编者按：2018年12月27日，由中国经济体制改革杂志社主办的“中国改革(2018)年会暨改革开放40年地方改革创新40案例高层研讨会”在江苏省江阴市举行。本文为是中共安徽省亳州市蒙城县委副书记怀颖的演讲内容。

中共安徽省亳州市蒙城县委副书记　怀颖　

尊敬的各位领导，各位专家学者，同志们，朋友们：

　　今天，能够参加改革40年40案例专题研讨会，与来自全国各地的先行者们一同交流改革理论和实践经验，我感到非常激动、非常荣幸，同时，也特别感谢国家发改委、中国经济体制改革杂志社给了蒙城这么宝贵的一次展示机会，感谢江阴市委为大家提供了这么好的一个交流平台。刚才听了大家的发言，深受启发，获益匪浅。下面，按照会议的安排，由我向大家简要汇报一下蒙城的“一块田”改革案例。

　　蒙城县位于安徽省西北部，地处淮北平原腹地，是一代先哲——庄子故里。目前，全县国土面积2091平方公里，耕地面积216.4万亩，总人口142万人，其中农业人口111.2万人，占总人口的78.3%;截止到今年三季度，三次产业中一产占比为19.7%，可以说是典型的传统农业大县。因此，如何抓住实施乡村振兴战略的重大机遇，尽快推动传统农业向现代农业发展，实现由农业大县向农业强县的转变，是摆在我们面前的首要改革课题。

　　一、把握形势变化，探索破解办法

　　在探索农村改革的过程中，小岗村的“大包干”是一个无法绕过的成功范本。上个世纪80年代推行的家庭联产承包责任制，突破了“大锅饭”的旧体制，实行“包产到户(分田到户)”，有力激发了农民的劳动积极性，大大解放了农业生产力，被邓小平同志誉为中国农村改革与发展的“第一次飞跃”。但是伴随着改革开放40年来的飞速发展，家庭联产承包责任制的边际效益不断递减，弊端也越来越明显。

　　一方面，土地在一定程度上束缚住了农民。随着城镇化进程的加速推进，越来越多的农民离开土地，或外出务工、或移居城市。在这个过程中，“谁来种地”就成了困扰农民的大问题。比如，我县农村人口中农业劳动力约35万人，其中约25万人常年外出务工。午秋两季，一般约有8万人季节性回流，收种结束就急匆匆返程。对他们来说，坚持种地更多的是农耕文明传承之下的一种情怀，而不是为了收入;单看收入，种地是远不如打工的。其中原因在于，受“工农剪刀差”等因素影响，传统农作物往往增产不增收，农民不愿意出力气、下本钱，种植方式愈发粗放，效益愈发低下，形成恶性循环，造成了土地资源浪费。这里面还有个例子，09年、10年我县秋冬连旱，我们左右发动、急得冒火，群众就是不行动。他们把账算的很清楚，抗旱增加的收入抵不过损失的打工收入和来回路费;如果让家里边老人、妇女去浇水，万一受凉感冒，医药费都比那点庄稼值钱。尽管最后我们还是组织群众度过了难关，但是群众的态度给我们留下了深刻印象。对于相当大一部分农民群体，特别是小农户来说，是土地绑住了他们，成了食之无味、弃之可惜的“鸡肋”。

　　另一方面，农民在一定程度上也束缚住了土地。目前一产从业群体当中，在数以亿计的以老人、妇女为主体的小规模兼业农户之外，以专业大户、家庭农场主、农民专业合作社、农业企业等为代表的新型农业经营主体正在兴起。应该说，他们才是现代农业先进生产力的代表，是商品性农产品的主要提供者。但是，要培育新型农业经营主体，家庭联产承包责任制同样也是一大障碍。还以蒙城为例，农村土地二轮承包时，受农田水利等基础设施落后、生产经营水平低下等因素影响，我县农村土地按优劣等次分田到户，户均承包土地在6块以上，近三分之一的农户超过了10块，小地块面积不足1亩，大地块面积不超过3亩，俗称“巴掌田”、“皮带田”，不仅不利于机械化耕作、不利于农业技术推广，也不利于连片流转，容易造成土地承包纠纷，成为当前推进农业适度规模经营的制约瓶颈。对想多种地、种好地的大户来说，是其他农民绑住了土地，成了扩大经营规模的阻点。

　　因此，我们认为，家庭联产承包责任制所导致的土地碎片化经营生产方式，已经严重阻碍了农业生产力的发展。面对这种形势，县委县政府不等不靠，从调整生产力和生产关系的高度，大胆探索，积极创新，锐意改革，充分尊重农民首创精神，积极引导、鼓励、支持农村土地“一块田”并块调整，彻底解决土地碎片化经营的问题。从2010年起，我县就有部分乡镇群众，为了便于耕作，通过农户协商，开始自发进行农村土地互换并块。2012年秋种时，立仓镇炮台沟村整村推进户均“一块田”改革试点成功。2013年，县委、县政府审时度势，认真总结，科学引导，提出在坚持“三个不变”前提下，即：坚持农地农民集体所有性质不变、坚持稳定农村土地承包经营制度不变、坚持原村民组互换并块范围不变，在全县范围内全面启动了“一块田”改革试点。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出“鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题”，更为我县的“一块田”改革提供了政策支持。在2017年中央1号文件明确提出“积极引导农民在自愿基础上，通过村组内互换并地等方式，实现按户连片耕种。”的时候，我县的“一块田”调整已基本结束。全县有263个行政村、5210个村民组开展了“一块田”改革，其中，整建制完成的村102个，合并农地165.76万亩。

　　概括起来就是，小岗村用家庭联产承包责任制革了“大锅饭”的命，而我们用“一块田”革了家庭联产承包日渐带来的弊端的命。

　　二、扩大改革成效，持续释放红利

　　“一块田”改革虽然直接解决的是土地碎片化问题，但带来的间接影响是方方面面的，可以说是“一子落而满盘活”。

　　一是盘活了农村土地资源。首先，核实了耕地面积。据统计，全县原二轮承包土地面积183.86万亩，推行“一块田”后，瞒报漏报和后来开垦的部分也准确统计进来，共核实耕地面积216.4万亩，增加了17.69%。其次，提升了经营效率。“一块田”改革之后，一般地块面积都在10亩-30亩，田块成方，沟渠成网，为机械化耕作、科技化管理打下了基础。第三，盘活了农村闲置宅基地。以乐土镇双龙村为例，通过“一块田”改革，全村统一规划集中建设新居占地450亩，节约耕地733亩。第四，为未来发展农村公益事业留下空间余地。经过政府引导，村民讨论通过，村、组预留机动地7.23万亩，主要用于修建乡村道路、水利设施、植树造林、镇村开发及其它农村公益公共服务设施等。现在看来这个决定是比较科学的，我们现在建设的农村扶贫光伏电站、农民文化礼堂、居家养老服务中心，都是这个基础上进行的，省下了不少功夫。

　　二是促进了土地规模化、集约化经营。凡是“一块田”改革较好的地方，土地流转成效就越明显，催生了一批新型经营主体快速发展。推行“一块田”改革以来，全县农民合作社达到3914个，家庭农场达到2083个，流转经营土地面积100亩以上的种养专业大户665户，1000亩以上的新型经营主体23家，全县适度规模流转面积达120.85万亩。特别是创新实施了土桥、楼山、老王圩等三个行政村整村推进土地流转，农民通过“带地”、“带机”、“带资”入社，创办了3家现代农业合作社，采取“保底收益+按股分红”等方式，由合作社统一经营管理。农户入社土地保底金每亩每年800元，另外参加分红，正常年份每亩每年收入在1000元以上，真正实现了“农民不种地，收入不减少”。

　　土地的适度规模经营，为农业的一、二、三产融合发展提供了广阔空间。土地流转较多的乡镇，均已形成了一批依托当地资源优势、自然禀赋为支撑的特色产业、支柱产业，基本形成了“一乡一品”，带动了生态文化旅游的蓬勃发展。比如，我们的虾稻共作产业通过土地流转，规模达到了4.6万亩，年均亩收益达到XX万元。

　　三是创新了农机作业模式。“一块田”改革，让大型农机装备、先进配套作业机具有了用武之地。2014年以来，累计投入各级财政农机购置补贴资金5亿余元用于补贴各类农业机械。目前，全县拥有各类农业机械7.4万台套，其中大型农机具5.3万台套，农作物“耕种收”综合机械化水平达到90.7%，农机装备水平位居全省前列。2016年5月，我县被命名为全国首批“主要农作物全程机械化示范县”。同时，农业的机械化，也把我们的秸秆利用提升了一个新的水平。过去主要靠简单的还田，拖拉机马力比较小，一般都翻到十几厘米的土壤中，冬季，小麦一发芽，根都扎到秸秆里面去了，一旦遇到旱季，容易旱死，农民称为“吊死鬼”。现在大马力拖拉机开进来，基本上能翻到35公分，这样就不会形成中间的隔离层，对农作物生长影响还是很大的。

　　在此基础上，我县逐步探索形成了“耕种收”农机社会化服务全程托管工作模式，开辟了一条“农机托管走在前，农民外出多挣钱”的新路子。目前，全县农机专业服务合作社达296家，托管服务率达96%。实施“托管”前，合作社需自行联系服务对象，作业区域分散，机具转移频繁，油耗、时间损耗等机械转移成本较高;实施“托管”后，农机合作社集约化、规模化作业程度高，提高农机作业效率，形成了规模效益。现在午秋两季我县基本3天收完，4至5天播种完毕。农机手的年均收入也至少提高2-3万元，并且由于作业季节的作业期限缩短，还可以腾出时间外出跨区作业，更好地打好地区之间的作业时间差，进一步地增加收入。通过“托管”的实施，农机合作社增加了效益、农民降低了成本、缓解了禁烧压力，促进了产业扶贫，实现农民、合作社和政府“三满意”。今年，我县推行农机作业全程托管社会化服务，已经在全市范围内推广，目前正在探索向农事托管延伸。

　　四是助推了土地确权登记颁证。推行“一块田”改革的过程中，我县打破了原本啥样就啥样的“照相式”土地确权模式，扎扎实实重新丈量土地、确定四至界限，及时解决历史遗留问题并公示结果。整个过程由村民代表监督，每户并块结果张榜公示无异议后，经户主签字确认，逐户登记造册，最终形成完整的原始档案资料，奠定了农村土地确权登记颁证基础，为保障农村土地“确实权、颁铁证”提供了客观真实依据。目前我县土地确权登记颁证已顺利通过省级质检验收，全县土地确权覆盖率达99.96%，颁证到户率达100%。

　　五是促进了农村社会和谐稳定。过去，每家至少要与6户以上承包地相邻，承包期内为“争地边”抢收强种现象时有发生，信访矛盾持续不断。“一块田”改革后，每户最多与2户承包地相邻，且地块面积、四至已经厘清，有效化解了农户之间地界不明、面积不实引发的信访积案，户与户之间因田埂地沟“多吃多占”等矛盾纠纷大大减少。同时，随土地的大面积流转，部分农民转化为农业工人，农闲时间更充足，对精神文化生活提出了更高要求。我县通过建设农民文化礼堂、社区居家养老中心，发挥乡贤能人、文化辅导员、体育健身辅导员作用，丰富了群众业余文化生活，提升了群众的精神文明素质，为农村和谐稳定奠定了基础。

　　三、下一步思路和打算

　　一是将“一块田”改革与深化农村“三变改革”(资源变资产、资金变股金、农民变股民)有机结合起来，释放新动能。不断拓宽农村产权交易市场服务功能，深入推进农村宅基地使用权、农民房屋财产权、农村土地承包经营权等市场交易，广泛吸纳农村闲置资金入股经营现代农业;不断完善农村社会保障体系，逐步将农村劳动力从土地上转移出来，逐渐由新型经营主体取代承包农户，实现土地资源变成经营资产;不断创新农村土地承包经营权入股、抵押、担保和股份合作收益分配等机制，通过“劝耕贷”农村融资模式、“保底分红+盈余返还”等收益分配模式，保障农民不种地，收入不减少。让农民放心参股入股发展规模农业，由职业农民变成分红股东。

　　二是将“一块田”改革与落实农村土地“三权分置”(所有权、承包权、经营权)有机结合起来，适应新发展。我们将认真总结“一块田”经验和不足，深入开展农村土地确权登记颁证“回头看”，彻底整改纠正推行“一块田”和农村土地确权登记颁证中引发的各类问题，通过明晰土地所有权、稳定承包权、放活经营权，真正让农民吃上一颗长效定心丸，放心流转土地，真心入股经营，安心分红获利。

　　三是将“一块田”改革与提高农业组织化有机结合起来，扩大新成果。我们把承包农户连片集中的大地块，与植保组织、农技推广、产品营销和农村经济能人等新型经营主体有效对接，积极探索土地托管、代耕代管、转包转让、合作经营等模式，培育一大批懂技术、善经营、会管理的新型农业经营主体，扩大农业适度规模经营。

　　总而言之，我县推行“一块田”改革，既保持了农村土地承包政策的稳定性，又解决了土地适度规模经营的症结问题，但仍需进一步提升和完善。借此机会，希望各位领导、各位专家能够多提宝贵意见，同时，也欢迎大家到蒙城考察指导。

　　谢谢!