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汪玉凯:新一轮地方机构改革的五大看点是什么?

发稿时间:2024-01-31 16:03:29   来源:和讯  

  更好适应形势变化

  中央陆续批复多个省份的机构改革方案,省级机构改革进入全面实施阶段,这同时也拉开了地方政府机构改革的序幕。

  第一,跟上中央改革的步伐和节奏。地方改革要跟随着中央改革的节奏和部署来完成重要的改革事项。2023年3月,中央全面出台了国家层面的机构改革方案,该方案到现在基本完成了。中编办也发布了一个信息,称中央层面的机构改革已经基本完成。按照中央的改革部署,地方要逐步地从省、市、县各个层面上展开。

  但地方的改革,主要由省一级主导。省级要把省级机构的改革方案,包括地级市和县的改革方案大体做出来,而且要经过中央批准以后,才能够在地方实施。

  第二,为了适应形势变化和解决地方机构运转中存在的问题。十九大以后,我们的机构做了调整,经过5年的运行,又暴露了一些新问题,再加上国内外形势也发生了很大的变化,为了适应形势的变化和解决地方机构运转过程中存在一些问题,急需推动新一轮改革。

  比如说中央部署的高质量发展,这是一个重大主题,需要我们从组织架构上,党政机构的职能配置上,来适应高质量发展的趋势和要求。

  再比如数字化发展非常快,数字中国、数字经济、数字社会、数字政府的建设推进正在提速,但我们过去的机构设置、职能配置在这方面还相对比较弱,特别是中央层面上过去还没有这样的机构。这次设立的国家数据局就是为了顺应数字化趋势,从组织架构上适应数字化的浪潮。

  第三,解决当下地方政府面临的实际困难。现在我们经济面临一些压力,如何促进经济复苏,增加就业,减少失业,降低政府运行成本,减少行政开支,降低地方政府面临的财政压力,提振社会的信心,在这方面地方政府确实面临一些困难。

  在二十大以前就有一些小县自己主动开始改革,包括大幅裁减、合并党政机构和事业单位,精简机构、精简人员,地方政府的这些主动改革,在一定意义上也是为了应对当下面临的困难。比如山西河曲的“小县大改革”就产生了很大影响:该县将原来36个党政机构精简为22个,186个涉改事业单位整合为40个。

  基于上述三个原因,这次改革应该说既是中央部署,也是地方改革本身客观上有很强烈的诉求和愿望。

  五个重点方面

  本次政府改革与此前的改革相比,既有很强的继承性,也有明显的自身特征。从整个改革的趋势来看,加强党的领导,似乎仍然是改革的总方向。在这个趋势下,本次改革是针对我们当前党政机构运行过程中存在的一些突出问题而来的。在中央层面基本完成改革的格局下,地方改革的重点,主要将围绕以下几个方面展开:

  第一,金融方面。首先加强了金融的管理。金融从组织架构上是中央成立中央金融委员会和中央金融工作委员会,政府也成立了金融监管局,这个模式应该说至少应该延伸到省一级。

  在广东之前,江苏省第一个设立了省委金融委员会办公室,省委金融工作委员会,政府还设立了金融监管机构,基本是按照中央政府思路来的。

  第二,科技方面。中央重组了科技部,从地方来讲,可能不会完全照搬中央的做法。因为中央的科技机构改革,重点是要剥离一些非主要的科技职能,把更多的精力放在攻关解决重大的科技难题等方面。对地方来讲要因地制宜,针对本地具体实际进行改革,目标是推动科技进步和发展。

  第三,社会和民生服务方面。在社会管理方面有比较大的动作,党的部门设立了党委社会工作部,从中央一直要延伸到县,也就是说地方的省、市、县都要设立相应的机构,统筹对社会的管理。与此同时,要将管理重心下沉,强化街道、乡镇机构设置和人员配置,把更多的资源向下延伸。提升基层治理能力。比如深圳市福田区的园岭街道,在这方面就已经作出了大胆尝试,形成了基层的民主化治理、社会化协作、温馨化服务、数字化深耕以及体系化建设的基层多元融合自治的治理模式,在实践中收到了显著成效。

  第四,三农方面。加强三农是我国一项长期的重要任务,如何能从机构设置上、职能配置上、运转上加强三农工作,这也是我们必须要长期重视的一个问题。

  第五,数字化方面。中央层面设立国家数据局,而在地方层面,实际上前几年有18个省市都建立了相关数据管理机构,这是一个大的趋势,在这方面应该说地方做了很多有益探索。我们从组织架构上,从政府的管理机构,管理职能上,要加强这方面的职能配置,提升这方面的治理能力。

  三方面影响

  第一方面,这次机构改革可能想探索一种新的党政融合的治理模式。如果这种探索成功的话,可能能够大大地减少党政机构部门的重叠问题;改革的成效就看我们如何来实施。比如说能不能真正做到最大化地减少政府对市场的干预,发挥政府自身应该发挥的作用,让市场在资源配置中发挥决定性作用。在这方面,如果我们通过党政机构改革,让市场能够在资源配置中发挥更大作用,我想这次改革就能取得了重大的成果。

  反过来看,如果我们的机构改革不能使市场在资源配置中发挥更大作用,不能使民营企业进一步发展,在政策层面上提供实质上的更大保障,可能就不一定能达到我们的目的。

  从这点讲,本次改革的正面影响和负面影响都是可能存在的,就看我们如何来实施。如果我们能够真正实施得好,特别在地方改革中有很多创新的话,正面的影响力还可能会更大一点。

  第二方面,这次改革怎样真正产生积极影响。比如说我们精简机构、精简人员能够瘦身,能够减少吃财政饭的人,把事业单位改革和党政机构改革同步纳入到改革的框架中来,能够减少老百姓或者社会的财政负担,在这方面如果我们做得好,也会产生很积极的影响。

  第三方面,如果我们这次改革得比较成功,实行比较好,充分调动了地方的主动性和创新性,那在推动高质量发展,加快现代化进程,特别在数字化领域,推动数字中国、数字经济、数字社会、数字政府建设方面可能会能够取得很大的成效。反过来,如果做得不好的话,也会制约或者影响这方面的发展。

  从这个方面来讲,积极影响和消极影响都有可能出现。在机构改革的实施过程中,地方政府要最大化地发挥机构改革积极方面的影响,而避免消极方面的影响。

  改革关键在于法治

  本次地方政府改革存在许多挑战,最突出的挑战有四个。

  第一个挑战是,我们的改革思路和过去的思路相比已经发生比较大的改变。改革开放以后,政府改革和机构改革中,我们更多的是强调党政分开、政企分开、政社分开,但是我们现在的改革应该说思路上做了很大的调整,就是实现党政融合。我觉得到底是政企分开,政社分开好还是融合好呢?这还需要再深入探索。

  如果这种治理模式,最终导致了政企不能区分,政社不能区分,企业不能有很好的自主权,社会的活力得不到很好的调动,我想可能和我们的改革初衷就发生了背离,这是一个很大的的挑战。

  第二个挑战是,我们机构改革最终还是要体现以人民为中心执政理念,一切都要为老百姓,要通过改革使老百姓获得实惠。

  比如说医疗、教育、社保、就业、养老、保障性住房,如果我们的党政机构改革不能在民生方面让老百姓有一定的实惠,我想这就不是一个成功的改革。

  我们的改革最终如何落脚到以人民为中心这种执政理念上来,让人民群众能够获得实惠,真正减轻财政压力,减少党政机构事业单位的财政供养人员,更好调动市场的活力,调动社会活力,我认为这是我们很大的挑战。我们一直解决不好政府、市场、社会之间的关系,如果说我们这次改革仍然解决不好政府和市场关系,政府和社会关系,或者说市场在资源配置中起决定性作用不能得到很好的发挥,社会的活力不能得到很好的释放,我想我们的改革就不能说是成功的。

  第三个挑战是,我们的改革一定是要加强法治,就是要实现依法治国,建设法治政府、法治社会、法治国家,我们的改革不能离开法治。这次改革中很重要的改革内容就是在地方政府推动综合性执法改革,就是给基层下放更多的执法权力,实行综合执法,这同样体现管理重心下移的改革思路,比如前面提到的深圳福田园岭街道,承接了上面下放下来的300多项执法权,成立街道综合执法大队,大大提高了执法的效率。当然,综合执法改革后,对基层执法人员的素质提出了很高的要求,这方面如何处理的不好,同样会带来一些问题,需要我们积极应对。

  行政执法改革如果真做得好,我认为能够提升我们的依法治国能力,也有利于法治政府和法治社会的建设。如果改革得不成功或不好,反倒可能会影响依法治国、法治政府建设。我认为机构改革必须要从约束公权、把权力行使纳入法治轨道的方向发展,而绝不是要离开法治轨道而强化行使的行政权力。

  政府的权力必须来源于法律授权,法律不授权,政府无职权,一定要把握这个准则。如果这个准则不能得到很好把控,我们的法治政府建设,法治社会建设可能就受到行政权力过多扩张边界形成的负面冲击,这对我们法治政府建设、法治社会建设是很不利的。

  与此相联系,就是地方执法体系改革要思考一个关键性问题,即如何通过执法系统的改革,把权力关进法治的笼子里,让它能够在一定法治框架中来行使其管理权,要防止行政权力的滥用,伤害社会公众的利益,这同样是我们面临的挑战。现在很多情况下,有的地方政府乱作为的现象并不少见,行政权力离开了法治约束,出现了种种权力任性的现象,引起了公众的不满。因此,通过执法系统改革,还需要进一步强化政府的法治意识,坚持依法行政,依法治理,如果离开这个轨道的话,执法改革就可能走偏方向。

  还有一个挑战是,如何通过改革降低政府行政成本,提高政府运行效率,这是党政机构管理永远要追求的目标。我们经过多次改革,但是过去很多改革都没有走出精简、膨胀、再精简、再膨胀这个怪圈,我们这次改革能不能走出这个怪圈,我认为也还需要各方面共同努力。

  改革方案落实关键在于解放思想

  中央层面的改革基本已经到位,按照中编办部署,地方改革已经陆陆续续开始开展。中央已经批准多个省级机构改革方案,也就意味着我们省、市、县、乡镇,地方4个层面上大规模政府机构改革已经陆陆续续展开了。根据目前情况来看,除了这个规定动作之外,各地的自选动作还是非常值得关注的。

  一个是中央对不同的省、不同的市和不同的县,比如大省、中省、小省;大市、中市、小市;大县、小县,不同类型,它的人口规模、区域经济总量,有机构总量的限制。都是规定动作,必须按照中央的指令来。

  但是除了指令以外,在机构设置中,中央还给地方留出一定的自选动作空间,中央要求地方除了必须要设的机构之外,也鼓励地方自主创新。在此政策下,有的地方党委和政府把好几个部门融合到一起,挂好几个牌子,下面一个机构可能对上面好几个机构,这样既不会出现管理的空档,也可以大大减少行政人员和机构远转经费。

  由此可以看出,本次地方机构改革能不能按照中央的要求,真正达到预期目标,我认为除了规定动作之外,最大看点就在于自主创新的方面,只有大胆地解放思想,自主创新,围绕发挥市场在资源配置中的决定性作用,调动社会的活力,激发市场的活力,尽量减少政府不必要的干预这些关键词,谋划改革,提出一些真正解决问题的新思路、新举措,才有可能真正取得很大成效。如果不是按照这种思路,而是过多地加强管控,把社会和企业管控起来,把市场也严格管控起来,这样的话可能就影响它的活力。

  可见,创新和活力,应该成为本次地方机构改革的关键词,只有在这方面有持续的举措,敢于突破过去的一些常规做法,我们的政府机构改革才能够真正走到一个新的境界,取得一些新的成效。