而得到的观点,背后是不是有非常扎实的、基于数据分析的、来自经验证据的支撑。

  能否具体谈谈关于网络约租车的公共政策讨论中,各种观点有哪些非专业表达、或者专业性体现不充分的情形?

  黄少卿:这一次关于网络约租车的讨论,在上述几方面都存在明显的缺陷。

  首先,讨论中相当一部分拥有专业身份的发言者,实际是在做利益表达、意识形态诉求和道德诉求,而不是做学理诉求,并未基于专业知识进行表达。这方面例子很多,比比皆是,也很容易分辨,这里就不去列举。

  其次,有一些经济学者,在讨论中主要依据新古典经济理论、或奥地利学派的一些观点,强调市场机制本身能很好地发挥作用,而没有考虑理论本身的假设前提,或者不承认、不去讨论城市交通中可能的拥堵负外部性,因此,拒绝承认政府可以在城市交通领域发挥作用。这种情形也很常见,它实际上犯了误用不恰当理论分析框架,或者说不承认现实约束条件会对理论的适用性产生影响的错误。

  第三,即便部分相对严谨、做了恰当学理阐述的学者,其实也少有人真正提出了非常严谨的、基于经验分析的证据支撑。这就意味着,虽然他们的表达在学理上大体是正确的,但离制定真正有效的公共政策,还有一段距离。尽管媒体也出现了一些数据分析文章,但是,从方法上看,似乎还没有真正把因果关系识别出来,还难以被认为属于有效的经验证据。

  这三种情形都存在,又以第一种和第二种情况为甚。我想,如果要让关于网络约租车的公共政策讨论变得更加科学,我们应该在第三种情况的基础之上,向着科学性、求真性,再走一步。因为,全社会各个群体的利益最终实现,是不能够违背“事物的真相”本身的。如果违背对“真”的诉求,最终会损害每一个个体的切身利益,从而降低社会总福利水平。

  这次网络约租车的大讨论,反映出“求真”这件事,在当前中国公共政策的讨论当中,还非常匮乏。或者说,这是一个特别需要呼吁、引起大家关注的问题。

  三、当前是什么在阻碍专业知识在公共政策讨论中的运用

  您认为,为什么公共政策讨论中缺乏“求真”的声音?何以专业学者未能充分地从“求真”的角度表达观点?

  黄少卿:中国的公共政策讨论中,为何在“求真”这件事上做得如此不够?我觉得可能有几种原因。

  原因之一是,目前参与公共讨论较多的一些学者,在专业训练方面存在缺陷。缺陷分为两类,第一类是逻辑训练的缺陷,任何一门要去“求真”的科学,其探索过程都要建立在逻辑的基础之上。

  讨论公共政策问题时,经常会听到各种存在逻辑错误的观点。比如说,在这次网络约租车的政策讨论中,有这样的阐述:“对出租车领域要完全放开管制、让市场充分自由地发挥资源配置的机制,这话是某某专家,在这次会上,立场鲜明地表达的观点”。这种推导叫“诉诸权威”。任何一个专家,其观点在“求真”意义上是否正确,并不取决于他头上顶着怎样的光环,而要回到我们上面说的几方面去看:是不是有完整的理论分析框架,是不是有理论推导清晰的假说,是不是有扎实的数据分析的基础。如果没有,不管他是多么大的专家,都不能说,因为有名气特别大的专家支持,这个观点就天然成立。

  “诉诸权威”是一种逻辑错误。权威人士并不在任何一个领域都是权威,也并非权威的所有观点都正确。我们无法从权威人士说了什么话,能推导出一个必然正确的结论。

  第二种逻辑错误叫“诉诸经验”。有人会说:“下雨天我打不到车,我和一个出租车司机谈,加二十元,司机马上就同意走。所以,加价可以缓解打车难,出租车监管需要放松价格管制。”如果简单地依据个人经验,就得到这个观点一定为真,那么,最起码这个论证过程是不完整的。个人的经验有对、也可能有错,最简单的一个错误:我们每天看到太阳从东边升起从西边落下,就认为太阳绕着地球转,而这个经验是错误的。既然经验不是必然为真,经验本身就不能代替学理探讨,以诉诸经验来推导结论是不可靠的推导,用经验代替学理分析,也是逻辑错误。

  第三种逻辑错误,是利用别人错误的理由,来否定可能正确的结论。譬如,有人举例说,当年汽车出现,损害到马车车夫的切身利益,引起后者不满,他们向政府提出要对汽车进行监管,安排一个人在前面打旗子,以此试图减慢汽车的速度。举这个例子的人,是想说明,这个利益诉求的正当性值得怀疑,因此对汽车的监管本身是错误的。

  但是,用利益诉求缺乏正当性来否定监管的正当性,逻辑上走不过去。因为马车车夫的利益诉求,不管正当与否——即便这是一个不合理的利益诉求,与汽车是否需要监管的命题,并不构成任何直接联系。汽车的行驶是否需要监管,这里首先需要学理探讨。监管如果有其正当的、合理的学理基础,那么就是需要的,否则就是不需要的。这和马车车夫利益诉求的正确与否无关。

  我们在讨论公共政策时,经常会犯这样或那样的逻辑错误。这些逻辑错误会阻碍我们抵达“真”,更罔论能够对公共政策的制定提出合理建议。

  第二类缺陷就是学术训练本身存在不足。由于各种原因,有的学者的理论训练不够,缺乏对前沿理论发展的了解。譬如,经济学理论从上世纪70年代以来,在新古典理论的基础上又有了长足进步,信息经济学、博弈论、组织理论、新政治经济学、创新与内生增长理论,等等。对理论的掌握不够,会影响我们对相关政策问题的准确把握与理解。

  另一个国内常见的现象是,有学者特别喜欢进行跨界讨论,从自己受过严格专业训练的学科领域跨到其他领域讨论。虽然在这个领域,他并不熟悉其理论框架,不熟悉相关公共政策讨论所需的专业知识,但却“敢于”表达自己的观点。(记者:公共政策往往需要综合学科的判定,如何判断跨界是提出新的、有解释力的视角,还是胡搅蛮缠呢?)当然,不是说跨界本身一定不对。社会科学分工过细,这虽然有利于专业人士在一个方面深入下去,却令视野局限,也容易出现“合成谬误”。就网络约租车的公共政策讨论,的确也涉及到不同学科,包括交通管理、经济学、法律、信息技术,乃至社会学等方面。从决策者的角度出发,听取来自不同领域的专业学者的观点十分必要。

  但是,就每个学者而言,跨界发言还是要谨慎。跨界表达仍然要遵循专业表达的基本要求,否则,跨界未必能提出新的解释视角。考虑跨界发言的学者,最好先要听听那个领域专业人士的专业观点。

  学术训练不足,还有一种情况是,缺乏进行经验分析的技巧和能力。过去在社会科学领域,我们的研究对数理的、计量的方法以及经验分析的方法运用有所欠缺,学者不太关注也不太会用这些方法去做分析。这就使得前面所说的“第三种层次”缺陷特别明显。

  如果在经验分析的技巧方面有欠缺,最好的弥补方式就是,与掌握这些方法的人士合作,或者向他们求助。否则,很容易犯一些简单的经验分析错误。比如,把两个数据的相关性简单理解为因果关系:网络约租车数量增加,道路拥堵程度同时增加,乍一看可能认为,是网络约租车数量增加引起了道路拥堵。社会科学研究中,因果关系的识别是非常困难的工作,需要专业技巧,需要非常好的计量模型、非常细致的计量分析。如果不能准确识别因果关系,“求真”就会出错,因为因果关系反映的正是“真”的某一方面。

  您认为未来这种情况如何才能改变?

  黄少卿:是不是中国的学者,大家都不具备在公共领域真正发表专业观点的能力呢?当然不是。

  据我所知,在经济学领域,海归学者越来越多,国内教育背景的年轻一代越来越多,他们一般接受了非常严格的经济学训练,这种训练既包括对经济学理论全面系统的掌握,也包括在经验分析方面非常好的技巧。

  我认为,一则他们经受了学术的严格训练,二则他们更重视自己的学术声誉,不会轻易跨到自己的学术领域之外去讲不专业的话。这些学术界的新生力量,如果能更多地参与公共政策的讨论,就会提高讨论水平。当下,接受过系统科学训练的新生代学者,数量不断膨胀,这对我们提升决策的科学性、提升公共政策讨论的水平,是一个积极因素。

  但遗憾的是,我们也会发现,他们目前对公共政策的讨论,基本是持一种相对冷漠的态度,或者说显得不是那么关心。这背后是什么原因呢?我认为,这和我们高校、研究机构单一化的学术评价体系有关。我们比较强调学者要去发表国际论文,而不太强调学者运用自己的知识,来解决社会现实问题的能力。这使得年轻学者,从自己职业发展和晋升角度,更关注学术论文的发表,而暂时无暇顾及对公共讨论的参与。这是非常遗憾的事情。我也想呼吁高校和研究机构,让学术评价体系的内容多样化。这一点,不久前清华大学施一公教授在一篇文章中也特别指出过,应该值得进一步加以讨论。

  在我看来,对高校老师的学术评价体系,内容要多样化,而标准要规范化。也就是说,无论做理论研究还是应用研究,是做学术研究还是对策研究,拿出来的研究报告和成果,必须要符合学术规范。在学术规范这一点上,没有第二套标准。但在内容层面,不应该只是学术性论文才有价值,而对策研究就不能让学者得到一个好的学术评价。

  学术评价体系的内容方面不应偏废,而应多样化。如果内容可以多样化,那么经过很好的研究训练的学者,就会愿意参与公共政策讨论,进而公共政策的讨论、决策的科学水准,才能提高。学术本身也是一个竞争性市场,一段时间之后,通过竞争,就会把那些并不那么专业的专家淘汰出去。如果能按照这一模式发展,中国的公共政策讨论,其学术水平的提高就是可以期待的。否则,我们的公共政策讨论就很难进步。

  这次网络约租车的政策讨论,利益的诉求和专业的诉求混杂在一起;专业的诉求之中,对理论分析框架掌握准确的声音,与掌握不准确的声音混合在一起,有经验数据支撑的,和没有经验数据支撑的,也混在一起讨论。导致大众很难知道,哪一种声音,是公共政策讨论中真正反映了“真”的诉求,体现了专业知识的价值。进一步,这也妨碍了公共政策制定者的判断。当他们试图向专家征求意见时,感到不知所措,因为无法获得一个更准确的判断。

  这次是网络约租车问题,下次是什么呢?污染治理、医疗卫生、养老护理,还有很多公共政策问题需要讨论。任何一个公共政策问题,都对应着相应专业领域的知识,都有对专业性知识的要求。

  除了上述学术评价体系的问题之外,还有哪些因素,阻碍着学者对公共政策做出高质量、专业诉求的表达?

  黄少卿:的确,有不少严谨的学者,他们严格约束自己,没有针对特定公共政策进行专门研究,认为自己研究不够,就不说话,以免自己的声誉被降低。这是对的。不发声也是一种负责任的表达。这时,当那些不怎么负责任的人说得比较多的时候,你就会发现,那些发声音的人里面,非专业性的声音就会显得更多、更响亮。

  有些学者做出了很好的研究,也选择不说,当然可能有其他原因。中国的学术界有一种很不好的倾向,就是崇拜权威。以经济学为例,这个学科领域很广,可以分十多个子学科。在专业化高度分工的今天,即便在经济学内部,一位学者也可能并不熟悉本专业之外的其他子学科,做劳动经济学的未必娴熟于消费经济学,做国际贸易的未必会对博弈论、组织理论做深入讨论。每个领域都有非常顶尖的学者,如果不去看一个顶尖学者所在的细分领域,而泛泛认为他是经济学大家,那么,人们就很可能不在意,在另一个细分领域的经济学问题上,他未必是权威。譬如,那些来中国参加学术活动的诺贝尔经济学奖获得者,几乎总会被听众问到一个问题:您怎么看中国的宏观经济形势?他们大部分人表示,自己不懂中国经济,所以无法回答。

  中国学术界这种尊重权威的倾向,在本质意义上恰恰是反科学的。科学本身没有权威。今天你的理论没有被证伪,那么继续保留,作为概率意义上的“真理”依然成立;但也许明天就被别人推翻或改进了,整个人类对世界的认识,其准确度在概率意义上又提高了。权威永远是暂时的。学术、科学要往前发展,最重要的一个机制就是挑战权威,挑战已有的、被人们认为是正确的观点。在挑战过程中,不断去推翻那些不准确的假说,提出新的假说,改正已有的假说,让它在概率意义上更接近真。当然,对权威的挑战,其方式本身需要符合学术规范。

  如果说,因为有一个学术界权威,已对特定的公共政策问题表达了观点,所以尽管自己进行了相应的专业研究,有独立的、自认为更准确的看法,却不敢或不愿表达。那么,这种状况显然对整个学术界的水平提升会构成障碍。要提高讨论的专业水准,恰恰是要去挑战权威,挑战错了也没关系。因为学术讨论就是一个试错过程。如果挑战错了,权威的观点继续成立,是好事;挑战对了,把权威错误的东西纠正过来,对全社会也是好事。缺乏合乎专业规范要求的学术争论,不利于知识的增加,不是好现象。

  不少学者回避做这样的挑战,可能是因为中国缺乏真正规范意义上的学术共同体。年轻学者可能担心,如果挑战某位大家,会导致对方对自己产生不好的印象、甚至受到打击报复。这种考虑十分正常。这也是中国当下的一种状况。在这样的压力下,有时学者选择回避,我认为可以理解,但这也是很遗憾的现象,事实上不利于我们社会专业知识的生产。

  您刚才提到学术共同体,那么,会不会有这样的情况:学者不愿发言,并非出于对权威本身的恐惧,而是担心受到不正确的评价。对此,学术共同体能够发挥什么作用?

  黄少卿:假如你对某个公共政策发表了和其他专家不同的观点,如果你们的观点表达都是符合学术规范的。那么,这种分歧大体会有两个来源。一是理论假设上的差异,二是对既定事实判断的差异。

  还是拿经济学来说,人们经常拿经济学家开玩笑,说10个经济学家对某个政策问题,往往会提出11种观点。其实,经济学家之间的分歧没有这么严重,因为经济学没有两套理论范式。经济学家共享同一个理论分析框架,其分歧往往在细节上,反映的是假设条件的差异。基于不同的假设前提,经济学家会推导出不同的理论假说。另外,对于客观事实的度量,不同的经济学家可能也不尽相同,因为存在数据来源和测度方法的差异。

  如果存在学术共同体,当学者的观点有差异时,没有关系,你摆出你的理论假说,我摆出我的理论假说;你摆出你认定的事实,我摆出我认定的事实。在这两个层面,大家可以充分交锋。学术共同体的其他成员,会基于自己的专业训练,来判断谁的假设,更加逼近相关现实问题的约束条件,谁提出的事实判断更准确。

  但是,假设不存在学术共同体,而我们更愿意相信权威,那么,后来者就会天然处在弱势地位,会担心自己的观点被大众评判为错,从而影响自己的职业前途。一个社会,一旦形成了学术共同体,到底后来者和权威谁对谁错,谁的假设更接近现实的约束条件,谁对经验事实的认定更经得起质疑,这是由共同体其他专家来判断的,而不是基于权威来判断的。由学术共同体来给出对专业争论的评价,这个评价就会更加客观、公正、更加符合科学本身的要求,而好过对权威的服从。

  似乎,一般听众还是会认可一个人的头衔,因为相应的识别成本更低。他会本能认为,这个头衔也是一种约束,让专家不能随意说不够专业、谨慎的话。但现实中,情况可能正好相反?

  黄少卿:所谓头衔、专业称呼,它们具有约束力的前提是要存在有效的声誉机制。而如果缺乏学术共同体,声誉机制往往就不能起作用。

  我们会看到,总体上,在美英等发达国家,专业人士发表专业观点是很谨慎的。因为在这些国家,存在比较成熟的学术共同体。当学者跨到一个不熟悉的领域,发表并非真正专业、不负责任的观点之时,学术共同体的成员就会对其声誉产生怀疑,或者直接挑战其言论,或者降低对他的声誉评价。在这种学术共同体内部的多边惩罚机制之下,当每一位学者从维护自身声誉的角度考虑,从自身的职业生涯的长远发展考虑时,就不会轻易跨界,在自己并不熟悉的领域说不够专业的观点。

  中国目前还缺少这样的学术共同体。学者跨到自己熟知的领域之外,表达了不专业的观点,并不会给自己带来什么负面影响,反而可能还有一些其他收益。因为出场次数越多,越能在普通受众那里得到名气,而名气又和出场费挂钩。这就难免诱使学者走出自己的领域。在我们这里,因为声誉机制失效,“诉诸权威”这件事情更需要非常谨慎。不能够完全相信,所有专家在所有领域说的话都是准确的、具有相应专业水准的。

  如果强调专业知识在公共政策讨论中的作用,那么您是否可以总结一下,这样的专业讨论该遵循何种程序要求?

  黄少卿:其实也很简单,就是六个字:“讲道理,摆事实。”

  学者如果要强调自己的观点是专业观点,首先要讲出自己的理论分析框架是什么,基于这个理论分析框架得到的相关假说是什么。其次,要用经验证据来支撑这一假说。有不同观点者,可以进行质疑,但如前所述,这种质疑不能诉诸意识形态、道德规范,不能诉诸权威或诉诸个人经验。

  相应的质疑,也需要基于这三点:理论分析框架是否完整、假说推导是否准确、以及经验数据的支撑是否充分,比如整个计量分析、数据度量的准确度、模型的准确度、分析方法的运用、经验数据本身和公共政策的相关性,等等。而不能基于其他维度来质疑。其他维度和专业讨论没有关系。

  我主张在公共政策领域应有充分的学术论辩,这样才能把正确的东西凸显出来。如果没有这种充分的辩论,我们也不知谁的东西更加准确。这种辩论需要基于一种规范的框架和程序来进行。如果脱离了规范的框架和程序,就会失去交流的基础,鸡同鸭讲、不知所云,最后不但达不到共识,反而导致学者之间更大的分裂。

  现在存在一个不太好的现象,大家在讨论中似乎都不喜欢摆事实,却说自己掌握着事实。这样你就不知对方观点的依据在哪里,所以,也很难评判观点对错。在我看来,不摆事实的观点,就会失去讨论的价值。

  四、学者如何理解和处理公共政策讨论中的利益诉求

  我们常能看到有公司资助学者研究,这里如何区分利益的表达和专业的表达?

  黄少卿:这真是很困难的一件事,但这个问题的确重要。比如,在转基因问题上,在美国,一些从事转基因产品生产的公司,常常会资助专业人士的研究。如果专业人士拿了这些生物技术公司的钱或数据,大家难免就会怀疑他们向大众提供的专业知识是否真实、准确,而没有参杂利益的成分。

  我是这样理解这件事的。第一,我不反对,我甚至特别主张,学者和业界可以结合。因为业界掌握很多第一手数据,从做科学研究的角度,如果能得到这些来自业界的数据支持,对提升专业研究的水准很有帮助。

  第二,得到业界支持或资助的专业人士,参与公共政策讨论时,一定要特别小心。不是说得到了企业支持,就没有权利参与公共政策讨论,而是说,以专业身份参与公共政策讨论,必须基于规范的、表达专业知识的方式,而不是诉诸利益的方式。换句话讲,得到了企业的支持后,如果不按照专业要求,来表达对公共政策的意见时,人们就可以怀疑,你是基于利益在表达。专家基于利益诉求表达观点,就会产生非常大的道德风险。

  一般而言,专家给社会的形象,是公正和独立的,是在发表专业观点。在这个意义上,我们肯定专家参与公共政策讨论的价值。但专业人士如果违背职业伦理,一屁股坐到某个企业一边,却打着专业的幌子,实则为业界的某些公司诉求利益,那就走到了反面。这是非常有害的,不但对相应的政策有害,还会损害整个社会对专业群体的认知。

  一个社会,如果总有一些专家学者,为具体企业的利益说话,久而久之,整个社会就会对专业群体失去信任,甚至还会做出令人难堪的评价。这相当于毁坏了整个专业团体的声誉。尽管多数专业人士在做认真的科学研究,他们的专业观点,对保证公共政策的科学性不可或缺。然而,社会整体已经不信任这个群体,不在意他们的观点了。这是非常可怕的事。

  在我看来,应当允许专家与企业合作,让企业提供数据,来从事更加好的经验研究。当专家经过对真实世界的探索,求得对因果关系的准确把握,得到了这些研究成果之后,就应该按照一种科学的、规范的方式来表达观点,告诉决策者,基于这样的探索,公共政策应该如何制定。

  有的时候,公共政策本身就是在做利益上的协调,专业人士如何用专业眼光,理解和处理利益分配问题?您个人作为经济学者是怎样看的?

  黄少卿:回答这个问题,首先,需要把专业人士做一下区分,分为自然科学领域和社会科学领域。对自然科学家而言,社会中不同利益群体的利益分配问题,这不是他的专业研究对象,因此,我不认为他们需要在这个问题上表达专业观点。而对社会科学家而言,利益分配本身就是其研究对象,因此,除了要揭示社会现象及其背后的因果关系,也应该向公共政策的制定者,表达他对特定政策所涉利益分配关系的理解,以及如何处理的建议。

  作为经济学者,我必须指出,经济学理论对于利益问题的分析,和对于社会现象本身及其因果关系的分析,在分析范式和工具方面很不一样。前一个问题,我们往往将其归为规范经济学(Normal Economics)范畴,后一个问题则归为实证经济学(Positive Economics)范畴。在经济学里,“求真”的工作是交给实证经济学的,它负责回答“是什么”的问题;而规范经济学并不讨论“求真”,它仅仅根据给定的社会规范和标准,来回答“应该是什么”的问题。要判断一项公共政策的利益分配影响,经济学家需要借助规范经济学分析工具。

  在我看来,有些观点不太严谨之处,就在于,它把实证经济学和规范经济学的讨论混淆起来。比如,有人主张对网络约租车进行数量控制或价格管制,是从它可能产生拥堵负外部性乃至导致整个城市交通系统运转失灵,这样一个实证视角来讨论的。而反对的观点却强调,这是把出租车司机的利益凌驾于其他社会群体利益之上,或者说这种做法损害了消费者的利益,从而转换到了一个规范的讨论视角。

  在利益诉求方面,不同社会群体都要有发声机会,那么到底谁的利益更重要?如果我们把政府假设为全社会利益的守护者,它自然不应偏袒任何一个群体的特殊利益,而应该强调实现社会总福利水平的最大化。在规范意义上,经济学家不会去强调,某一个群体的利益天然凌驾于其他群体的利益之上,因为找不到判断谁的利益更重要这样的社会标准。

  网络约租车的消费者,当然有权利要求政府维护其利益。但如果维护他们的利益,让更多网络约租车上路,结果导致城市交通严重拥堵。那么,维护他们的利益(拥堵极端严重的情形下,他们自身利益可能也受损),就会损害到其他群体的利益,比如开私家车的人、坐公交车的人。这导致了社会不同群体之间的利益再分配。那么,是否网络约租车消费者的利益,就可以优先于其他群体的利益呢?

  还有人强调,因为利用了互联网技术,相比于传统巡游出租车,网络约租车更有效率,因此,它的引入会带来非常大的社会利益。但与此同时,它也对传统巡游车产生了冲击,使得传统巡游车的市场开始萎缩。实际上,任何一项技术创新,因熊彼特所说的“创造性毁灭”,都会产生一个利益再分配效果。问题在于,这是否意味着,那些从事传统行业、采用传统技术的人,其利益就天然应该被损害?哪个理论可以提供这样的正当性?

  规范经济学理论在这方面,比有的学者宣扬的实则要保守的多。甚至可以说,规范经济学本身,更偏向于对既有利益分配格局的承认,强调社会变革不应导致有人福利水平绝对变坏;甚至强调,当存在有人绝对变坏的情形下,要通过公共政策加以弥补。

  我个人更偏好这一种说法:既然相比传统巡游车,网络约租车效率更高,给社会带来了更大利益,那么,所有从网络约租车这个新事物中,获得了更多利益的群体——包括其消费者和服务提供者,他们首先应该去弥补那些受损害者。

  如果他们新增的利益弥补了受损者的利益损失,还能有多余,即网络约租车受益群体并未比之前变得更差,获得了新的利益,而通过公共政策再分配机制,受损者的损失也能得到弥补。这才能说明,网络约租车增进了全社会的福利总水平,是真正促进了社会进步的技术创新。

  反过来,如果网络约租车的受益群体,获得的所谓更大利益,还不能弥补受损者所付出的损失,那就意味着全社会的福利总水平其实下降了。那么,如果以全社会的福利总水平作为判断标准,这一所谓创新并无可称道之处,因为它不过是帮助一部分人“偷窃”了另一部分人。

  也就是说,如果网络约租车真地促进了全社会福利总水平,让全社会所获得的利益,在弥补了受损者之后还有余值,政府就应通过公共政策,来实现全社会利益分配格局的“希克斯改进”。规范经济学有一个概念叫“帕累托改进”,指的是这样一种情形,在不需要通过政府再分配的前提下,没有人变得更差,但一定有人变得更好。而“希克斯改进”是指,有人变得更好,也有人变得更差,而通过政府介入,让变得更好的人在弥补了变得更差的人之后,也没有比之前更差,全社会还有余值,从而达到了帕累托改进的同等效果。

  在新技术革命冲击下,我们的公共政策,某种意义上就要承担实现“希克斯改进”的再分配功能。公共政策要鼓励创新,同时也要让社会保持平稳。而不要让创新对社会某一个群体带来巨大的负面冲击。这是任何公共政策制定者都必须要考虑的问题。

  我曾向某些网络平台公司的管理者,提出过如下建议:网络约租车发展初期,应尽量避免对传统巡游车造成冲击,重点发展中高端市场,通过产业本身的扩张,给政府创造更多税收。政府可以通过再分配机制,弥补那些受到冲击的巡游车司机,帮助他们转岗、调整自己的工作。之后,网络约租车再慢慢向低端市场渗透。这种战略考虑的合宜之处在于:这样有利于政府弥补受损者,从而化解社会对网络约租车的政治反对力量。

  我并不赞成,创新者利益要优先得到保护,而技术相对落后、产业相对传统的从业者,其利益就可以被忽视或放到次要地位。规范经济学理论推导不出这样的观点。一旦创新导致了不同群体的利益再分配,公共政策就一定要发挥它的作用。

  在具体公共政策制定层面,照顾一些弱势群体的利益,与“求真”之间存在什么关系?

  黄少卿:一开始我就说到了,这是公共政策的两个纬度:要照顾不同群体的利益,也要体现“求真”的诉求、体现科学的内在要求。

  专业人士把客观的因果关系揭示出来,事实上,这对全社会各个群体维护自己的利益至关重要。专业知识背后的逻辑往往显得有点冷冰冰,没有人情味,但是这种无关于道德的逻辑过程所产生的公共政策,由于体现着对客观规律的尊重,而往往更能保障全社会福利。

  就网络约租车而言,“求真”就在于探究城市交通属性的真实特征,探究人们采用不同交通方式,到底会在何种程度上、以何种方式影响整个城市交通系统的运行。这其中,从经济学角度,需要分析不同交通方式的价格变动,会对供求以及车流量产生何种影响;从交通管理科学的角度,则要分析,在给定的道路资源的前提下,一个城市整体及不同区域,它的最大通行车流量的阈值是多少?换言之,在何种通行水平下是不会产生拥堵的,等等。

  如果缺失这些“求真”的专业研究,导致公共政策对城市交通的客观参数把握不准,最终一定是损害全社会每个人的利益,当然也无法实现社会福利最大化目标。譬如,如果网络约租车上路数量过多,导致交通总流量超过阈值,造成拥堵、甚至造成交通瘫痪。在这种情形下,整个城市的居民就都是利益的受损者,公共政策就无法促进社会福利总水平。

  但这和公共政策如何通过利益再分配,来保护新技术下的利益受损者,是不同的两件事。

  有人强调“保护创新”,单论其诉求本身,则还是基于利益的考虑。“保护创新能实现社会利益最大化”,这显然是不准确的。有人会说,保护创新可以使科技发展迭代,进而解决相应的问题。但技术发展有很多方向,到底哪个方向的发展,对人类的福利最为有利?我们事先不知道。技术发展本身不是外生的,而是服务于人类的需求、社会的需要。全社会的需要本身,就构成技术发展的约束条件。倘若网络约租车这个新技术产物,带来了道路的更大拥堵,总量意义上它产生的社会福利增进,还不如福利损失,那么,这种技术发展就不是社会所需要的。

  另一种情形是,即便网络约租车带来了社会福利总水平的提升——假如我们通过估算,在给定的城市道路最大通行量的条件下,基于现有的价格弹性,放开网络约租车不会带来拥堵,而极大提升了城市的通行效率。鉴于网络约租车比传统巡游出租车更有效率的出租车业,竞争的结果是,短期内大量巡游车司机失业。如果他们不能很快找到新工作,就会成为这项新事物的受害者。显然,即便鼓励网络约租车发展的公共政策,是充分建立在对专业知识的准确把握上,但仍考虑到另一个维度的“利益再分配”问题。总之,“求真”和“维护利益”这两个维度是平行的。

  我们不能说,出租车司机的诉求不正当,它阻碍社会进步。每个人都有自己的利益考量,从自身利益出发去思考公共政策,这是天经地义的。这不会阻碍社会技术进步,恰恰相反,它能帮助我们找出最有利于全社会的技术进步的方向。

  公共政策的制定者,在“求真”的基础之上,如何平衡不同利益群体的受益或受损?这里可以借助经济学的一些规范分析工具,也可以借助其他社会学科的规范分析工具,从而在公共政策实施中,考虑好利益再分配、时间上的轻重缓急等问题。我在此前发表的研究保重中,建议监管当局要对网络约租车进行差异化定位,其实也是出于这种考虑。

  您上面所说的逻辑谬误,譬如诉诸权威等,尤其是在这个互联网时代,恰恰天然就是被大众传媒传播最多的。对此,您怎么看?

  黄少卿:社会大众首先会从自己的经验和利益来考虑问题,也会崇尚权威者的光环。而媒体则天然有迎合社会大众的倾向。所以的确存在这样的问题。

  我的想法是,在一个社会结构相对平衡的社会里,大众媒体更少表达极端趋向的观点。因为它需要顾及人数最多的中等收入阶层群体,这个群体相对比较理性,因此会对媒体过于偏激的倾向构成一些约束。当然,还会有各种代表不同利益诉求群体的小众媒体,但大众媒体的受众,主要还是最庞大的中等收入阶层本身。

  当下中国的一些公共政策争论,如果放到一个橄榄形结构的社会当中,可能就会显得平和得多,专业的观点能得到充分表达和讨论;对弱势群体利益再分配的考虑,也会更充分、更能得到理解。

  深入分析下去,我们社会今天对公共政策的争论不休,对立情绪严重,也与当下社会结构有关。今天上演的种种政策观点的严重对峙,其实正是这个社会被撕裂的一种表征,是社会结构两极分化依然严重的结果。自然,媒体也难免站队。

  因此,作为专业人士,我们还是要主动地、积极地把自己专业的声音发表出来。对于出于担心得罪权威等理由而不发声、以及基于利益而乱发声等行为,学术界值得反思。

  那么,您希望学界如何看待专业人士对公共政策的这种讨论?

  黄少卿:我特别要强调:不要简单把学者们对公共政策的态度区分为反对与支持,因为反对和支持这种表面的东西并不重要,观点背后的学理基础、证据基础才是最重要的。

  实际上,对一项公共政策,专家的观点往往是:赞成其中的某些内容,可能也并不认同某些规定,同时还对另一些方面有自己的改进建议。每个学者支持或反对的具体条款不一样,给出的建议也不相同,这都很正常,关键要拿出反对或赞成的理论和经验依据。哪怕对同一项内容表示“反对”,可能背后的学理基础也完全不同。

  此次网络约租车政策征求意见稿出来后,我看到一本观点汇编往学者身上贴标签,把他们的态度简单分为“支持”和“反对”。这恐怕未必符合专家的本意。如果换成问题对专家观点进行归类,让公众更好地了解专家观点背后的逻辑,从而判断专家是基于利益诉求,还是基于专业立场在进行观点表达,也许更为恰当。

人物介绍

  经济学博士,上海交通大学安泰经济与管理学院副教授,曾任职中欧国际工商学院民营企业研究中心。主要研究领域:政治经济学、发展经济学、产业经济学、中国经济。学术论文主要发表在 “World Development”、“China & World Economy”、《金融研究》、《经济学动态》、《中国工业经济》、《世界经济与政治》、《经济社会体制比较》等国际国内期刊,出版著作包括:《基础设施投资:资金来源、投资效率与地方政府财政风险》、《经济转轨中的合同执行》和《供应链金融》等。