当前位置:首页 >> 社会

国外农村社保制度改革的新探索及启示

发稿时间:2011-07-04 00:00:00   来源:中国农村研究  

    [摘 要]在人口老龄化、经济全球化和社 会急剧转型的背景下,世界各国尤其是发展中国家农村社会保障制度的发展和改革面临新的挑战。各国应对挑战的实践经验表明,强化社会风险管理策略已成为当前 农村社会保障制度改革新的发展趋势。我国农村社会保障体系构建需要将国际经验与本国既有制度资源有机整合,重视正式制度与非正式制度的融合发展。

  [关键词]国外农村社会保障;社会风险管理;可持续发展

  世界很多国家都在积极探索建立完善的 农村社会保障制度。在人口老龄化、经济全球化和社会急剧转型的背景下,各国农村社会保障制度的改革和发展面临新的挑战。相对于发达国家,发展中国家构建农 村社会保障制度的初始条件和可持续发展能力不足,面临的挑战更为严峻。各国在应对挑战中积累的经验对推进我国农村社会保障体系建设具有重要的借鉴意义。

  一、国外农村社会保障制度发展面临的新挑战

  (一)社会保障制度建设步伐缓慢,可持续发展能力较差

  受经济发展和二元经济结构的影响,发 展中国家社会保障制度建设步伐十分缓慢,困难重重。一是社会保障的覆盖面狭窄,世界上一半以上的人口被排斥在正式社会保障之外,亚洲国家的老年人口有 4/5没有社会保障[1]。一些低收入国家,社会保障的覆盖面还不到10%,中等收入国家的覆盖面只有20% -60%,全球仅有20%的世界人口获得了较为全面的社会保障[2]。二是制度运行效率低下,管理成本高。现代社会保障制度的机制设计复杂,制度运行约束 条件较高,发展中国家的初始制度条件和可持续制度条件均不够理想。社会保障制度运行处于频繁调整中,管理成本与运行成本过大。三是社会保障基金管理效率低 下,基金受货币贬值风险影响较大,普遍缺乏基金有效管理能力。四是乡村居民缴费能力和缴费意愿较差,瞒报收入和欠费现象严重。五是制度可持续发展能力较 差。一般表现为建立制度热情高,而制度长期维护能力受限,可持续发展是其面临的潜在威胁。

  (二)社会保障制度供给严重不足,难以应对全球化背景下的社会风险

  发展中国家乡村经济的脆弱性和社会保 障的自身制度缺陷,难以应对经济全球化背景下日趋严峻的社会风险。加速发展的经济全球化进程及其社会风险, 同发展中国家严重缺位的社会保障制度形成巨大反差,制度供给严重不足,社会保障覆盖面低,保障程度严重不足[3]。在国际金融资本的操纵下,众多发展中国 家面临失业人口激增,收入差距拉大的风险。在社会处于剧烈转型中的许多发展中国家,社会风险更为严峻,尤其是对于广大乡村地区的就业保障和收入保障,影响 后果更为严重。通过构建多层次的社会保障制度,实施多种形式的社会保护和社会风险管理,以有效应对社会风险,成为新世纪发展中国家普遍化的社会需求 [4]。发展中国家传统社会结构在经济全球化进程中出现巨大震荡,城市化加速发展,大量农田迅速变为城市新区,大量失地农民成倍增长。现代化传媒工具的快 速普及,打破了长期形成的城乡封闭的既有社会结构和社会秩序。农村人口流动频率加快,传统保障制度面临严峻挑战。加快推进社会保障制度改革,扩大社会保障 制度供给,构建多层次、多形式的社会保护制度,成为这一时期发展中国家面临的新挑战。

  (三)农村人口的老龄化趋势明显,对社会保障制度的挑战更为严峻

  到2050年,发展中国家65岁以上 老年人口将占总人口的15%以上,亚太地区60岁以上老年人将占总人口的22%,阿拉伯地区占13·4%[5]。虽然人口老龄化的总趋势要慢于欧美发达国 家,但由于发展中国家低下的经济发展水平与落后的社会保障制度,使其面临的老龄化挑战更为严峻。这既表现在发展中国家难以在较短时间提升应对人口老龄化挑 战的必备经济基础,同时表现在众多发展中国家尚未找到适合本国国情的行之有效的社会保障制度,社会保障制度构建的任务十分繁重。不但如此,由于城镇化加速 发展和劳动力频繁流动,使在乡村居住的老年人口比例较之以前有较快提升,导致发展中国家老龄化趋势更加严峻。来自亚洲的人口大国如中国和印度的情况清楚地 表明这一发展趋势,显然对社会保障制度构建带来更为严峻的压力和挑战。

  (四)支撑发展中国家众多人口的传统保障制度及其基础受到严重冲击

  对众多发展中国家而言,正规化的社会 保障制度建设步伐缓慢,欧美社会保险制度很难在二元经济结构下有效推进。占发展中国家人口总数80%以上的人群事实上仍然是凭借传统家庭保障、土地保障、 宗教及慈善组织保障等非正式社会保障制度体系获得保障的。然而,传统保障制度自身的脆弱性和制度资源未能得到有效组合,受到各种自然灾害风险的袭击,受到 来自全球化、城镇化进程的冲击,传统保障制度总体上呈弱势发展趋势。如一些发展中国家传统有效的家庭保障制度受到现代化进程的冲击,家庭小型化、核心化的 趋势日趋严重。有数据显示,亚洲一些国家老年人与子女共同居住的比例由20世纪80年代的80%下降到60% -70%左右[6]。日本老年人与家人共同居住的比例,从1980年的72%,下降到1995年的60·8%[7],而且呈现继续下降之势。土地保障的作 用也在不断弱化。尤其严重的是,在社会急剧转型和高度信息化条件下,各国传统的文化价值观念受到现代西方价值观念的严重冲击,个人主义及商业消费文化的价 值观同各国既有的文化价值观念处于吸收与排斥的严重冲突状态。而支持发展中国家非正式社会保障制度深层文化基础,正是各国千百年形成的文化观念和价值体 系。如果不采取积极有效的措施弘扬和继承传统文化观念和价值体系,那么传统非正式社会保障制度的基础则面临快速瓦解的风险。社会保障正式制度在乡村地区往 往难以提供有效保障,可能使一些发展中国家在社会急剧转型和外部冲击背景下出现社会保障的制度真空,社会无序和社会动荡将成为一些国家难以避免的危机。

  二、国外农村社会保障制度改革的新探索、新经验

  为应对社会保障制度面临的严峻挑战,许多国家立足本国实际进行了积极的探索,在农村社会保障制度改革中积累了宝贵的经验。

  (一)扩大社会保障覆盖面成为农村社会保障改革的中心议题

  全球社会保障制度面临的一个严峻挑战是,世界一半以上的人口被排斥在正式社会保障制度之外。较低的社会保障覆盖面已构成现代社会保障的一个重要制度性缺陷,而被排斥在社会保障体系之外的绝大 多数是农村劳动者。为克服这一制度缺陷,国际劳工组织近年来发起了“扩大社会保障覆盖面的全球运动”,采取多种措施鼓励发展中国家深化医疗保险、养老保险 制度改革,并在加大社会保障的覆盖面方面取得了重要成效。如韩国医疗保险覆盖面在1977年为20%,到1989年已扩大到全国所有劳动者。哥斯达黎加通 过医疗保险计划和免费公共医疗服务,也实现了全民覆盖。突尼斯通过推行普遍保障型计划,养老和医疗保险的覆盖面已从1989年的60%上升到1995年的 84%。南非通过实施政府征税养老保险计划,领取养老金的人数已超过有资格领取养老金人数的5%,印度实施由中央和州政府支持的全国养老保险计划,已为全 国1/4的老年人提供养老金。而巴西近年推行的社会救助养老金计划已使1400万巴西人口脱离了绝对贫困的状态[8]。以上典型国家的数据表明,扩大社会 保障覆盖面的改革思路及其政策实施效果,对解决农村社会保障问题发挥了重要作用。扩大社会保障面仍将成为众多发展中国家解决农村社会保障问题的中心议题和改革思路,受到更广泛的关注。

  (二)多层次社会保险制度及其可持续发展受到普遍关注

  发达国家大多构建了包括社会养老保险、企业补充养老保险及个人储蓄养老保险在内的多层次养老保障制度体系,发展中国家尚不具备实施这一制度的基础和条件。因为很难在乡村地区推广城镇典型的 三方负担的社会保险模式,发展中国家更多强调如何将政府提供的保障(如社会救助和普惠制的低水平社会养老金)、家庭和社区能够提供的保障、市场化商业机构 提供的保险保障进行组合与构建,旨在最大限度地扩大养老保障覆盖面,努力克服单纯社会保险只能覆盖城镇职工的制度缺陷。毛里求斯经多年的探索,逐步建立起 普惠制养老金、国民养老金、国民储蓄基金、公共服务养老金及各类年金计划,并充分关注75岁老年人的高龄老人补贴养老金,形成了较为完善的多层次养老保障 制度,受到普遍关注和重视。

  近年来,在巴西、阿根廷、南非等国建立的社会救助养老保险计划,通过以政府筹资为主体的多方筹资渠道,为老年劳动者特别是农村老年人提供一定水平的社会救助性养老金,对扩大社会保障覆盖面, 解决农村人口的养老问题,发挥了重要作用。巴西的资料显示,在农村获得社会救助养老金的人数是获得社会保险金人数的63倍,而支出是社会保险支出的40 ,非缴费的社会救助养老金成为一些发展中国家社会保障制度改革发展的新特点。

  国际农村社会保障制度的一个普遍经验 是高度重视社会保障长效机制和制度的可持续发展。由于农村社会保障制度的长期性、复杂性和高度敏感性,制度的实施面临很大的挑战性,因此,无论是发达国家 还是发展中国家,都高度重视模式选择、制度设计、基金投资营运及保值增值,高度重视管理平台建设和管理能力提升,努力实现农村社会保障制度的可持续发展。

  (三)重视非缴费普惠型社会保险制度的推广

  为克服传统社会保险制度在广大乡村地区覆盖面和运行效率双低的被动局面,近年来在世界银行、国际劳工组织、联合国开发计划署等国际机构的推动下,不少国家开始重视推行非缴费、普惠型社会养老 金计划[9]。推行这一计划的直接意义在于可以在较短时间内迅速扩大养老保障覆盖面,有助于在减轻老年人生活贫困方面发挥积极的政策效应。从1998年至 2005年,已有21个发展中国家建立起普惠制社会养老金制度,社会养老金占人均收入的比例一般维持在20%以下,最低的如阿尔及利亚仅占3%,最高的如 科索沃占45%[10]。有14个国家社会养老金计划扮演着补充养老保险的角色,覆盖面仅占20%左右,而另外7国覆盖面超过40%,毛里求斯超过 100%,南非近86%,巴西占40%。作为养老保障体系的核心制度安排,社会养老金制度的运行模式和政策效应开始受到广泛关注。社会养老金计划的待遇水 平确定需要考虑多种因素,既要有助于减轻老年人的收入贫困,又要力求避免对工作收入与储蓄产生负面效应,既要考虑作为单一计划或核心计划所发挥的基础性保 障作用,又要兼顾作为补充性老年收入来源并与其他保障计划的衔接,这是制度设计和实施需要考虑的难点之一。

  社会养老金计划对消除老年人贫困的效果是明显的。一项研究表明,南非地区实施社会养老金计划,使老年家庭的贫困率从55·9%下降到22·9%,赤贫率从38·2%降至2·5%。如果没有建 立社会养老金计划,老年人家庭贫困率可能会提高26% -33%[11]。社会养老金计划也可使老年人可能拥有更好的健康条件和健康状况。社会养老金计划、收入调查计划和补充性计划为老年劳动者提供了重要的经 济保障。社会养老金计划的主要优点在于,政府承担了最低水平的养老金责任,计划设计简单并易于推行,体现社会公平原则,便于操作实施。缺陷在于如果领取年 龄过低,如60岁领取,可能会带来较重的财政负担;养老金待遇水平偏低,仅仅可以维持老年人生计,如果作为普惠制养老金容易使部分老年人陷入贫困,作为一 种补充性计划则可弥补强制性社会保险计划难以顾及的人群及地区。但对众多发展中国家而言,受经济发展水平、人们参保能力和参保意识的限制,尤其是受制度条 件和管理能力的限制,低水平的普惠制社会养老金制度在相当长时期内应该是一项非常重要的养老保障制度,对扩大覆盖面,消除老年贫困,有效应对老龄化挑战, 将会产生积极的政策效应。国际机构对普遍保障的养老计划给予高度评价,认为这种制度安排结构简单,易于实施,交易成本低,有助于避免资格审查的逆选择和克 服最低养老金计划的道德风险,有助于社会消除贫困目标的实现。但由于不少国家担心这种模式可能造成未来养老金支付危机,目前实施这一模式的国家并不多。较 典型的有毛里求斯,南非、纳米比亚、尼泊尔及新西兰等国。毛里求斯的普遍保障养老计划始于20世纪50年代, 70年代末期的覆盖面已达到98%,而1983年的改革方案又首次对75岁以上的老年人提供较高数额的养老金。显然,对高龄人口提供较低水平的普惠制养老 金对许多发展中国家具有重要借鉴意义。普惠型养老金制度利大于弊,尤其在实现全面覆盖和帮助农村老年人脱贫方面,这一制度有着明显的优势,被越来越多的国际组织、政府、非政府机构和从事社会保障研究的学者们所重视。

  (四)积极探索实施社会风险管理策略框架

  社会风险管理策略框架是近年来世界银行在发展中国家积极倡导的一种综合性的社会保护计划。区别于传统的养老保障制度,社会风险管理强调通过风险分析、风险控制与预警、风险补偿的机制创新,强 调整合政府、市场、家庭及民间的社会保护资源,形成对发展中国家乡村治理的一种探索性制度模式,取得了较为明显的政策效果,可望成为发展中国家一种重要的 社会保护制度。社会风险管理策略框架的特点可概括为:一是注重多种制度资源的整合。既包括政府主导的社会保险、社会救助,又包括市场化的商业保险机制、小 额保险机制,同时强调发挥家庭及宗教组织的重要作用[4]。二是强调系统性和整体性原则。既包括社会风险评估、控制,又包括社会风险的补偿机制;既注重发 挥经济保障作用,同时注重能力提升,形成有效社会资本;既注重静态机制构建,又注重动态调整及反馈机制的完善。三是注重正式制度与非正式制度同步推进的综合协调推进思路。多年来,发展中国家重视推进养老保障正式制度,往往忽略弘扬传统非正式制度的重要功能。

  (五)注重发挥传统非正式保障制度的积极作用

  受工业化、城市化尤其是经济全球化的影响,发展中国家传统非正式保障制度受到很大冲击。尽管如此,在一些国家,传统非正式保障制度如家庭保障、宗教组织的保障、行业社团的保障等仍然在乡村经 济中发挥着主要的经济保障作用[12]。如何从政府层面、从制度层面促进传统保障制度发挥更重要作用,也是新世纪社会保障制度的一个重要特点[13]。即 使是在发达国家,家庭的作用也受到更多关注,家庭中代际关系在某种程度上趋于缓和,尊重老人成为一种社会风气。尤其是东南亚地区长期受中国儒家文化的影 响,从制度立法、家庭经济资助、居住安排、文化教育等方面强化家庭文化及家庭保障作用。东南亚各国的家庭保障传统在一定程度上仍受到重视,有效抑制了这一 地区老年人自杀率上升的发展势头。联合国老龄问题国际行动计划特别提倡子女赡养父母,强调从社会的文化价值取向上倡导家庭养老文化的制度建设。

  家庭保障和家庭养老传统是除欧美以外世界大多数国家的一种制度文化现象。尽管在欧洲漫长的历史进程中,也有不同形式的家庭保障,但子女对父母的供养是以一定的经济利益交换为前提,而非一种文 化传承和道德责任。在欧美强势的经济、科技文化的扫荡中,非西方社会的家庭保障制度及文化传统受到猛烈冲击。不仅如此,这种冲击仍在加速:一些国家逐步深度地卷入了现代化浪潮,家庭保障传统被严重弱化。典型意义上的社会保险制度在乡村能否成为主流的制度形式,仍有待历史的检验,明智的是应当加强研究家庭保 障如何与社会保障相融合而不是简单被替代。这是众多发展中国家必须面对并妥善处理的重大战略问题。我们认为,家庭保障能否创新和传承的关键,既在于现实的 决策层面的重视,而更在于对青少年一代强化传统文化的教育并不断发扬光大。通过文化与道德的重建,重新找回传统家庭文化中蕴含的极为丰富的社会保障传统制 度资源。显而易见,对传统的尊重和传承创新,是我们应对社会风险的丰富制度资源,尤须认真梳理、提炼并推陈出新。此外,行业组织、互助保险、民间互助等多种形式的保障形式在发展中国家广大乡村地区发挥着重要基础性保障的作用。政府在资金政策方面的扶持很有必要,使其更好发挥积极的保障作用。

  三、国外农村社会保障制度改革和发展对我国的启示

  (一)立足本国实际推进农村社会保障改革发展国际经验表明,农村社会保障制度的模式选择和可持续发展,必须植根于本国的社会、经济、政治、文化制度条件,必须充分挖掘本国制度资源的重要潜在 价值,重视正式制度与非正式制度的融合与创新,重视社会心理、文化习俗、行为模式对养老保障制度长期发展的重要制约影响作用。国外成功经验的引进和借鉴, 必须与中国的制度文化条件相融合。对一些技术机制可以较快吸收运用,但制度内核尤其是价值内核通常很难照搬和简单移植。现代社会保障制度在广大乡村地区推 进的同时,仍然必须高度关注传统制度资源和文化资源在制度融合和改革推动中的重要作用。因而,国际比较的最大优势在于,既要全面系统了解国外社会保障的发 展特点,又要归纳出为何如此发展,探寻其制度文化根源,更重要的还在于通过深度比较,探索不同类型制度环境和制度文化条件的趋同性与差异性,探索中国特色 社会保障自身发展道路的内在演化规律,探索文化融合进程及其对制度变迁内在影响作用、传导机制、传导方式等,进而扬长避短地探索自身发展道路。这已成为社 会保障国际比较和国际经验借鉴的一个重要方法论原则。

  (二)加大各级财政投入

  多数国家对农村社会保障项目都给予了强有力的财政支持,充分发挥社会保障在国民收入再分配中的重要功能。这是值得重视的国际经验。从一些国家农民社会养老保险资金来源中财政支持所占比例来 看,德国和奥地利为70%,芬兰为75%,希腊占90%。1999年德国的农村社会保障预算占食品、农业和林业部总预算的67%。经济转型国家波兰对农村 社会养老保险的财政补贴达到94%,财政补贴占到国家财政收入的5% -6%,占到GDP的2%左右。实行普遍保障的澳大利亚、新西兰、冰岛等国的农村社会保障资金全部源于财政补贴。非洲、南美洲的发展中国家也根据其不同的 经济实力和具体情况对农村养老保险提供不同程度的财政补贴。我国农村养老保险筹资方式坚持以财政补贴、集体补助和个人缴费相结合的多元化筹资方式。政府在农村医疗保障和社会救助方面加大了财政投入,是近年来农村社会保障加快发展的关键约束条件。我国需要加大对农村社会保障的支持力度,并将其纳入经济社会发 展战略布局和长期发展计划。在“十二五”至“十三五”期间,各级财政应逐步加大对农村养老保障的财政投入,进一步完善中央财政对农村社会保险的转移支付制 度,明确中央与地方财政责任,逐步理顺中央与地方对农村社会保险补贴的事权、财权关系,实现政府对农村社会保障财政投入的制度化、常态化。

  (三)构建农村多层次社会保障体系

  发达国家多层次实施社会养老金计划、普惠制养老金、社会救助养老金制度,重视综合救助的经验,重视农村医疗保障机制的创新,对我国正在推进中的农村社会保障体系建设具有一定的经验借鉴与启 示。尤其需要重视政府财政补贴与个人责任相结合,社会保障制度与市场机制相结合,社会保障与家庭保障相结合,经济保障、服务保障与精神慰藉相结合,积极探索有中国特色的农村社会保障发展道路。

  如何在我国广大农村地区建立广覆盖、多层次的社会保障制度,最终完成覆盖城乡居民的社会保障体系构建的宏伟目标,这是一项长期、艰巨、极具挑战性的战略任务,也是我国未来10年农村社会保障 体系建设的重中之重。需要从国家宏观战略的高度构建农村多层次社会保障制度体系,以有效应对人口老龄化、社会转型及风险社会的严峻挑战。此外,需要结合中国实际,探索重构社会保障制度,制定实施社会风险管理策略框架和旨在提升劳动者能力的积极社会政策及资产建设策略等,实现农村社会保障制度与社会风险管理的跨越式发展。

  (四)探索农村社保基金保值增值新途径

  在我国动态经济、金融环境和潜在通货膨胀压力的经济环境下,需要借鉴国际经验,尽快将农村社保基金的保值增值工作提上议事日程。现有的农村社保基金投资办法将会导致积累的社保基金贬值,对农 村社保制度改革的整体推进带来阻力。各界对开放社保基金进入资本市场的呼声很高,尤需审慎对待。即使在不少发达国家,对农村养老保险基金,一般也是禁止或 严格限制进入股票市场投资,对一般补充性保险基金也有严格的比例限额。我国资本市场不完善,风险过大,社保基金投资股票的做法应严格限制。建议尽快推出社 会保基金长期国债投资项目,发行30年以上社保基金长期社会保障定项国债,国债利率实行指数化浮动,盯住经济增长率、利率,通货膨胀等多种综合指数,实施 动态调控。一方面提高社保基金长期国债利率,提升社保基金的保值增值能力;另一方面国家可主导基础设施、重点项目的投资,增强国家对宏观经济及长期战略发展的调控能力。加强农村社会保险基金的管理、监督与有效营运,努力实现基金保值增值,这对于农村社会保障制度长期可持续发展发展具有重要作用。

  (五)提升农村社会保障管理能力

  农村社会保障制度构建是一项异常艰巨的社会系统工程,必须高度重视管理制度的构建和管理能力的提升。在有关农村社会保障国际比较与借鉴中,人们更多关注政策与制度运行模式的经验借鉴,而较为 忽略管理制度构建的重要作用。国际经验表明,农村社会保障管理的制度化、规范化和长期可持续发展,能够提升社会保障制度的运行效率,增强社会公众对社会保障制度的信任度及信心指数,这是农村社会保障制度长期可持续发展的重要基础。因此,国家科学地进行制度设计,并通过各种方式完善农村社会保障体系建设,建立人们对农村社会保障体系建设的信心,是我国农村社会保障体系建设可持续发展值得重视的国际经验。

  在我国完善农村社会保障体系建设的过程中,需要不断提高农村社会保障基层管理机构的能力,为促进农村社会保障制度的可持续发展提供必要的组织管理、资金保障和专业人才条件。重视吸取国外在农 村社会保障体系建设中的经验教训,克服农村社会保障发展中的欠费问题,待遇水平偏低问题,农村社会救助范围过小问题,农村社保基金管理和保值增值问题,农村社会保障管理效率问题等,努力推进我国农村社会保障体系建设与改革发展。