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常纪文:生态文明体制改革与经济社会发展的辩证关系

发稿时间:2018-01-18 10:14:13   来源:中国改革网  

  【编者按】:2018年1月13日,中国改革(2017)年会暨深改五周年高层研讨会在北京举行。本文是国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文的演讲内容,未经演讲者审核。


国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长 常纪文

  过去五年的辉煌成绩与时代背景、改革逻辑

  党的十七大把生态文明建设纳入全面建设小康社会的奋斗目标体系,党的十八大建立了将生态文明纳入“五位一体”的大格局。自此,生态文明建设正式进入经济和社会发展的主战场。党的十八届三中全会启动了生态文明体制改革,尽管面临环境保护与经济发展协调发展的巨大挑战,但在党的领导下,生态文明观已经建立,生态文明理论已经体系化,资源节约、环境优化等生态文明制度体系的四梁八柱基本建立,成效不断显现,生态文明新时代基本来临。

  在体制改革方面,加强了监测、监察和区域环境监管体制改革。在综合性体制改革方面,中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于省以下环保机构检测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。在监测体制改革方面,国务院办公厅专门出台了《生态环境监测网络建设方案》、《关于深化环境监测体制改革提高环境监测数据质量的意见》。在流域监管方面,中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于全面推进河长制的意见》。在自然资源资产管理方面,中央深改组通过了《跨地区环保机构试点方案》。在司法体制方面,2014年修改的《环境保护法》建立了环境民事公益诉讼制度。2015年全国人大常委会通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》,改革成果经梳理总结后,于2017年被《民事诉讼法》《行政诉讼法》确认。

  在规划和行动部署方面,环境污染防治既要有历史紧迫感,也要有必要的历史耐。基于此,国务院于2013年9月发布《大气污染防治行动计划》,于2015年4月发布《水污染防治行动计划》,2016年6月发布《土壤污染治理防治行动计划》,既部署了近几年来要完成的迫切任务,也提出了2020年、2030年乃至2050年的专项环境保护目标。为了做好“十三五”的生态文明建设工作,全国人大于2016年3月通过《国民经济和社会发展第十三个五年发展规划纲要》,国务院于2016年11月发布《“十三五”生态环境保护规划》。这些规划和行动计划既有规划安排,也有行动部署和责任追究措施,融规划与法规性文件于一体,是新时代的政策和法规创新。此外,还有《关于开展党政领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》、《生活垃圾分类收集制度实施方案》等实施方案和改革文件。

  这些改革文件层次清晰,涉及环境许可、环境金融、环境产权、生态修复、自然保全、生活方式、环境监测、环境审计、环境责任等领域。覆盖全面,以问题为导向,构建了自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境保护国家治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效考核和责任追究等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。各界普遍认为,生态文件制度体系的四梁八柱已经基本建立。

  这些成就的取得有其时代背景和改革逻辑。时代背景是,党的十八大至2035年,中国仍然是不断发展的转型期。这个转型期就是最佳的生态文明体制改革窗口期,不容错失。改革的逻辑是建立了系统的生态文明理论,通过灌输、自发到自信、自觉,培育生态文明理念;通过打击监测数据造假,保证环境与发展决策及生态文明建设目标评价与考核的真实性;通过环境保护党政同责,以及与之配套的区域生态文明建设目标评价与考核、党政领导干部自然资源资产离任审计、中央环保督查等机制,走出环保监管监察不力的困境;通过信息公开、公众参与和司法介入来促进各方面参与环境共治,使环境保护真正进入“五位一体”的大格局,使经济社会发展与环境保护进入良性互动的协调发展格局。

  生态文明建设现存的一些问题

  一是各区域生态文明理念的树立存在两极分化的现象。地方推动生态文明体制改革和生态文明建设的进展情况,与态度和能力有关。在浙江、上海、北京、江苏、广东、福建等发达地区,经济技术能力整体偏强。调研发现,生态文明的理念正进入自信和自觉阶段,而在欠发达的中西部地区,如湖北西部和甘肃等地的一些市县,经济技术能力整体偏弱,一些地方对生态文明建设的认识不到位,生态文明的发展仍然处于灌输和自发阶段。党政领导干部特别是基层的党政主要领导在公开场合大讲特讲环境保护,背后则大力推行区域经济排名,环境保护的工作动力主要来源是对严肃问责的忌惮。有的落后地区的领导干部甚至私下指出,在落后地区过于强调环境保护,不利于经济增长和社会的稳定。

  二是不同领域、不同层级的相关改革文件多,缺乏系统性梳理,部分基层官员难以理解上层改革出发点和落脚点。一些地方反映,有的部委,特别是司局下发的改革文件,没有考虑基层千差万别的实际情况,不考虑基层财政的承受能力和工作能力,不深入、不细致、不接地气,缺乏可实施性。有的地方指出,有的合法设立的企业因为环境保护关闭了,国家基本没有补偿措施,让基层接受不了。地方既要发展GDP,解决行政事业单位吃饭问题,又要保护环境,由于能力不够,工作常常处于两难境地。由于担心受到责罚,地方不愿意向上面反映真实情况。一些地方反映,有的部委特别是司局级单位发文太多,由于视角与方法不同,要求与目标也不同,出现统筹性差的现象,对改革的体系化工作形成冲击。由于中央缺乏对地方改革措施的审查和统筹、协调机制缺乏辅导,地方难以深刻地理解和科学地适用接到的数量众多的改革文件,难以完成改革任务。

  三是一些环境保护目标设定过急,政策僵硬,缺乏区域和领域的灵活性,导致基层执法“一刀切”。环境保护不能违背环境保护规律,也不能违背经济发展规律。以污染物排放总量控制为手段的环境保护体系转向以环境质量管理为核心的管理体系,是一个进步;史上最严格的环境保护法制体系的建立,也是一个进步;地方开始严格执法更应当是一个进步。但是如果不着眼于实际情况,不遵循经济和科技发展的周期律,出台过快的战略和部署,追求过高的目标和状态,一味地提升标准和技术性规范,不分东部和西部、城市和乡村、工业与生活,政策目标僵化,措施部署缺乏区域与领域灵活性,一旦以严格的环境保护法律法规来保障实施,就会出现环境保护过急或者“一刀切”的现象,如为了迎合考察,就出现过关闭小豆腐坊、小餐馆等不正常的现象,有的被媒体曝光后得到纠正。“一刀切”既损害环境,也损害经济的元气,危及社会稳定。

  四是环境保护监管监察不严厉,执法监察一阵风,不作为、慢作为、轻作为与地方“一刀切”的执法现象并存。出于条件的不同和对经济的考量,总体上看,越是落后的地方监管执法越不严,越是发达的地方越是有条件和能力重视环境执法监管。

  五是过于相信督查与执法的作用,对环境基础设施的建设和绿色发展内生动力的增强重视程度不够。

  中国生态文明建设和体制改革需稳中求进

  生态文明建设和体制改革措施只有落地并得到地方的积极响应,才能充分发挥预期的作用。今后五年是中国经济和社会发展转型关键五年,因此,必须重视上述问题,定好位,站的更高,视野更广阔,做好长远的设计和谋划。

  生态文明的内涵包括生产发展、生活富裕、生态良好。单纯地搞好环境保护很容易,对企业进行限制和停产就行了,对社会生活方式强制转型就行了;单纯地发展经济、提高国民收入也很容易,所有的企业开足马力生产就行了,但是实现生产发展、生活富裕、生态良好的多赢发展就很艰难了。在生态文明建设的地方实践中,需要各地有发展的依托、发展的特色、发展的优势和发展的抓手,特别是有发展的比较优势和适合自己的转型战略,这考验地方党委和政府的执政能力。因为生态文明建设和体制改革要立足基本国情与区情,既不违背经济规律,也不违背环境保护和技术发展规律,要稳中求进,稳中求新,既要发挥长项,也要补足短板。

  十九大后,可以考虑对现行的生态文明建设和改革措施进行全面的评估,扬长补短,针对现实中的重点难点问题、制度构建的薄弱环节和体制、制度运行中的梗阻问题,加强体制优化、制度整合和机制创新,确保生态文明建设与体制改革在新时代不断取得更大的实际效果。在下一步生态文明建设和改革中,要倾听各方面意见,基于城乡差别、东中西部地区差别、第一二三产业差别开展目标和政策的分类施治,不搞一刀切。建议中央组织力量对“大气十条”“水十条”设立的目标、实施战略和方法进行评估,对于不符合国家和区域经济和科技发展规律的目标、战略等予以修正。

  【整理:《改革内参》记者方艳】