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如何推行公务员职务与职级并行制度

发稿时间:2019-05-29 14:38:15   来源:《中国党政干部论坛》   作者:吕红娟

  2019年6月1日,新的《公务员法》和《公务员职务与职级并行规定》(以下简称《规定》)将正式施行。作为深化公务员分类改革,健全公务员激励保障机制的重要举措,公务员职务与职级并行制度如何得以深入推进?《中国党政干部论坛》2019年第5期特别聚焦“推行公务员职务与职级并行制度”,邀请专家学者、组织部门工作者对制度执行过程中需要厘清的关键问题、应该避免的认识误区、如何有效发挥职级功能以及公务员广泛关注的职级晋升等,从基本原理和操作层面进行剖析和探讨,在深入分析的基础上,对行政执法类公务员推进职级制度设计提出建议。

  职级就是过去的非领导职务吗?职务与职级并行制度与公务员职位分类制度之间是什么关系?中央党校(国家行政学院)公共管理教研部副主任宋世明教授在《推行职务与职级并行制度须厘清两个关键问题》一文中认为,为了更好推行公务员职务与职级并行制度,有必要对两个问题进行深入探究。第一,因为职责属性不同,功能属性不同,待遇属性不同,职级与非领导职务不能等同。第二,职务与职级并行制度与公务员职位分类制度之间属于“树木”与“森林”的关系。两者功能定位各有侧重:职务与职级并行制度的功能定位是对公务员进行有效持续激励;公务员职位分类制度的功能定位是对公务员队伍进行科学管理与有效激励。他强调,职级序列是公务员职业发展阶梯,是合理改善公务员待遇的一种方式。然而,合理改善待遇是科学管理的结果,不应该把科学管理蜕变为解决待遇。新时代需要公务员队伍具有更高专业化水准,仅依靠待遇提升,公务员专业水准未必自然提升。此外,也不宜将公务员分类管理简化为对领导职务序列与职级序列进行分类管理。对公务员队伍要同时做到科学管理与有效激励的统一。

  职务与职级并行是新时代干部人事制度改革的重要成果。坚持持续激励原则推行职务与职级并行制度,要坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重,建立持续激励机制,坚持工资制度改革与职务职级改革同向发力。上海市委巡视组副组长、原上海市公务员局副局长庄炜在《职务与职级并行如何有效发挥职级功能》一文中梳理了新中国成立后我国人事制度的变迁。他指出,职务职级改革是工资福利制度的基础,工资福利制度又是职务职级改革的保证。1993年实行的国家公务员制度,同时推进了机关事业单位工资改革,建立了公务员职务级别工资制。2006年《公务员法》实施,配套出台了公务员工资改革方案,完善了工资结构。当前,干部人事制度改革要把激励干部新担当新作为摆在首位,推动工资制度改革与职务职级改革同向发力,地方可以结合改革进程,在国家授权范围内优化工资结构、完善发放办法。

  建立职务与职级并行制度的基本目的在于健全和完善公务员管理的激励保障机制,进一步强化公务员权利保障体系。如何在制度执行过程中避免陷入误区?北京大学人力资源开发与管理研究中心副主任白智立在《推行职务与职级并行制度应避免的误区》一文中着重提到三个认识误区。一是避免改革就是对非领导职务简单替换的认识误区。首先,职级不止于“职级序列”,它还可以与领导职务互相转任和兼任,覆盖“职务”即领导职务序列。其次,职级序列的另一个功用在于职级成为公务员工资等待遇水平的基本决定要素,同非领导职务相比发生了功能上的变动。二是避免轻视改革动机、目标多样性的认识误区。职务与职级并行改革关系到中国现代公务员制度的发展,不能将改革政策简单化,轻视这项改革应包含的巨大制度建构和发展功用。三是避免改革是向“论资排辈”干部管理方式回归的认识误区。职级序列与职务序列一样重视竞争原理在职级管理中的作用,这也是党的十八大以来干部能上能下党的干部管理方针的进一步制度化。

  晋升是广大公务员普遍关注的问题。职务与职级并行有利于扩展公务员晋升空间。中国政法大学教授刘俊生在《公务员晋升中的职级晋升》一文中指出,公务员晋升是职务晋升、职级晋升(新法的称谓,旧法的称谓是非领导职务晋升)和级别晋升三阶梯并行模式。新法规定的职级晋升改革的创新之处主要在于三个方面:一是为地级市领导班子和县(市区旗)领导班子的成员在传统的领导职务晋升通道之外创设了职级晋升通道;二是提升了地级市机关、县(市区旗)机关、乡镇机关普通公务员职级晋升的“天花板”,不同程度地突破了地市级以下各级机关普通公务员原先的非领导职务晋升“天花板”的限制;三是增加了公务员职级层数,由旧法的8个层级增加到新法的12个层级,为公务员职级晋升扩展了空间。他强调,这项改革着力于解决广大地市级以下公务员的晋升瓶颈问题,为地市级以下公务员的职业发展带来了福音。但是,在职级晋升程序、职级晋升审批权设定、职级晋升时间选择(几年晋升一次)等方面,都有进一步优化或改进的空间。

  《规定》的颁布实施,将行政执法类和专业技术类公务员职务与职级并行提到议事日程,迫切需要对这两大类公务员队伍状况及其职级制度设计展开研究。中国人事科学研究院副研究员郝玉明在《行政执法类公务员职级制度设计——基于交通运输行政执法队伍构成状况的分析》一文中认为,行政执法类公务员职级制度设计应重点关注以下问题。一是行政执法队伍行业特殊性对职级并行制度设计提出特殊需求。在一般性行政执法类公务员管理规定之外,还应体现其个性化管理需求,即在职位权益保障、职位补偿性津补贴乃至于在基层的职务和职级职数划分等各方面应给予倾斜。二是应在分类基础上对行政执法类公务员进行具体职级制度设计。首先需要对实行职级并行的范围进行清晰界定。其次需要统筹考虑非公务员身份的执法人员的管理与激励问题,综合考虑设计整个管理体系。三是行政执法类公务员职级并行应平衡考虑执法干部队伍多元化身份状况。综合考虑机关、参公单位、事业单位和企业化运营等各类干部队伍需求,平衡不同群体的利益诉求,进行制度统筹规划和科学设计。