户籍改革:就业、土地和公共服务

发稿时间:2014-09-04 00:00:00  

  户籍改革的关键点主要包括三条:第一,在户口迁移政策方面,放开中小城市的落户限制,控制大城市的落户规模和节奏。第二,在农业转移人口及其他常住人口合法权益保障方面,进一步完善农村产权制度,明确规定“不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”,建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。第三,在人口管理方面,建立城乡统一的户口登记制度,建立与公共服务挂钩的居住证制度。

  改革开放以来,数以亿计的流动人口为中国的现代化建设做出了巨大贡献。然而受户籍制度等因素的限制,相当一部分流动人口只能年复一年地“钟摆式”迁移,难以获取城市户口的流动人口及随迁家属饱受公共服务缺失之痛,规模庞大的农村留守人群普遍面临极其严峻的生产生活困境,这是中国转型过程中难以抹去的剧烈阵痛。

  在新型城镇化战略等重大机遇下,国务院于2014年7月30日发布了举世瞩目的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,这开启了建国以来户籍制度的根本性变革,1亿左右农业转移人口和其他常住人口有望在2020年前落户城镇。《意见》进一步明晰了户口迁移政策、人口管理、农业转移人口及其他常住人口合法权益保障等关键问题的改革方向。具体而言,户籍改革的关键点主要包括以下三条:第一,在户口迁移政策方面,放开中小城市的落户限制,控制大城市的落户规模和节奏。第二,在农业转移人口及其他常住人口合法权益保障方面,进一步完善农村产权制度,明确规定“不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”,建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。第三,在人口管理方面,建立城乡统一的户口登记制度,建立与公共服务挂钩的居住证制度。

  户籍改革的实际成效取决于就业、土地和公共服务等关键领域改革的到位程度和执行智慧。鉴于上述政策涉及人群之广和牵涉利益之复杂,各界非常有必要从最困难处考虑政策落地过程中可能遇到的问题,唯有未雨绸缪才能让这项重大改革真正惠及亿万民众。

  就业决定大城市和小城市的吸引力

  (一)就业才是户口迁移的核心驱动力

  流动人口进城的主要驱动力是什么?毫无争议地,高收入的工作岗位和灵活丰富的择业机会应该排在第一位,然后才是相对优质的公共服务。多年以来,流动人口之所以愿意忍受人户分离带来的种种痛苦进城务工,归根结底还是为了城市收入相对较高的就业岗位,更为重要的是,城市劳动力市场的规模大,流动人口能相对轻松地变换工作以保证充足的就业时间,这也间接促进了劳动力资源的优化配置。流动人口主要在制造业、建筑业、批发和零售业等行业就业,这些行业很难为他们提供“铁饭碗”,流动人口需要不断转换岗位乃至地点才能避免长时间待业,这一方面要求劳动力市场需要达到一定规模,另一方面又大大增加了流入地公共服务配给的难度——巨大的财政负担和难以精确统计的人口信息。因此充裕的就业岗位是户籍改革和新型城镇化的根基,流动人口会理性考虑就业机遇和风险,然后做出是否落户城市和在那里落户的决策。

  (二)大城市亟须为存量流动人口提供关键性公共服务

  仅劳动力市场规模这一条优势就足以让大城市吸引力十足,纵使落户条件再严格,也难以阻挡流动人口更愿意进入大城市就业的大趋势。事实上,在这轮户籍改革意见出台以前,许多中小城市的落户限制已经非常宽松,而大城市和500万人口以上特大城市的落户条件现在依然比较严格。中国市辖区人口超过500万的城市总共有18座,这些城市要么是成都、武汉和哈尔滨等区域经济中心,要么就是京津冀、长三角和珠三角经济带上的制造业重镇,这些城市在劳动力市场规模方面的优势是中小城市难以比拟的。但与此同时,流动人口及随迁家属由于难以获得大城市户口,长期被排斥在教育和保障性住房等关键公共服务之外,这些流动人口为流入地的经济发展和税收做出了巨大贡献,却无法享受最基本的公共服务。随迁子女的教育问题尤其应该得到关注,对中国的未来而言,城市无学可上的儿童和农村几千万的留守儿童显得格外沉重。因此,大城市凭借就业优势依旧能够吸引大量流动人口,但公共服务有轻重缓急之分,而随迁子女的教育则属于刻不容缓需要解决的问题,我们绝不能因为改革过渡期而耽误一代人的未来,更不能通过限制教育资源供给来控制大城市的人口。

  (三)中小城市的户口暂时缺乏足够的吸引力

  中小城市的落户限制虽然已经放开,但从就业稳定性的角度看,中小城市户口的吸引力依然有限。中小城市的劳动力市场规模小,产业布局又正在随大局而发生深刻快速的变化,流动人口很难在中小城市长期保持就业状态。设想一下,一个农业转移人口即使获得了某中小城市的户口及相关公共服务,也不可能为了户口带来的便利而将自己的工作岗位局限于岗位稀缺的中小城市,他最终还得进入更大的劳动力市场谋求工作岗位,然后在大城市重新成为流动人口,唯一不同的是他已经成为一个来自城市的流动人口。与此同时,优质公共服务尤其是教育资源近年来有从乡镇向县城、地级市、省会城市逐级集聚的趋势,这进一步降低了中小城市特别是小城镇的吸引力。除非中小城市具有一定规模且比较稳定的劳动力市场,否则理性的农业转移人口一般不会轻易落户,因为当前毕竟有相当一部分农民还担心进城会让其失去农村土地产权。

  稳定的农村土地产权制度是人口平稳迁移的重要保障

  (一)通过确权保证农村居民踏实地带着土地产权进城

  明晰的产权制度既能保障留在农村居民的权益,又能有效解除进城农民的后顾之忧,全国正在推动的农村土地所有权和使用权的确权登记是户籍制度改革的重要配套工作。在农村产权制度这一重要环节,《意见》明确提出要保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体财产的收益分配权,而土地确权则是权益保障重中之重的前提。特别值得关注的是,城乡居民对于户籍制度改革可能怀着截然不同的心态,有条件的农村居民在满心期待落户城市的同时,深深担忧进城后的收入稳定性和农村土地权益。而部分城市居民则会质疑,进城农民在逐步获得城市优质公共服务的同时还能保有农村的承包地和宅基地,又能和城市居民竞争就业岗位,这样做是否对农村居民“过度照顾”?这将问题的焦点引向了农民是否可以带着土地产权进城,从现实角度看,如果没有相对稳定的收入渠道来熨平收入波动性和补贴城市生活开支,一些进城农民极有可能沦为新的贫困群体,这种风险也会让许多农民对城市户口望而却步,从历史角度看,城乡分割户籍制度下的农村居民为中国的工业化进程和城市稳定做出过重大贡献和牺牲。因此,让农民带着权属清晰的土地产权进城于情于理都是必要的,《意见》也明确禁止将放弃土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权作为农民进城落户的条件。

  (二)土地流转既要遵循大原则也需要创新模式

  土地流转既是新进城农民获取稳定财产性收入的重要途径,也是农业规模化经营和提高农民收入的必由之路,土地流转在遵循城乡土地规划的同时还需要因地制宜创新方式。如果农民手里的宅基地和承包地不能有效流转起来,进城农民就无法获得财产性收入,同时又会在农村留下撂荒地和废宅子。全国正在推动的土地确权工作为土地流转奠定了坚实的产权基础,但土地流转在把握原则性的同时还需要一些灵活策略。出于对农村土地升值的预期,一部分资本持有者谋划以土地流转的方式获取农民的宅基地和承包地,有些耕地甚至被违规用作建设用地。资本的投机行为必须严格禁止,宅基地只能在村集体内部流转和农地农用的大原则必须坚持,因为从城镇化发展的长远大计看,农村宅基地的面积只会越来越少,外部资本对宅基地的投资只会带来社会不稳定和资源浪费。在耕地流转的具体执行环节,地方政府大包大揽引进公司与农户合作的模式在各地较为流行,但企业由于经营不力而跑路的现象也时有发生,因此土地流转模式还需要更大范围和更加细致地试点探索,例如四川崇州试点的“土地股份合作社+职业经理人+服务超市”模式具有一定的参考意义。

  (三)“三权”的有偿退出机制必需尊重农民意愿

  无论进城落户农民是否有偿退出“三权”,还是补偿标准的制定规则,都必须尊重农民意愿,这是十八届三中全会和《意见》着重强调的原则。新型城镇化是一个循序渐进的过程,农民首先需要从土地产权获取稳定的财产性收入,这得先经历确权和流转等漫长复杂的过程,在此基础之上,新进城农民如果能够逐渐适应城市的工作和生活,才有可能愿意有偿放弃“三权”,因此农民有偿退出机制的推出必须慎之又慎,地方政府切不可为了规模经营和城镇化率等政绩考核需要而罔顾农民意愿,“三权”的退出机制和补偿机制有待更进一步的改革试点。

  公共服务检验“一元户籍”的含金量

  (一)“一元户籍”破除思想禁锢

  尽管城乡居民在公共服务和社会福利上的差距无法在短时间内得到缩小,但以统一的居民户口取代农业和非农业户口依然具有划时代的意义。城乡分割的户籍制度已经存在了半个多世纪,农业和非农业户口是计划经济下重工业优先发展战略的产物,有其阶段性存在的部分必要性,但现在已成为中国现代化建设的一大障碍,同其他重大改革一样,户籍制度改革在步入攻坚战之前亟须解除长期遗留的思想禁锢。《意见》将所有户口类型统一登记为居民户口,并让户籍制度回归人口登记管理功能,在全国范围内非常明确地打破了城乡分割的户籍壁垒,首次从法理上实现了城乡户口的平等性,名正言顺地,所有居民理应享受基本均等的公共服务和社会保障水平,后续改革必需转向基本公共服务均等化和城乡一体化发展等实质性领域,户口差异再也不能成为城乡差距存在的理由。

  (二)城乡均等化需循序渐进地完成

  城乡统一的户籍制度是历史发展的必然,但是我们必须清醒地认识到,城乡差距在短时期内无法实现,流动人口落户城市的配套公共服务难以在短期内完全到位。在《意见》公布前,河北、江苏和重庆等13个省市自治区已先后取消了二元户口划分,这些省份也无法很好地解决原来非农户口居民和农业户口居民的平等问题,因为拉平城乡待遇水平最终还得依赖于城乡经济社会发展水平差距的缩小。那么吸引农业人口落户城市这种“短平快”的方式是否有助于解决城乡平等问题呢?事实上,郑州、南京和石家庄等省会城市在前些年就进行相对彻底的户籍制度改革,在较短的时间内为大量流动人口办理了落户手续,但迫于人口爆炸式涌入给教育、社保、交通和治安等领域带来的巨大压力,上述城市不得不叫停落户政策,或者没有落实配套措施。因此城市在为流动人口落户时,必需充分考虑自身的承受能力,不能让户籍改革流于形式并挫伤农民进城的积极性。

  (三)农村土地产权应和居民户口脱钩

  二元户籍制度由于同公共服务福利绑定而弊端重重,但统一的居民户口又引发了农民“进城会失去农村土地”的普遍担忧,这个后顾之忧可能会阻碍城镇化进程。许多农民担心变成居民户口后可能失去农村土地,本次户籍制度改革的焦点之一便是探索如何保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。《意见》提出,即使农业转移人口获得了城市户籍,他们的集体经济收益权、房屋及宅基地保有权与农地承包权都将予以保留。从维护社会稳定的角度看,这个规定是必要的、正确的,农村土地应该属于具体的人并且不受其户籍的限制。户籍制度以后只发挥人口管理的功能,它既不该和公共服务权利捆绑在一起,也应该与农村土地产权脱钩。■