当前,中国社会发展已进入新阶段，已由农业社会向工业社会转型，人口已经出现新的历史性变化趋势,呈现高龄少子与低生育的新特征，人口结构性矛盾已成为人口发展的主要矛盾，已危及人口可持续发展,成为制约经济社会发展的关键因素,并将导致未来面临难以实现现代化的重大风险。控制生育的基本国策已实现其目标，完成了其历史使命,继续控制生育将南辕北辙，使人口矛盾积重难返,基本国情出现新变化，基本国策也应同步调整，全面鼓励生育应成为新的基本国策。建议2017年立即由全面二孩走向全面鼓励生育。

　　人口形势依然十分严峻，人口安全面临重大挑战

　　为应对少子老龄化挑战，中央先后实施了单独二孩和全面二孩政策。目前，二孩政策都遇冷了,去年出生人口仅1786万人，只比2015年增加131万人，即使根据卫生计生统计数据，2016年住院分娩活产数也只有1846万人，大大低于此前判断。

　　二孩政策实施以来，中国严重少子老龄化的格局依然没有改变，0～14岁人口占总人口比重，2013年为16.5%，2016年为16.6%，2016年比1982年下降了17 个百分点，大大低于世界的26%平均水平，远低于印度的34%，比美国的20%还低。少子化水平位居全球前列,并有由严重少子化向超少子化演变趋势，预计2030年0～14岁人口占总人口比重将跌破15%。中国少子化程度不仅远低于中等收入国家水平，而且已达甚至超过发达国家水平，少子化大大超越了经济发展阶段，严重未富先少，已危及人口可持续发展。

　　而老龄化则在加快，2016年中国65岁及以上老年人口达1.5亿人、占全国人口比重10.8%，比2013年提升了1.1个百分点、比1982年上升了5.9个百分点，占世界老年人口比重达23%左右，已大大超过世界平均水平，与美国的12.5%左右仅相差1.7个百分点。据预测，到2050年中国65岁及以上的老年人口数量将达到4亿，占总人口比重将超过30%。预计2023年至2025年间中国人口将出现负增长。

　　此外，2017年“娶妻难”危机将拉开序幕。届时一成以上年轻男性将找不到配偶,“娶妻难”成为社会和家庭的一个重要难题，易与其他社会矛盾相交织而引发社会动荡,社会稳定面临新挑战。

　　目前，中国已掉入低生育率陷阱。中国总和生育率从1970年的5 .81下降到1980年的2.24，在上世纪90年代初下降到更替水平之下，至今已有20多年。除2016年有所回升外，近10多来年全国总和生育率在1.4左右，这远低于2.1更替水平，大大低于世界2.5的平均水平,甚至比发达国家水平1.7还低。

　　2016年全国妇联和北师大对10 省(市)调查显示，有生育二孩意愿的为20.5%，不想生育二孩的为53.3%，不确定是否生育二孩的为26.2%。目前，三孩及以上占出生人口5%左右，加上一成的不孕不育的平均发病率,推算总和生育率只有1.29。

　　人口危机制约社会经济发展，未来面临难以实现现代化的重大风险

　　当前，中国劳动力供给不足已拉开序幕。少子化将造成新生劳动力供给减少，将使劳动力老化且供给不足特别是青年。2011年中国劳动年龄人口达峰值后开始持续减少，2012年至2016年 ,15～59岁劳动年龄人口5年减少了1900万人。15～59岁劳动年龄人口占总人口比重由2011年的69.8%下降到2016年的66.7%，减少了3.1个百分点。2015年流动人口30多年来首次减少,2016年流动人口继续减少171万人。与此同时，劳动力老化日益加剧，45～59岁大龄劳动年龄人口占劳动力比重2010年为28.4%，2015年上升为33.3%,2025年将达38.2%。

　　2020年之后，中国劳动力供需失衡矛盾将进一步加剧，将爆发劳动力危机。固然机器人的广泛应用会节约一部分制造业劳动力，但是，由于良好的投资环境及庞大的内需市场，中国的全球工业品生产制造基地和世界工厂地位不会动摇，导致未来对劳动力需求依然强劲。以及中国发展由工业经济向服务经济演变，大力发展研发、信息、文化、医疗等服务业也需要大批劳动力。此外，老龄化提速，养老也需要相当多劳动力;另一方面，随着1982年后的0～14岁人口大幅减少及上世纪六七十年代第二次人口高峰出生劳动力陆续退出，劳动力供给将急剧下降，中国将面临严重劳动力短缺问题，尤其是青年劳动力。

　　如果仅用15 ～64岁劳动年龄人口进行观察，到2025年，中国劳动力规模基本与现在相当，还有9.9亿人左右，似乎看不到劳动力危机现象。但在中国，15 ～19岁人口基本在学，女职工50岁、女干部55岁退休，60 ～64岁人口，除了农业外，几乎都退出劳动领域。因此，对中国而言，有效劳动力应是20 ～59岁劳动年龄人口。此外，用15 ～64岁劳动年龄人口进行国际比较时，不仅要与发达国家比，更要与同等收入国家比、与发达国家同等收入水平阶段时比。显然，目前中国15 ～64岁劳动年龄人口占总人口比重与同等收入国家以及发达国家同等收入水平时占比都低得多。

　　根据2010年第六次人口普查数据进行推算，20 ～59岁劳动年龄人口，到2030年只有7.64亿人、将比2010年减少6900万人、降幅达8.3%;20～44岁的青壮年劳动力，这是活跃经济人口，2010年达到峰值，到2030年只有4.49亿人将比2010年减少1.20亿人、下降幅度达21%;其中20 ～34岁的青年劳动力，这是劳动力的主力军、生力军，2020年后将出现悬崖式急剧减少，2022年至2025年4年间，每年将净减1100万人以上，到2030年减少将扩大到1.04亿人、下降幅度达32%、总量只有2.21亿人。特别是2030年之后，由于后备劳动力急剧减少，将遇到极其严重的劳动力危机，中国劳动力缺口将达6000万人之上。

　　劳动力供给持续下降带来劳动成本的迅速上涨，给实体经济发展带来重大困难，2012～2015年城镇单位就业人员工资年均上涨10%左右、农民工工资年均涨幅在15%左右，劳动者的工资上涨速度大大超过劳动生产率的增长速度，当前企业投资缺乏动力,不少外资企业近年来撤离中国转向东南亚，与国内劳动力成本的快速上升有直接的关系。经济学基本原理告诉我们，当商品或生产要素供需平衡时，其价格保持稳定，供过于求时，价格就下跌，供不应求时，价格就上涨。近年来中国劳动成本的刚性上涨，原因固然有多种因素，关键因素是劳动力供不应求，反映了劳动力短缺的不争事实。

　　与此同时,社会养老面临巨大压力。2020年后，随着上世纪六七十年代人口高峰期出生人口相继进入老年，社会养老压力将浮出水面，薄弱的经济基础和失调的人口结构完全不具备供养老年人口的能力，养老危机将爆发，届时既缺乏养老所需财力也缺乏养老所需人力，养老的财政供给压力将相当大，家庭和社会都面临着养老风险的冲击。“四二一”家庭结构，需要赡养老人增多，中青年将不堪重负。

　　尤其是2030年后，届时供养一个老年人所用的劳动力将由目前的近5个演变成2个。现在的不到3个在职工作人员供养一个退休人员，2030年不到2个在职工作人员将要供养一个退休人员,到2050年不到1.5个在职工作人员需要供养一个退休人员。未来社会保障体系将面临空前挑战。

　　此外，人口危机也弱化社会创新能力，降低社会劳动生产率 ，削弱消费能力,影响内需等，也将制约经济增长。以及将削弱国家实力、国际竞争力和影响力,独生子女家庭面临着“失独”的风险，给国防安全带来隐患等。

　　人口老龄化是21世纪人类面临的新挑战，当前世界经济低迷与全球老龄化加深密切相关。近年不少国家民粹主义泛起、新保守主义抬头，逆全球化思潮弥漫全球，贸易保护主义愈演愈烈症结在于全球经济复苏乏力。全球经济复苏乏力根源在于主要经济体老龄化在加深。

　　在二十国集团领导人杭州峰会上，习近平总书记高屋建瓴地指出“主要经济体先后进入老龄化社会，人口增长率下降，给各国经济社会带来压力”。

　　目前大部分欧洲国家和日本等国家和地区深陷低生育陷阱，老龄化较严重，造成了这些国家和地区内需不振、养老负担重及财政供给压力大等，导致经济低迷，拖累了全球经济复苏步伐。

　　毫无疑问中国也是主要经济体之一，人口老龄化、人口增长率下降给中国的发展也带来了重大挑战。当前，中国经济下行压力仍较大，症结在于人口危机叠加粗放型增长模式难以为继,严重少子老龄化是导致经济下行的根本因素。由于控制生育政策长期实施，没有及时调整，造成了中国劳动年龄人口占总人口比重过早见顶，在低收入阶段就已出现高收入阶段才出现的人口结构扭曲，严重未富先少、未富先老，过早丧失了劳动力比较优势，呈现高端挤压、低端挤出的发展困局，这将导致中国中高速增长期周期缩短。由于人口的剧变将导致中国潜在生产率大幅下降，中国经济进入了下行通道，未来中国经济增长即不是u型、v型和w型，而是台阶式下行。2012年开始中国经济进入了6～8%的中高速增长周期,“十三五”期间，经济增速将继续维持中高速。“十四五”将下一个台阶，进入5%左右中速，2030年后又将再下一个台阶，进入3%左右低速。

　　至今世界上还没有一个国家或地区在人口结构处于少子化即0～14岁人口占总人口比重在20%以下情形下能由中等收入演变成发达经济体。发达国家出现少子化现象，普遍是在进入发达经济体后，由于社会保障水平提升和观念改变，导致生育意愿降低才产生。

　　当前中国发展水平离现代化目标距离还甚远，然而人口就已进入少子化，并且有由严重少子化向超少子化演变趋势。如果中国不能立即构建相对健全人口结构，实现现代化的奋斗目标、实现中国梦将面临着巨大挑战，面临着难以实现的重大风险。

　　基本国情出现新变化，基本国策亟需同步调整

　　新形势下，我们要与时俱进辩证地看待三个“不会根本改变”即人口众多的基本国情不会根本改变，人口对经济社会发展的压力不会根本改变，人口与资源环境的紧张关系不会根本改变。 即使到2050年，老年人口占总人口三份之一以上，也还存在这种状况，但今后人口众多多的是老年人，少的是青年和少儿。

　　当前,中国已由农业社会向工业社会转型，目前中国的人口结构状况和总和生育率水平已达甚至超过最发达国家水平，大大超越了中国生产力水平。基本国情也出现新变化，呈现严重少子化叠加快速老龄化的人口结构扭曲与人口众多并存的新特征，在社会主义初级阶段、在不发达阶段、在中等收入阶段就已出现在高收入阶段、在发达国家阶段才出现的少子化、老龄化和低生育问题。

　　人口老龄化、人口增长率下降对经济社会发展的压力已大大超越人口多对经济社会发展的压力，也超越了人口与资源环境的紧张关系。

　　增加人口会多消耗资源能源，会给环境带来一定压力,若人口增量不有效增加，老龄化将加深，资源环境压力将加剧。鼓励生育将改善人口结构，增强社会活力和动力，提升经济增长总量和质量，有效缓解人口与资源环境的紧张关系。基本国情呈现新特征，基本国策也要随之跟着调整。

　　人口老龄化是人类面临的新挑战，也是21世纪中国发展面临的最大挑战，缓解老龄化的根本途径是鼓励生育，提高少儿人口比重。进入21世纪,老龄化的国家纷纷大力鼓励生育，甚至同为发展中国家泰国，其人均GDP不到6000美元比中国低得多，其少子化、老龄化程度比中国轻，近年也已在鼓励生育,呼吁“生育救国”。目前中国是全球唯一的进入老龄化还继续实行人口控制政策的国家，而且依然是最严格的。

　　过去20多年，日本出现了失落的20年，GDP总值现在数据与20年前一样，GDP占世界比重由1994年的峰值17.7%降到2014年的6.3%。根本原因就是日本人口陷入了低生育陷阱，少子老龄化严重，导致劳动力供给不足、内需不振及财政供给压力大。当前日本40%财力花在养老上。而美国之所以能从金融危机中快速复苏，一个重要原因是美国人口结构健全。当前中国人口发展态势已呈现低生育、老龄化及少子化加快特征，如不立即由控制生育走向鼓励生育，将步日本后尘，由于中国是在不发达阶段就出现严重老龄化问题，将来面临的问题，将比日本更严重。

　　控制生育政策已与中国生产力水平严重脱节，继续实施控制生育政策既不符合国家和民族整体利益和长远利益，又损害了百姓切身利益，对家庭和社会也都是一种风险。

　　人口问题始终是人类社会共同面对的基础性、全局性和战略性问题。人口政策调整是一项事关全局的重大改革，不仅关系到当代发展，更关系着民族的未来前途和命运。加速推进人口政策改革，构建相对健全人口结构，是当前中国人口发展的重大战略任务，也是全面推进深化改革的头等大事。

　　鼓励生育是所有改革中一项最大的改革红利，其受益面最广，改革成本又较低，不仅惠及当代，而且泽至子孙，并且将有助于推动其他各项改革。

　　鼓励生育带来的人口增量应主要考虑未来发展对人口的需要，而不是现在的利益。我们既要为子孙后代留下天蓝地绿、可持续资源环境空间，更要为子孙后代留下可持续人口发展空间，再大的成本，当代人都应担当。

　　全面鼓励生育是最大的供给侧结构性改革，也是重大的需求侧改革。目前，中国虽然是世界第一人口大国，但未来将呈现老年人多、青少年少的倒金字塔型，曾经引以为傲的人口优势正逐渐丧失，并成为今后发展的最大战略软肋。

　　人是社会可持续发展的关键因素，为确保实现党的十八大提出的第二个一百年奋斗目标，中国人口结构改善目标的底限应是0～14岁人口所占比重由现在的16.5%调到18%，这是一条人口安全红线，这至少需要新增2500多万人少儿。但全面二孩补偿性生育量难以达1600万人。

　　无疑全面二孩较独生子女政策而言是个大的进步，但这来的太迟了，还无法解决实现促进人口结构从严重少子化回升到相对正常水平的人口发展战略目标任务,改变不了高龄少子与低生育的人口格局。此外，全面二孩仍然属于控制生育，是社会发展旧阶段的政策。当前，社会发展已进入新阶段，人口发展也呈现高龄少子与低生育新特征，新阶段、新特征，发展战略与政策也要相应调整，人口政策应与时俱进，要从控制生育走向鼓励生育，鼓励生育要成为新的基本国策。因而，全面二孩政策也只是生育政策改革的一个临时过度，如果拉长实施时间，这将耽误时机,使人口矛盾积重难返。

　　实践发展永无止境，改革开放永无止境,理论创新永无止境。实行控制生育的基本国策是特殊时期的特殊政策，早已实现其目标，完成了其历史使命，应立即退出历史舞台。

　　当前，受生育观点改变及育儿成本提升等影响，不少家庭主动、被动只生一个，低生育愈演愈烈，实现中国梦面临后继乏人风险。全面二孩效应2017年释放后将递减，继续控制生育将使人口矛盾积重难返。

　　目前育龄妇女总量开始持续减少，特别是20～29岁活跃育龄妇女急剧下降，2020年将比2015年减少25.8%，将减少出生人口430万人左右，届时净增人口将低于300万人。2025年,20～29岁活跃育龄妇女比2015年减少40%，将减少出生人口660万人左右，出生人口将回落至1000万人左右，而死亡人口将超过1000万人。2023年至2025年间中国总人口将出现负增长，人口峰值在此期间产生，而不是2030年左右。如果不立即全面鼓励生育，国家人口发展规划2020年、2030年目标及构建相对健全人口结构战略目标都将难以实现。

　　由于生育观念转变及育儿成本提升，立即鼓励生育，年平均总和生育率也难以由现在的1.4左右升到1.8以上，2020年人口总量也难以突破14.3亿人，人口峰值也难以突破14.5亿人。鼓励生育不会造成出生率的猛增和人口数量的剧烈反弹，是因为中国育龄妇女已老化、后备育龄妇女急剧减少以及社会转型对生育起较大制约影响。

　　人口已是中国发展的最大短板，现在新增人口是未来的创新创业者、纳税人、养老金的供给者，现在多生孩子将减缓人口老龄化压力,增加劳动力供给，是在为社会做贡献，社会要相应分担养育成本，而不是惩罚。

　　中国总和生育率低于2.1更替水平已有20多年，除2016年外，近10多来年全国总和生育率在1.4左右，中国人口负增长已难以逆转、正日益逼近。目前中国不孕不育的平均发病率为12.5%～15%，并且高房价、娶妻难等也使得不少无论是农村还是城市的家庭都缺乏生育二孩动力，造成中国生育十分低迷。在这种态势下，如果缺乏多孩进行补充，则中国的生育率将更加低下，少子化、老龄化将更加严重，劳动力短缺将日益加剧，养老风险将进一步扩大。

　　现在三孩及以上出生数只占年出生量的5%左右，全面鼓励后，预计也难以超过12%。新形势下，如果对这极少数群体继续实施歧视和惩罚，这有违法律公正和政治伦理，将南辕北辙。全面鼓励二孩已正在部署，把多孩也纳入鼓励范围，将使鼓励生育战略政策更加完善。否则，就会出现，在人口负增长日益逼近、老龄化加深下，一边鼓励生育二孩，一边控制生育多孩，生不了、不想生、养不起，要鼓动她们生，与能生、想生、能养，又不让生，鼓励生育与控制生育并存的错位现象。

　　特别是由于多年来中国处于严重少子化，2030年之后，中国劳动力缺口在6000万人以上，届时中国发展将面临两难选择。如果拒绝引进外来劳动力，经济将失去活力，陷入长期低迷;如果大规模引进非洲和穆斯林等地区劳动力，则又将造成外来文化与本土文化冲突，社会或将陷入动荡。

　　与其届时面临两难选择，不如当前早作择断，撸起袖子加油干，立即由全面二孩走向全面鼓励生育，这是当代人的重大历史使命，这既是对子孙后代和全球发展负责，也体现负责任大国的情怀与担当。

　　人口再生产周期长，对人口政策未及时进行调整所造成负面影响只是将在今后一段时期才会显现。如果错过了当前构建相对健全人口结构最后时机，即使以后鼓励生育，提高了生育率水平，由于育龄妇女急剧减少，也将于事无补，难以修复扭曲的人口结构，这将导致存在难以实现现代化的重大战略风险，不仅危及当代，也将给子孙后代带来难以估量、无法弥补损失。

　　立即实施全面鼓励生育，将有效改善人口结构，缓解2030年之后劳动力短缺，为实现中国梦提供必要的人口和人才支撑，且能有效扩大内需，提供发展新动力，是实现中国梦、实现中华民族伟大复兴的关键一招，这将进一步丰富治国理政理论，将开启人口发展新时代,开创中国发展新格局。

　　全面鼓励生育是实现中国梦的必由之路

　　人口和制度是社会发展的两大基石,摆脱当前及今后发展困境必须标本兼治，必须抓紧全面推进深化改革和全面鼓励生育并举。现建议如下：

　　(一)把全面鼓励生育尽快摆上议事日程进行研究部署。构建相对健全人口结构正与时间赛跑，现在每年有几百万育龄妇女丧失生育能力，如果等2020年左右，水落石出后才启动鼓励生育，则为时已晚，覆水难收，少子化、老龄化将更加严重。立即全面鼓励生育功在当代、利在千秋，建议党的十九大把全面鼓励生育定为新的基本国策。

　　(二)划定人口安全红线。现有国家发展规划遗漏了少子化水平这一人口核心指标，应予及时修正补充。要把0～14岁人口所占比重18%划为人口安全红线，把0～14岁人口所占比重由16.5%提升到18%列为发展规划核心战略目标。此外，“娶妻难”危机已拉开序幕，社会治理要有应对预案，要有序引进海外年轻未婚女性缓解“娶妻难”危机。

　　(三)完善人口法律法规。要改《人口与计划生育法》为《人口发展法》，立即废止社会抚养费，取消计生考核层层一票否决制，制定促进人口可持续发展新的人口治理考核机制。立法保护胎儿生命权、禁止非法胎儿性别鉴定与人工终止妊娠，立法禁止性别歧视，严格保护妇女就业权益。

　　(四)抓紧构建家庭养孩与国家养孩相结合的新人口再生产机制体制。要把人力资本投资摆上优先发展战略地位，国家要舍得投入，拿出真金白银，在税收、就业、教育、医疗、住房、社保等方面切实减轻养育家庭的负担，强化鼓励生育的公共服务，让百姓愿意生孩子，养得起孩子。在“十三五”规划中，把幼儿教育纳入义务教育，提高对托幼扶持，并缩短中等教育年限，改六年小学学制为五年、高中教育由三年调为两年，择机把高中教育、职业教育也纳入义务教育。对生育二孩及以上家庭由国家发放养育补贴，对家庭育儿等支出的税收减免抵扣。给予孕产妇更长的假期，把产假统一扩至10个月，并给男方1个月陪护假，依法保护孕产妇各项合法权益，对于用人企业增加的负担给以相应减税。加大对医疗公共投入，对高龄产妇难产及畸形儿家庭，财政给以资助补助。住房回归居住品属性、民生和社会属性，教育与房地产脱钩,严格控制高等教育乱涨价现象。要践行“马上就办”精神，从快抓紧抓好各项鼓励措施推出落实工作。

　　(五)切实做好鼓励生育的舆论引导。树立新的人口发展战略理念，树立人口是最宝贵资源的观念，破除生育率越低越好、人口越少越好的旧思维，大力开展少子老龄化和低生育国情教育，旗帜鲜明地鼓励生育，营造鼓励生育、关心生育、支持生育的良好社会舆论氛围，广泛开展社会动员，深挖生育潜力。

　　(六)抓紧全面加快深化改革，大幅度提高全要素生产率。