蔡昉:以户籍制度、教育制度和市场制度的改革应对人口负增长

发稿时间:2023-07-10 14:10:34   来源:财经杂志  

  人口作为影响经济发展的重要因素,会通过劳动力供给、人力资本、资本回报率、劳动生产率、消费拉动力等方式影响经济增速。进入人口负增长时期,从供给侧看,对经济带来的影响主要有以下四方面:

  一是随着劳动人口数量进一步下降,中国在劳动密集型的产业中占据的比较优势不再明显,传统产业的国际竞争力也势必减弱。

  二是由于中国的教育发展起步较晚,新成长劳动力的受教育程度更高,随着人口负增长,每年进入劳动力市场的新生劳动力减少,人力资本的改善速度也相应地放缓。

  三是未来劳动力短缺更加严峻,企业倾向于使用机器等资本代替人力从事生产,而当资本使用到一定程度时,资本边际报酬递减,企业的投资回报率也相应下降。

  四是随着人口负增长,农村16岁-19岁年龄段的人口同步加速减少,农村劳动力转移到城市的速度将会变缓。过去,生产率的提高主要得益于大量农村劳动力从生产率低的第一产业,释放到生产率更高的第二、第三产业,带来了资源的重新配置。未来生产率增长速度也必然相应下降。

  过去十年,中国经济增速呈现下行趋势,主要原因就是供给侧冲击,随着人口负增长,这方面的影响,大家或多或少都有一定的心理预期。

  值得注意的是,人口因素对需求侧的冲击,将成为未来的常态制约因素。首先,人口总量减少意味着消费者总量减少,对社会总需求形成了一定抑制。此外,当经济增长减速时,居民收入的增速降低,能用于消费的支出增速也同步降低,从而社会需求的增长变缓。

  除了以上两点,还需注意,随着人口老龄化,老年人口占比逐步提高,整体消费水平也会受到影响。中国社会科学院人口与劳动经济研究所于2016年进行的一项抽样调查显示,23岁-85岁的这个生命区间中,中国城镇居民的年龄每提高一岁,平均消费支出降低1.8%。这是因为,老年人没有劳动收入,社会保障水平也不够高,有时还要替下一代着想,这导致老年人的消费能力和消费意愿都不高。

  由于人口负增长提前到来,劳动年龄人口减少的速度加快,未来的潜在增长率甚至有可能更低。但是从世界水平来看,这个速度大体还是中高速,即使受人口负增长影响而降低,中国的潜在增长率仍然不妨碍达到2035年远景目标,何况还有改革红利可以挖掘。因此,我们看待这个问题时也不必过于悲观。

  “人口红利”就是指劳动力数量,这里面包括存量,也包括增量。以中国当前的情况来说,仍是较为可观的。具体表现在两方面:

  第一,中国当前的人口存量仍可为经济提供发展机遇。根据国家统计局的数据,2021年,中国大约有7.8亿左右的劳动力。这部分存量劳动力既是生产供给的源泉,也是消费市场的基础,通过改善这部分人的劳动参与率、就业质量、消费能力和消费意愿,仍旧可以支撑国内经济大循环的运转。

  第二,通过就业结构的调整,中国仍然有大量富裕劳动力作为增量待释放。根据世界银行数据,2021年,中国农业就业比重(务农劳动力占全部劳动力的比重)为23%,比高收入国家的平均水平高出20个百分点。长期来看,农业就业比重每降低1个百分点,所释放的劳动力就是780万人;降低10个百分点,释放的劳动力就是7800万人。这些劳动力转移到生产率更高的产业,完全足以支撑中国经济持续增长。

  再说“人才红利”,也就是人口质量的红利。受人口结构变化影响,2001年-2021年,中国普通小学和初中在校生人数合计已经在总量上减少了17.1%。进入人口负增长时代后,义务教育阶段的人数将进一步减少,看似无法继续支撑中国的人力资本总量保持增长。

  然而,人口数量不足可以用质量来补充,人力资本永远是最重要的。根据国际上一些针对学前教育的成本和社会效益的研究表明,学前教育更具通识性,是社会回报率最高的公共投资。因此,“钱花在刀刃上”,通过义务教育制度改革,将学前教育与高中教育同步纳入义务教育,愿意接受更高阶段教育的人口数量也会增加,劳动力的平均受教育年限将会大幅提升,中国的人力资本水平自然也会再次增长。

  而且这项改革的可行性很高。按照教育投入基准线(国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例一般不低于4%)计算,随着经济增长,公共教育支出亦会同比例增加;与此同时,受教育人数逐年减少,公共财政支出也足以实现对这部分教育扩大的保障。未来中国教育资源充足度将明显提升。

  如果我们以“4岁-18岁人口数”代表义务教育人口,“19岁-64岁人口数”代表拓展就业人口,二者之比,即为“义务教育负担比”。根据研究,2021年-2035年,在义务教育负担显著下降的同时,可用于教育的公共支出水平将显著提高。

  这意味着,2021年-2035年将是除“1986年普及九年制义务教育”和“1999年高等学校扩大招生”之外,中国教育实现第三次跨越的机会窗口。我们要把握好这个机会,不仅要让“人才红利”正在形成,还要让它加速形成。

  针对人口负增长的影响,我认为最重要的是户籍制度、教育制度和市场制度的改革。

  首先,我主张户籍制度改革。其核心是让农民工在城市落户,成为城市居民。这项改革能够达到“一石三鸟”的效果。如同前面提到的,当前中国农业就业比重仍然偏高,劳动力转移可增加非农产业劳动力供给,同时通过产业间、地区间资源重新配置,使得劳动生产率进一步提高。

  另外,一旦农民工及其家人获得城镇户籍身份,无论是由于更稳定的就业和收入,还是由于更好、更充分的基本公共服务供给,都可以显著消除家庭消费的后顾之忧,大幅度提高消费倾向。根据OCED(经合组织)中国经济政策研究室的研究数据,一经迁移到城镇就业和居住,农村劳动力消费便可提高28%,如果进一步获得城镇户口,他们的消费可以再提高27%。

  同时,农村劳动力及其家庭拥有城镇户籍后,对城市生活的预期也将提升,加上获得了更稳定的劳动雇佣关系,便会主动接受更多的技能培训,注重自身的人力资本改善,包括子女的受教育水平也会相应提升。这部分改善了的人力资本,又可以帮助他们更好地适应未来的产业结构升级。

  第二,我们需要进行教育制度改革。建议从三方面提升:一是前面谈过的延长义务教育年限,即将义务教育年龄拓展至4岁-18岁,通过提高劳动力的平均受教育年限,提升中国的人力资本总量。

  二是当前学校之间、城乡之间、区域之间的教育差距仍然存在,这意味着当前中国的教育质量提升潜力没有得到充分发挥,需要通过改革,缩小教育之间的不平等,以免随着科技的进步,进一步加大数字鸿沟造成的社会不平等。

  三是以AI为代表的科技进步,提升了对思辨能力、创造能力的要求,也对教育质量提出了新要求,过去传统应试教育模式的缺陷被放大,诸如“死记硬背”式的教育手段需要改进。

  最后,我们还要通过企业改革、投融资制度改革,加速要素流动、市场竞争和优胜劣汰,进一步提高生产效率。根据熊彼特提出的“创造性破坏”的概念,新的创新淘汰现有技术的过程,更高的生产率诞生于市场竞争中的优胜劣汰。因此,要让市场在资源配置中发挥决定性作用,通过市场竞争机制,让高生产率的企业生存和扩张。这也是提高未来经济潜在增长率的一项必要手段。