当前位置:首页 >> 文章

文章

樊纲:化解地方债 防范金融风险

发稿时间:2018-01-18 10:11:38   来源:中国改革网  

  【编者按】:2018年1月13日,中国改革(2017)年会暨深改五周年高层研讨会在北京举行。本文是中国人民银行货币政策委员会委员、中国(深圳)综合开发研究院院长、国民经济研究所所长樊纲教授的演讲内容。



中国人民银行货币政策委员会委员、中国(深圳)综合开发研究院院长、国民经济研究所所长 樊纲 

  在座都是地方改革办的负责同志,正好有机会探讨地方债务的问题。作为一个学者来分析问题。当然也探讨解决问题的方法。

  地方债现在大家都在讨论。首先是讨论规模,不知道,搞不清楚有多少。原来的一些研究觉得整个政府的债务规模不是非常大。地方政府债务也就占GDP的30%左右,最高也不会到50%。最近暴露出来的问题让大家意识到:第一、有很多是隐性债;第二、政府担保的隐性债包括PPP这一些东西,在数据上有一些东西很难找。因为一些债务是在国有企业里面。很多政府融资平台本身就是一个国有企业,在数字上体现不出。政府必须一个一个去剥离。大家知道规模不小,在一定程度上现在是整个债务中最大的一块。当然,你说政府债务是不是比企业债务更大,那不一定,但是确实是相当大的。把民企剥离出去,把居民部分剥离出去,我们的地方政府债务确实很大。

  不过,我要先说一说地方政府借债的合理性在什么地方。地方政府借债的合理性在于,很多政府项目确实是长期项目,它不是为了今天、明天用的,包括地铁、高铁、高速公路等基础设施项目,都是为了今后十年、一百年,甚至两百年、三百年长期用下去的。从这个角度看。政府应该向未来借债,政府有一定债务是合理的。

  另外,地方政府债务也为中国经济增长在一定意义上作出了贡献。比如,2008年金融危机之后,中国政府出了一个四万亿的刺激政策,托住了中国经济。其实大家知道的是政府的四万亿,真正的大头是2009年一年增长了六万亿投资。从一万亿增长到七万亿的投资,当时托住了中国经济,对中国经济增长起到了一定的贡献。

  但是问题确实也就出在这儿。政府大量投资、举债确实存在各种隐患。第一是因为过度投资产生了大量的过剩产能。从2004年到2007年地方政府就有大量的投资,但那时候的地方政府债务比较小。但是第二轮,就是宏观刺激政策这一轮,这一轮是政府债务增长最快的阶段,这时候拉动了各种产业过剩产能的形成。

  再上一次,我们追溯到90年代初那一次政府大规模投资也是贷款。那一次是公开的不是平台融资。那时因为还没有预算法,商业银行刚刚成立,那就是印票、发债,中央银行给当地运钞票都运不过来。地方政府后来没票子怎么办呢?就开白条,白条就是票子,比现在的比特币更具官方属性。白条是有政府签字的,农民是可以交易的。那一次形成大量的过剩产能,那一次的银行坏债到了50%。

  然后就是后面这一些金融杠杆,就是各种隐性的债务风险。杠杆率越来越长,这就是我们现在谈的面临的问题,造成经济的波动,造成了产能过剩,然后造成了金融风险。这是现在中央政府强调的问题。这问题看来跟我们的政府行为相关了。

  关于这一块有必要回顾一下我个人研究的历史。90年代初的时候。西方的学者研究中国宏观经济之所以研究不透,研究不到位,老是预测错误,其中一个重要的原因是他没有认识到中国宏观经济当中多了一种类型的行为主体。在西方宏观经济教科书里面,宏观经济有三类经济行为主体:一类是个人家庭,一类是企业,然后一类是政府。企业、家庭都受市场的一定约束,它有预算约束,自己要考虑借不借债是由市场对它进行评估。个人和企业不对宏观经济负责,个人、企业不管通货膨胀、失业。这事谁管?中央政府管。中央政府要对失业负责任,要对通货膨胀负责任。这一些企业和个人他不能享受政府的信誉,他必须依靠自己的信誉。政府的信誉还钱能力很强,只要政府不倒台那个债务是不会消除的。所以政府总是有一定的好的信誉。而我们的经济当中就出现了第三类行为主体,就是我们的地方政府。地方政府一方面享受着政府的信誉。我们历史上没有让一个地方政府破产。所以地方的金融机构也好、贷款人也好,相信早晚地方政府得还钱,你有财政收入,你有中央政府的支持,你有中央政府最后给你保底。因此它是政府,它不像私人、个人,私人和企业必须按照自己的信用才能够决定借多少钱,地方政府则是享受着政府的信誉。

  但是中国的地方政府又跟企业和个人一样,不管宏观的事情,不管通货膨胀,也不管失业,失业的人爱到哪去哪,通货膨胀也是。这不是批判地方政府,我要是地方政府官员我也这么想。这是在什么地方想着什么事。因此地方政府不管这些事情,能借多少借多少。它的债务没有界限,是因为它享受着政府的信誉。

  我们还有一个干部轮换的制度,三五年我就走了。这个大家都知道,不管谁都想多借钱,都不想还账的事情。这叠加上去,就不管全国的金融风险。另一方面我三年之后我就走了,所以形成这么一个主体的行为方式,能借很多钱,因为大家相信它是政府。但是它又没有界限。如果没有一个好的机制来控制它,它就没有一个界限。所以我说这是我们一个特殊的行为主体。

  二十五六年前,我当时在社科院课题组写了一本书,公有制宏观体制大纲,这本书真正的独特贡献就在于对地方政府行为的分析。预算软约束是匈牙利经济学家提出来的。国有企业是预算软约束,它的需求永远扩大,支出没有约束,可以借钱不倒闭。所以它的需求永远扩张,经济就容易通货膨胀等等。当时,我们的中央政府对国有企业已经有了约束,财政已经不给钱。但地方政府是可以敞开借钱的。我们就加了地方政府的因素。我们称之为叫兄弟竞争,这是我们当时研究的一个独特的贡献。

  什么叫做兄弟竞争?相对于中央政府我们都是下一级的政府,比起中央政府是父亲,我们都是兄弟。我们之间相互竞争,谁借的钱越多,谁的政绩越好,发展就越快,人人都这么做。我要在那儿我也这么做,因此就有了兄弟竞争。这是另一个导致通货膨胀、经济波动、经济周期的一个重要因素。这个书出版了之后,曾经有国外的基金会说,我资助你,你把它翻译成英文吧。我请一些公司翻译,后来停下来了。为什么?1993年我们的预算法出来了。预算法出来我想,你既不让、不允许地方政府向公众发债,也不允许向银行借款,这事就没了,基本解决了,费这么大劲我翻译它干吗?

  结果没想到15年之后的2009年又把这个放出来了。地方政府、地方融资平台贷款历来都有。但是从1993年到2008年15年的当中存量一共只有一万亿,2009年一放出来刚才说涨到了7万亿。这是中央政府批准的,当时是人民银行和证监会红头文件发下去的,发下去又收来,反正是允许大家干。这制度又变回去,于是问题又来了。为什么研究制度?为什么研究制度经济学?为什么改革?因为制度是人们的行为规范。有什么样的制度就会有什么样的行为规范,就会有什么样的结果。这就是我们的结果。

  这个问题确实到现在了经过这么两轮,我们说要好好反思。把这问题想一想,我们该怎么做。下面我就简单的谈谈怎么做的问题。

  第一,完全不让地方政府借款是不对的。就是前面说的地方借债有它的合理性。因为我们做的都是长期的项目,都是为以后我们的需要进行一些融资的安排。但是确实这件事不能没有约束。另外,这事靠你不能让市场去约束,靠市场去评估。市场一看是政府项目,你享受着政府的信誉,享受着将来巨额财政的兜底,而且我们政府手中还有各种各样的资产可以变卖,这可以是无底的。怎么办呢?在这一种情况下不能完全靠市场,就得有一点行政约束,就得由中央政府出面进行一些数量、总量的控制。这就是现在我们修改了预算法之后的基本规则。

  然后预算法出来之后这规则下面又有很多方法在破,PPP什么的,隐性担保什么的。现在我非常赞同财政部出台的新的规定,禁止担保,禁止再做变相的融资平台式的贷款。我们把它摆在桌子上,有一个总量控制,然后根据国民经济发展的需要,根据各种地方政府财政的需要,我们适当的在每年有一个总的盘子。这就是我们现在预算法修订后基本的原则。我们在这盘子基础上进行适当的分配,只能是这样,这事就是不能完全靠市场。因为它的原因就在于市场失灵,原因在于地方政府享受着政府的信誉,而这政府信誉是要约束你不能无限制的允许、无限制的放大贷款。因此就是说,中国宏观经济当中多了一个主体,同时我们也多了一个手段。这手段不光在这问题,在其他问题上也有这问题。就是说我们不仅有货币政策、财政政策,我们还有一个行政政策、行政调控的政策,这也是解释中国经济为什么这一些年有了这么多的问题,但是还能够持续发展,还没有出现大的危机,没有出现大的泡沫,我们基本还能稳定,四十年没出危机,我们还敢于运用一些行政手段,针对我们的特殊问题,采取一些控制地方政府行为的一些手段。

  所以在这问题上我觉得我们应该理解为什么现在这制度这么设计?它的原因在于这本身的机制就在这儿。我们这样一个政治体制,我们这样一个政府的职能就是一种特殊的制度安排,就需要一种特殊的手段来加以调控。在这问题上你不能简单地套用市场不市场的问题。企业、个人一定要进一步市场化,包括我们的国企进一步要市场化,进一步要混合所有制改革等等,一定要推向那个地方。但是地方政府永远是政府,履行公共职能。在履行公共职能过程当中必须接受上一级中央的调控。这就是一个基本的思路,要有总量控制,不是不能借钱。

  至于现在的问题怎么解决?我一直的一个观点就是首先增量解决。先把增量控制住,你先不让它出新的问题。已经发生的过程当中,逐步在比例上递减,就可以逐步逐步去化解了。先不着急处理现在的债务,而是先着急制定新规则,先把增长控制下来,先让它停止增长,或者增长按照我们整个规模的要求去增长,不要让它再无序的增长。这一点做到了,慢慢再去清理后面的一些东西。这个清理当然有各种的办法,也鼓励市场去发挥作用。如果清理这一些问题,好的话市场可以给你评更高的级,中央政府在进行分配的时候也可以考虑对你加以倾斜,就是政府跟市场也要结合起来。但是一定要想尽各种办法来在一个增量稳定的过程当中逐步解决存量的问题,化解存量这一方面的风险。

  中国经济的路还很长,我们的发展还有很大的潜力。这一些问题解决好了,今后会发展的更好,会更加稳定。不解决这一些问题,老背着包袱,我们后面的压力会更大。我就讲这一些。谢谢大家。【整理:《改革内参》记者孙铮】